Ordnungspolitischer Unfug (17) „Soziale“ Schattenhaushalte Soziale Sicherung, versicherungsfremde Leistungen und politische Ökonomie

„Die interpersonelle Einkommensumverteilung ist kein genuiner Bestandteil des sozialversicherungstypischen Solidarprinzips, sondern genau wie die Kinder- und Familienförderung eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe.“ (SVR, Gutachten 2005/2006)

Die Welt ist ein gefährlicher Ort. Das Risiko für die Wechselfälle des Lebens, wie Krankheit, Arbeitslosigkeit, Pflegebedürftigkeit und Langlebigkeit ist groß. Niemand ist davor gefeit. Gegen die materiellen Folgen der Risiken wären wir gerne alle abgesichert. Wir können aber auch nicht ausschließen, dass wir temporär oder dauerhaft materiell in existentielle Not geraten. In diesem Fall würden wir gerne Hilfe bekommen. In einer solchen Welt fragen die Menschen „soziale Sicherheit“ und „soziale Gerechtigkeit“ nach. Das Angebot an „sozialer Sicherheit“ wird auf (Versicherungs)Märkten und vom (Sozial)Staat angeboten. Beim Angebot an „sozialer Gerechtigkeit“ reicht individueller Altruismus nicht, private (Versicherungs)Märkte versagen. Nur der (Sozial)Staat kann ein adäquates Existenzminimum garantieren.

Prinzipien der Sozialversicherung

Überall bieten Sozialstaaten die Güter „soziale Sicherheit“ und „soziale Gerechtigkeit“ an. Das gilt auch für unsere Systeme der umlagefinanzierten Sozialen Sicherung. Sie sichern einerseits die große Mehrheit der Menschen gegen die Wechselfälle des Lebens ab. Private Versicherungsmärkte ergänzen das staatliche Angebot. Das Äquivalenz-Prinzip ist die Richtschnur für die Beiträge (Versicherungsprämien) der staatlich angebotenen „sozialen Sicherheit“. Aufgebracht werden sie von Arbeitnehmern und Arbeitgebern, getragen von den Arbeitnehmern. Andererseits garantiert die „Sozialversicherung“ auch immer ein Existenzminimum. In der Realität verteilt sie inter-personell allerdings stärker um. Die Produktion „sozialer Gerechtigkeit“ ist eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe. Sie ist prinzipiell vom Steuerzahler zu finanzieren.

Die ökonomische Erkenntnis, dass Allokation und Distribution so gut es geht voneinander zu trennen sind, ist grundsätzlich akzeptiert. Das gilt auch für die Systeme der Sozialen Sicherung. Hierzulande sollen versicherungsfremde Leistungen der Sozialversicherung durch Bundeszuschüsse abgegolten werden. Das gilt für die Kranken-, Renten- und Pflegeversicherung. Tatsächlich streiten sich die Sozialversicherungen und der Bund seit ewigen Zeiten über die Höhe der Zuschüsse. Der demographische Wandel verkompliziert den Streit. Es ist unbestritten, demographische Lasten müssen in der Sozialversicherung inter-generativ aufgeteilt werden. Ein Problem entsteht allerdings, wenn die inter-generative Verteilungslösung zu mehr Altersarmut beiträgt. Wer soll diese Lasten tragen, Beitragszahler und Rentner oder die Steuerzahler?

Versicherungsfremde Leistungen

Das Hauptgeschäft der Systeme der Sozialen Sicherung sind Versicherungen gegen die Wechselfälle des Lebens („soziale Sicherheit“), ein Angebot, das die Mehrheit der Bürger nicht ablehnen kann. Ein (wachsendes) Nebengeschäft ist das Angebot versicherungsfremder Leistungen, teils sozialpolitisch („soziale Gerechtigkeit“, teils familienpolitisch. Dieses Produkt bietet die Sozialversicherung auf fremde Rechnung des Staates an. Die größten Summen werden in der GRV bewegt. Dort belaufen sich versicherungsfremde Leistungen, wie Höherbewertung der Ost-Entgelte, Mütterrente, Hinterbliebenenrente, Rente mit 63, Anrechnungszeiten etc. in einer engen Abgrenzung auf über 68 Mrd. Euro (2023), in einer erweiterten Abgrenzung auf über 124 Mrd. Euro. 30 – 40 % der Ausgaben der GRV sind versicherungsfremd.

Auch in der GKV spielen versicherungsfremde Leistungen eine Rolle. Es sind Ausgaben, wie beitragsfreie Mitversicherung für Familienmitglieder, Aufwendungen für Bürgergeld-Empfänger, Mitfinanzierung von Krankenhausinvestitionen, Beitragsfreiheit für Eltern- und Mutterschaftsgeld u.a. zwischen 22 und 64 Mrd. Euro. Gut begründbar sind 22 Mrd. Euro (2023/24), also etwa 18 % der GKV-Ausgaben. Weniger zu Buche schlagen versicherungsfremde Leistungen in der SPV. Es sind geschätzt zwischen 5 und 10 Mrd. Euro (2025). Die Hälfte sind einmalige Corona-Hilfen. Der größte laufende Posten sind die Rentenversicherungsbeiträge für Pflegende. Sie schlagen mit ca. 4,7 Mrd. Euro jährlich zu Buche und entwickeln sich dynamisch mit der Lohnentwicklung. Das sind 13 – 14 % der Leistungsausgaben der SPV.

