Berlin und Brüssel können Bürgerinteressen nicht genug vertreten:Es lebe die Karlsruher Republik!

Gysi und Gauweiler sei Dank! Starbatty sowieso. Sie, die Dissidenten des politischen „mainstream“ – als Linke, Rechte und Liberale – haben in „Karlsruhe“ gegen „Lissabon“ geklagt und gegen „Berlin“ gewonnen. Die Sache ist kompliziert, aber auch aufschlussreich. Ebenso wie das jüngste Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG). Ich bin nun kein Jurist, habe mich aber, wie es sich für einen Ordnungsökonomen gehört, durch die 75 Seiten Urteilsbegründung gekämpft und fand darin etliche ordnungspolitische, Argumente. Das Karlsruher Urteil, die Berliner Reaktion, die Brüsseler Realität: all das ist für die wirtschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen der Zukunft überaus relevant. Das ist nur ein weiterer Anlass für einen sinnvollen Dreiklang in unserer Disziplin, der fordert, dass sich Ökonomen nicht nur für das interessieren sollten, was sich ökonometrisch oder modellhaft rechnen lässt, sondern auch für das, womit rechtlich-institutionell zu rechnen ist.

Was ist passiert? Aus unterschiedlichsten Gründen haben unterschiedlichste Kläger (insgesamt 6 Beschwerdeführer) die Verfassungsmäßigkeit teils des Lissabon-Vertrags, teils der deutschen Begleitgesetze infrage gestellt. Das Bundesverfassungsgericht hat nun den neuen EU-Vertrag als – (gerade) noch – verfassungskonform erklärt; er kann aber erst ratifiziert werden, wenn Bundestag und Bundesrat die verfassungswidrige Begleitgesetzgebung ändert. Hierzu müsste man mehr erklären und interpretieren, als in einem knappen Blog-Beitrag möglich. Deshalb hier nur einmal drei (vielleicht weitere Diskussionsbeiträge provozierende) Thesen, von denen ich zeigen möchte, dass sie auch einigen Rückhalt im Karlsruher Urteil finden.

„no taxation without representation“.
„democracy starts at home“
Ungewählte können die Demokratie (oft) besser verteidigen als Parlamente

Ich muss ein wenig ausholen, ehe ich zu den Thesen komme. Am 24. April 2008 beschloss der Bundestag ohne allzu intensive oder kontroverse Debatte mit überwältigender Mehrheit (515 von 574 Stimmen) das Zustimmungsgesetz zum Lissabon-Vertrag und die diesen in deutsches Recht umsetzenden Begleitgesetze. Das als verfassungswidrig beanstandete Gesetz hat den schönen Namen „Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union“. Die Ironie: genau diese Stärkung sei verfassungswidrig vernachlässigt worden, so das BVerfG. Als zulässig erachtete Karlsruhe die 6 Klagen nur insoweit, als (auf Grundlage des Art. 38 Abs. 1) eine „Verletzung des Demokratieprinzips, ein Verlust der Staatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland und eine Verletzung des Sozialstaatsprinzips gerügt wird“ [167 – im weiteren jeweils in eckigen Klammern die Absätze des Urteils BVerfG, 2 BvE 2/08 vom 30.6.2009]. Dieser Reihenfolge entspricht auch die im Gerichtsurteil erkenntliche Relevanz. Aus Gründen der Dramaturgie deshalb hier die umgekehrte Reihenfolge.

