Gesetzliche Mindestlöhne — wehret den Anfängen

„Wenn ich zwei Ökonomen nach ihrer Meinung frage, erhalte ich drei verschiedene Antworten. Zwei davon sind von Herrn Keynes.“ Diese boshafte Aussage, die Winston Churchill zugeschrieben wird, hat an Aktualität nichts eingebüßt. Die Zunft der Ökonomen ist weiter in vielem uneins. Und doch gibt es Bereiche, in denen sie im Kern übereinstimmt. Das trifft sogar für werturteilsbeladene Felder zu, wie etwa den Kampf gegen die Armut. Als allgemein akzeptiertes Werturteil gilt: Ein effizienter Sozialstaat muss allen Individuen ein menschenwürdiges Leben garantieren.

Von Einigkeit ist allerdings nur noch wenig zu spüren, wenn es darum geht, wie hoch das Existenzminimum ausfallen und wie Armut bekämpft werden soll. Das erstaunt. Ökonomen sind sich nämlich auch über ein Grundprinzip der Umverteilung weitgehend einig. Verteilungspolitische Ziele sollte man nicht über manipulierte relative Preise zu erreichen suchen. Allokation und Distribution sind so gut es geht, voneinander zu trennen. Jede Form der Umverteilung sollte den Preismechanismus möglichst wenig in Mitleidenschaft ziehen. Damit hat Subjektförderung immer Priorität vor einer Objektförderung.

Diese ökonomische Binsenweisheit wird aber nicht immer beherzigt, auch nicht von Ökonomen. Erst kürzlich sprachen sich in den USA über 650 Ökonomen in einem offenen Brief ^[1] für einen höheren gesetzlichen Mindestlohn auf Bundesebene aus. Darunter waren auch 5 Nobelpreisträger der Ökonomie. Nach ihrer Meinung lässt sich die Armut mit höheren Mindestlöhnen wirksam bekämpfen. Die Arbeitseinkommen arbeitsfähiger Armen würden nachhaltig in breiter Front steigen, finanzielle Transfers des Sozialstaates könnten abgeschmolzen werden.

Tatsächlich sind Mindestlöhne, gesetzliche und soziale, ungeeignet ^[2], Armut wirksam zu bekämpfen. Jede Objektförderung hat mit vielen Problemen zu kämpfen: Sie ist nicht treffsicher, verschwenderisch und wenig transparent. Nicht alle, die den Mindestlohn erhalten, sind nämlich arm. Andere eigene Einkünfte, Einkommen von Haushaltsmitgliedern und Vermögen bleiben unberücksichtigt. Kein Wunder, dass die Mitnahmeeffekte erheblich sind, knappe Mittel werden verschwendet. Und die Verteilungswirkungen von Mindestlöhnen liegen im Dunkeln. Wer sie finanziert, wer von ihnen profitiert, ist unklar.

Mindestlöhne haben einen weiteren gravierenden Mangel: Mit den beschäftigungspolitischen Risiken und Nebenwirkungen ist nicht zu spaßen. Armut lässt sich nachhaltig nur bekämpfen, wenn Menschen in Arbeit und Brot sind. Ein Arbeitsplatz ist die Basis erwerbsmäßigen Einkommens, nur produktivere Arbeitnehmer verdienen mehr. Produktiver werden sie aber vor allem am Arbeitsplatz. Der Kampf gegen Armut ist überhaupt nur mit mehr Arbeitsplätzen zu gewinnen. Mindestlöhne, die über den markträumenden Löhnen festgesetzt werden, vernichten nicht nur über kurz oder lang Arbeitsplätze, sie bremsen auch Investitionen der Arbeitnehmer in marktverwertbares Humankapital.

Wer Erfolg haben will im Kampf gegen Armut, darf nicht mit dem Teufelszeug der Mindestlöhne hantieren. Er muss sich am Grundprinzip orientieren, Umverteilung mit möglichst anreizverträglichen staatlichen Transfers und nicht über den Preismechanismus zu betreiben. Der konsequenteste Weg besteht sicherlich darin, arbeitsfähigen Armen nur dann finanziell unter die Arme zu greifen, wenn sie arbeiten. Mit dem Earned-Income-Tax-Credit (EITC) versuchen die USA, Armut zu bekämpfen. Die Anreize der Unternehmen, einfache Arbeitsplätze zu schaffen, sind hoch. Die Bereitschaft der Arbeitnehmer, solche Arbeitsplätze anzunehmen, ist es ebenfalls.

Dieser Weg ist im „alten“ Europa noch versperrt. Ein garantiertes hohes Existenzminimum, auch ohne Arbeit, wird als „Triumph westlicher Zivilisation“ (Assar Lindbeck) angesehen. Damit bleibt nur, die soziale Grundsicherung anreizkompatibler ^[3] zu gestalten. Das macht es notwendig, die Möglichkeiten des Hinzuverdienstes für Empfänger von ALG II zu verbessern. Um allerdings die finanziellen Lasten für die Steuerzahler in Grenzen zu halten, aber auch, um die Anreize der Unternehmen zu stärken, mehr Arbeitsplätze im Segment einfacher Tätigkeiten zu schaffen, muss der Regelsatz verringert werden.