Soziale Schattenhaushalte

Versicherungsfremde Leistungen sind eine schwere finanzielle Bürde für die Systeme der Sozialen Sicherung. Der Bund erstattet die Leistungen nur unzureichend, pauschal oder gar nicht. Überall besteht eine staatliche Unterdeckung. Am geringsten scheint sie bei der GRV zu sein. Dort erstattet der Bund zwischen 70 – 80 %. Er wird zwar nach festen gesetzlichen Regeln (Löhne, MWSt) fortgeschrieben, ist aber pauschal und nicht an die Entwicklung der versicherungsfremden Leistungen gekoppelt. In der GKV erstattet der Bund allenfalls 30 – 40 % der versicherungsfremden Leistungen. Er zahlt gegenwärtig eine Pauschale von 14,8 Mrd. Euro. Sie ist nicht dynamisiert. In der Gesundheitsreform ist sogar geplant, den Betrag um 2 Mrd. zu kürzen. In der SPV gibt es erst gar keinen Bundeszuschuss für versicherungsfremde Leistungen.

Der Trend ist eindeutig: Überall schafft der Staat „soziale Schattenhaushalte“. Das Vehikel sind versicherungsfremde Leistungen. Er verlagert gesellschaftliche Aufgaben in die Sozialversicherungen, finanziert sie aber nur unvollständig oder gar nicht. Nicht mehr der Steuerzahler, die Beitragszahler werden zur Kasse gebeten. Der Bund umgeht wachsende Haushaltszwänge, auch geschaffen durch die Schuldenbremse. Er schafft finanzielle Spielräume im eigenen Haushalt. Genutzt werden sie, um finanzielle Löcher zu stopfen, andere (investive) Prioritäten (Klimaschutz, Infrastruktur, Verteidigung) zu setzen oder einfach noch mehr Staatskonsum zu finanzieren, ohne an anderer Stelle sparen zu müssen. Der Staat wälzt Lasten der Umverteilung (inter-personell) von den Steuerzahlern, wo sie hingehören, auf die Beitragszahler ab.

Effizienz und Gerechtigkeit

Soziale Schattenhaushalte sind weder effizient noch gerecht. Inter-personelle Umverteilung steht grundsätzlich auf Kriegsfuß mit ökonomischer Effizienz. Beitragsfinanzierte versicherungsfremde Leistungen verstärken den Zielkonflikt. Sie setzen das Prinzip von „Handlung und Haftung“ außer Kraft. Es gilt nicht mehr: Wer bestellt, zahlt. Die Anreize des Bundes steigen, die Systeme der Sozialen Sicherung stärker für inter-personelle Umverteilung zu nutzen. Auch der Anreiz, mehr umzuverteilen nimmt zu, weil die Lasten auf die Beitragszahler abgewälzt werden können. Die (lohn)ökonomische Basis der umlagefinanzierten Systeme der Sozialen Sicherung erodiert. Höhere Beiträge erhöhen die Lohnnebenkosten, die Beschäftigung sinkt, die Lohnsumme geht zurück, die Beitragseinnahmen werden kleiner. Die Akzeptanz des Systems leidet.

Soziale Schattenhaushalte sind ungerecht. Die individuelle Leistungsfähigkeit spielt keine Rolle, wenn es darum geht, wer die Lasten versicherungsfremder Leistungen finanzieren muss. Allein die Beitragszahler werden proportional mit ihrem Arbeitseinkommen zur Kasse gebeten. Gerechter wäre, alle Steuerzahler mit allen Einkommen zu belasten. Beitrags- und Versicherungspflichtgrenzen verstärken die ungleiche Belastung. Sie begünstigen leistungsfähigere Beitragszahler. Eine weitere Ungleichheit: Mehr inter-personelle Umverteilung über versicherungsfremde Leistungen erhöht die inter-generative Ungleichheit zwischen Jung zu Alt. Versicherungsfremde Leistungen belasten vor allem die Beitragszahler im Erwerbsalter, während von vielen Leistungen (Pflege, Rente, Gesundheitskosten) eher älteren Menschen profitieren.