Solidarität und Subsidiarität

Die Klage der Linken, die „europäische Wirtschaftspolitik sei eine reine Marktpolitik ohne sozialpolitische Ausrichtung“ und beschränke die Möglichkeiten der Bundesrepublik, eine „selbstbestimmte Sozialpolitik“ zu betreiben, hält das BVerfG für schlicht „unzutreffend“Â [393]. Es verweist zum einen auf zunehmende sozialpolitische Kompetenzen der EU [394-400] und betont auch, dass das Sozialstaatsprinzip „bislang nur in wenigen Fällen konkrete verfassungsrechtliche Handlungspflichten“ auferlege: „Der Staat hat lediglich die Mindestvoraussetzungen für ein menschenwürdiges Dasein seiner Bürger zu schaffen“ [257]. Gleichzeitig hebt das Gericht aber hervor, dass „die sozialpolitisch wesentlichen Entscheidungen in eigener Verantwortung der deutschen Gesetzgebungsorgane getroffen werden“ müssen [259]. Damit lässt das Gericht einer „selbstbestimmten Sozialpolitik“ in Art und Ausmaß in Deutschland (weiterhin) sehr großen Raum. Das gilt dann wohl sowohl für den weiteren Ausbau des deutschen Wohlfahrtsstaates als auch für eine Rückführung hin zu den „Mindestvoraussetzungen für ein menschenwürdiges Dasein“. Einer umfassenden Europäischen „Sozialunion“ [258] werden aber deutliche Grenzen gesetzt, nicht zuletzt, weil den Mitgliedstaaten „ausreichender Raum zur politischen Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse“ bleiben muss [249]. Hierzu gleich mehr.

Staatlichkeit und Verfassungsidentität

Auch die Klage des Rechten (Peter Gauweiler, CSU), Deutschland habe seine „Souveränität“ und „Staatlichkeit“ (Staatsgewalt, Staatsvolk, Staatsgebiet) an die EU verloren [112f], wird weitgehend verworfen. Die Integration in die EU bedeute keine „Unterwerfung unter fremde Mächte“, sondern sei (bislang, noch) eine „freiwillige, gegenseitige und gleichberechtigte Bindung, die den Frieden sichert und die politischen Gestaltungsmöglichkeiten durch gemeinsames koordiniertes Handeln stärkt“ [220]. Einer „selbstherrlichen und selbstgenügsamen Vorstellung souveräner Staatlichkeit“ [223] stellt das Gericht das Leitbild der „Souveränität als völkerrechtlich geordnete und gebundene Freiheit“ [223] entgegen. Der Grundsatz der „Europafreundlichkeit“ [225] des Grundgesetzes wurde von der europabegeisterten Mehrheit in Politik und Medien sehr freudig zitiert. Man muss aber nur einige Sätze weiterlesen, um die ebenso großgedruckten Bedingungen und Auflagen einer Übertragung von Hoheitsrechten zu gewärtigen. Es sind dies zum einen formelle, zum anderen materielle. Formell wird das Gericht nicht müde, immer wieder das „Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung“ [226, 231, 234, 236, 237, 239, 262, 265, 272, 275, 298, 300, 301, 409] bzw. der Verhinderung einer Unions-eigenen „Kompetenz-Kompetenz“ [233, 238, 239, 322, 328] zu betonen. „Das Grundgesetz … untersagt die Übertragung der Kompetenz-Kompetenz“ [233]; auch eine „Verselbständigung politischer Herrschaft für die Europäische Union durch die Einräumung vermehrter Zuständigkeiten und durch eine allmähliche Überwindung noch bestehender Einstimmigkeitserfordernisse“ dürfe nicht geschehen bzw. müsseÂ „sachlich begrenzt und prinzipiell widerruflich sein“ [233]. Deshalb dürfe auch der „Austritt aus einem auf dem Prinzip der umkehrbaren Selbstbindung beruhenden Staatenbund“ nicht von anderen unterbunden werden [233]. Und wenn die Regierung den Beitritt zu einem echten Europäischen Bundestaat beabsichtige, also einer „unwiderruflichen Souveränitätsübertragung auf ein neues Legitimationssubjekt“, so könne dies nicht das Parlament, sondern nur das Volk selbst und unmittelbar entscheiden [228].

Das ist starker Tobak, aber verfassungsökonomisch konsequent (vgl. Buchanan [1]und [2], sowie Schäfer [3] und [4]). Das Gericht arbeitet hier mit einer Art Szenario-Technik. Die einem „bad“ oder „worst case“ scenario (oder stauts quo) anhängenden unorthodoxen Linken, Rechten und Liberalen dürften der Meinung sein, die „Verselbständigung politischer Herrschaft“ oder die „bestehende erhebliche Überföderalisierung“ [290] in der EU sei inzwischen schon so weit gediehen, dass ihre Klagen gegen den eigentlichen Lissabon-Vertrag selbst schon mithilfe genau der vom Gericht genannten Kriterien berechtigt seien. Das hat Karlsruhe dann aber nicht getan (vielleicht: sich noch nicht getraut). Aber die Warnsignale und Stoppzeichen sind, auch was die „dynamische Fortentwicklung“ [238] der Verfassungsrealität nach Ratifizierung von „Lissabon“ angeht, doch arg deutlich. Und dies auch in materieller, ordnungspolitischer Hinsicht.