Würde dieser Vorschlag in die Tat umgesetzt, käme dies einer kopernikanischen Wende im Sozialen gleich. Der Weg zum EITC würde weiter geebnet, die Beschäftigung steigen, die Armut zurückgehen. Bei einem geringeren sozialen Mindestlohn beschäftigen Unternehmen mehr einfache Arbeit. Wer regulär arbeitet und verdient, darf mehr vom ALG II behalten. Gesetzliche Mindestlöhne sind auch in einem solchen System schädlich. Sie verhindern sinkende Anspruchslöhne und mit ihnen mehr neue Arbeitsplätze für gering qualifizierte Arbeitnehmer. Aber auch diese Strategie, das ALG II anreizverträglicher zu gestalten, kann negative Anreizwirkungen auf das Arbeitsangebot nicht ganz verhindern. Umverteilung ist in der realen Welt nicht kostenlos.

Mindestlöhne sind untauglich, Armut wirksam zu bekämpfen. Eine negative Einkommensteuer ist ihnen überlegen, selbst als „aktivierende Sozialhilfe“. Dennoch setzt die Politik in vielen Ländern auf gesetzliche Mindestlöhne. Daran sind vor allem Gewerkschaften interessiert. Seit die Arbeitsmärkte auch in Europa geöffnet werden, haben sie das Arbeitsangebot nicht mehr unter Kontrolle. Ihre Marktmacht auf den Arbeitsmärkten erodiert. Mit Entsendegesetz, Dienstleistungsrichtlinie und gesetzlichen Mindestlöhnen versuchen sie, den Dammbruch protektionistisch zu verhindern. Die Politik hilft ihnen dabei.

Das gewährt allerdings den Gewerkschaften und ihrer Klientel, den besser qualifizierten Arbeitnehmern, nur eine Atempause. Den Preis der marktwidrigen Politik zahlen zunächst gering qualifizierte Arbeitnehmer. Ihre Arbeitsplätze stehen im Feuer, viele werden verschwinden. Das verschafft den Qualifikationen darüber allenfalls etwas Luft, die Nachfrage nach ihnen kann steigen. Darüber können sie sich aber nicht lange freuen. Die steigenden Leistungen an die Arbeitslosen müssen von ihnen finanziert werden. Je höher die gesetzlichen Mindestlöhne angesetzt werden, desto geringer das Nettoeinkommen besser qualifizierter Arbeitnehmer.

Die Politik hat nicht nur ein abgeleitetes, sie hat auch ein eigenständiges Interesse an gesetzlichen Mindestlöhnen. Viele Politiker glauben, sie könnten auf diesem Weg den Sozialstaat finanziell entlasten. Mit Mindestlöhnen könne man Armut bekämpfen, ohne Geld in die Hand zu nehmen. Die finanziellen Lasten würden den Unternehmen aufgebürdet. Tatsächlich ist die Realität eine andere. Unternehmen rationalisieren, wälzen höhere Kosten auf die Preise weiter oder bauen Arbeitsplätze ab. Die Lasten werden vor allem Arbeitnehmern und Konsumenten aufgebürdet. Das geschieht allerdings eher zufällig und nicht nach individueller Leistungsfähigkeit.

Die Politik sollte von gesetzlichen Mindestlöhnen die Finger lassen. Was als Hilfe für die Armen gedacht ist, verkehrt sich in ihr Gegenteil. Es gibt fast nur Verlierer ^[4]. Gesetzliche Mindestlöhne sind ungerecht, weil sie wenig zielgenau sind. Sie sind unsozial, weil sie die finanziellen Lasten im Kampf gegen die Armut nicht nach individueller Leistungsfähigkeit, sondern eher zufällig aufbürden. Und sie sind kostspielig, weil sie die Arbeitslosigkeit gerade unter den wirtschaftlich Schwächeren weiter erhöhen. Gesetzliche Mindestlöhne stoßen arbeitsfähige Arme noch tiefer in die Arbeitslosigkeits- und Armutsfalle.

In der Demokratie liegt die Versuchung nahe, die widerstreitenden Meinungen zu gesetzlichen Mindestlöhnen mit einem sehr niedrigen Mindestlohn unter einen Hut zu bringen. Vor einer solchen Strategie sei nachdrücklich gewarnt. Die Erfahrung zeigt, ist ein gesetzlicher Mindestlohn erst einmal eingeführt, lässt er sich politisch nur noch sehr schwer wieder abschaffen. Friedrich August von Hayek hat immer wieder darauf hingewiesen, dass sich interventionistische Eingriffe wie Ölflecke verbreiten und marktwirtschaftliche Ordnungen zerstören. Deshalb gilt: Wehret den Anfängen, auch beim Mindestlohn.