Politische Ökonomie

Die Politik setzt immer öfter auf inter-personelle Umverteilung über versicherungsfremde Leistungen in den Systemen der Sozialen Sicherung: Warum? Das Kleine-Einmal-Eins erfolgreicher wählerwirksamer Verteilungspolitik lautet: Begünstige möglichst viele (kleine) Interessengruppen spürbar und verteile die finanziellen Lasten möglichst unfühlbar auf die (große) Masse der Wähler (Charles Beat Blankart). Der erste Teil der Regel ist erfüllt, wenn die Politik über versicherungsfremde Leistungen umverteilt. In den drei großen Sozialversicherungen – GRV, GKV, SPV – sind fast 90 % der Bevölkerung zwangsweise versichert. Allerdings wird nur zwischen unterschiedlich hohen Arbeitseinkommen umverteilt, meist von den „nicht ganz Reichen“ zu den „nicht ganz Armen“ (Bernhard Külp). Kapitaleinkommen bleiben außen vor.

Wichtig ist der zweite Teil der Regel. Die Kosten der Finanzierung versicherungsfremder Leistungen lassen sich leichter verschleiern. Sie sind bei automatischen Lohnabzügen „unsichtbarer“ als bei höheren sichtbareren (Umverteilungs)Steuern. Oft ist Beitragszahlern nicht klar, warum (Sozialversicherungs)Beiträge steigen: höhere Versicherungsprämie oder höhere Umverteilungssteuer? Es herrscht Fiskalillusion. Der Widerstand der Beitragszahler ist geringer als der Steuerzahler. Höhere Beiträge sind mit den Tarifpartnern politisch leichter durchsetzbar. Höhere Steuern treffen auch auf den Widerstand von Selbständigen, Beamten und Vermögenden, eine politisch streitbereite Klientel. Diese Art der Umverteilung hat schließlich den Vorteil, dass die Politik umverteilen kann, ohne dafür finanziell zu haften. Sie schiebt die Lasten auf die Sozialversicherung ab.

Reformen: Wunsch und Wirklichkeit

Eine Reform muss die Anreize der Politik verringern, Umverteilung mit versicherungsfremden Leistungen zu betreiben. Martin Werding, der Wirtschaftsweise aus Bochum, schlägt dreierlei vor: Zum einen sollte verbindlich definiert werden, was versicherungsfremd ist. Das fehlt bisher. Die Aufwendungen müssen transparent offengelegt werden. Zum anderen sollten alle versicherungsfremden Leistungen vollständig, nicht pauschal aus dem Bundeshaushalt über allgemeine Steuern finanziert werden. Die Leistungen sollten regelgebunden dynamisiert und nicht diskretionär nach Gutsherrenart angepasst werden. Schließlich sollte alle inter-personelle Umverteilung aus den Systemen der Sozialen Sicherung ausgegliedert werden und in das Steuer-Transfer-System verlagert werden. Aus der Sozialversicherung würde wieder mehr Versicherung.

Der Wunsch nach einer solchen anreizverträglichen Reform ist das eine, die Wirklichkeit von Reformen in normalen Zeiten etwas anderes. Die Politik nutzt gezielte, interessengebundene und intransparente Umverteilung als Instrument, Wählerstimmen zu maximieren. Warum sollte sie dieses Instrument freiwillig aus der Hand geben und auf mehr Transparenz, vollständige Steuerfinanzierung und institutionelle Trennung setzen? Es ist ein „loser deal“ für Regierungen. Unterstützt wird die Politik in ihrem Widerstand von den vielen Interessengruppen, die von versicherungsfremden Leistungen profitieren. Der politische Widerstand dürfte erheblich sein. Die Erfahrung zeigt, solche Reformen sind nur in Zeiten schwerer wirtschaftlicher Krisen möglich. Aber bei dem vielen hanebüchenen Unfug, den die Politik gegenwärtig macht, könnte der Zeitpunkt nahe sein.

Fazit

Politiker wollen regieren. Sind sie an der Regierung, wollen sie bleiben. Inter-personelle Umverteilung erhöht die Chancen, wiedergewählt zu werden. Wären da nur nicht die finanziellen Lasten. Der Einsatz der Umverteilung verspricht (Wahl)Erfolg, wenn es gelingt, die Lasten zu verschleiern. Ein (Aus)Weg aus dem Dilemma sind versicherungsfremde Leistungen, die nicht aus dem Bundeshaushalt finanziert werden. Sie machen es möglich, dass die Politik einzelne Gruppen spürbar begünstigt. Ein großer Teil der finanziellen Lasten werden auf die Systeme der Sozialen Sicherung abgewälzt. Aus der (Sozial)Versicherung wird ein „sozialer“ Schattenhaushalt. Dieser Weg der „kostenlosen“ Umverteilung ist schon lange en vogue. Er ist allerdings weder effizient noch gerecht. Eine Umkehr ist schwer möglich. Die Politik hat keine (wenig) Anreize, dieses Instrument freiwillig aus der Hand zu geben. Aufgeklärtere Bürger, steigende Lohnnebenkosten, flüchtende Arbeitsplätze und immer weniger Netto vom Brutto könnten sie dazu zwingen, vielleicht.

Blog-Beiträge zum Thema:

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