No taxation without representation

Materiell geht es um das, was das Gericht „ausreichenden Raum zur Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse“ nennt, die in einer „Vertragsunion souveräner Staaten“ den Staaten verbleiben müssen [249]. Als „besonders sensibel für die demokratische Selbstgestaltungsfähigkeit eines Verfassungsstaates“ [251] sieht das Gericht nicht nur Fragen wie Staatsbürgerschaft, ziviles und militärisches Gewaltmonopol, Strafrechtspflege, Familienrecht oder Bildungspolitik an [249] an, sondern auch wesentliche Elemente der Wirtschaftsverfassung. Konkret: die „fiskalischen Grundentscheidungen über Einnahmen und – gerade auch sozialpolitisch motivierte – Ausgaben der öffentlichen Hand“ und „die sozialstaatliche Gestaltung von Lebensverhältnissen“ [252]. Wieder argumentiert das BVerfG mithilfe eines Szenarios. Eine verfassungswidrige „Übertragung des Budgetrechts läge vor, wenn die Festlegung der Art und der Höhe der den Bürger treffenden Abgaben in wesentlichem Umfang supranationalisiert würde … Entsprechendes gilt für wesentliche Ausgaben des Staates.“ Interessant (wenn auch nicht überraschend) scheint mir, dass die Forderung einer überwiegend nationalstaatlichen WahrnehmungÂ dieser „sensiblen“ Staatsaufgaben nicht anhand ökonomischer Klugheitsargumente (legalistisch nutzbar unter dem Titel „Subsidiarität“), sondern anhand demokratietheoretischer Prinzipienargumente erfolgt. Ordnungs- verfassungs- und politökonomisch gesehen sind beide ohnehin zwei Seiten einer Medaille: die Parole der amerikanischen Unabhängigkeit –Â „no taxation without representation“Â – gilt auch für Europa; sie entspricht finanzwissenschaftlichen Prinzipien der „institutionellen Kongruenz“ (Blankart: „Reform des föderalen Systems“, in: Wohlgemuth (Hrsg.) Spielregeln für eine bessere Politik, Freiburg (Herder) 2005, S. 135 – 158) ebenso wie dem „substantiellen Bestimmungsgehalt des Demokratieprinzips“ [256]. „Die Hoheit über den Haushalt ist der Ort konzeptioneller politischer Entscheidungen über den Zusammenhang von wirtschaftlichen Belastungen und staatlich gewährten Vergünstigungen“ [256]. Und dieser Ort kann nicht Brüssel sein. So sagt es das Gericht nicht direkt, aber doch deutlich, wenn es allerlei zur Demokratie in Europa feststellt.

Democracy starts at home

„Demokratie lebt zuerst von und in einer funktionsfähigen öffentlichen Meinung“ [250]. Diese „macht für Wahlen und Abstimmungen erst die Alternativen sichtbar“ und lebt von einem „Regierungs-Oppositions-Dualismus in einem System konkurrierender Parteienvielfalt und beobachtender, kontrollierender öffentlicher Meinungsbildung“ [250]. Das gibt es gerade noch in Berlin, nicht mehr aber in Brüssel. Deshalb ist auch, bei fortschreitender Integration, besonders in den genannten „sensiblen Bereichen“, das demokratietheoretische und verfassungsrechtliche Warn- und Stoppschild angebracht, schließlich ist „nicht zu übersehen, dass die öffentliche Wahrnehmung von Sachthemen und politischem Führungspersonal in erheblichem Umfang an nationalstaatliche, sprachliche, historische und kulturelle Identifikationsmuster angeschlossen bleibt“ [251, ähnlich: 268]. Anders gesagt „democracy starts at home“ – dort, wo es zumindest einigermaßen noch so etwas gibt wie öffentlichen Diskurs, mediale Aufmerksamkeit und kontrollierbare Interessenaktivitäten sowieÂ eine verantwortliche Regierung und eine erkennbare Opposition, die jeweils klar unterscheidbar sind und aus Wahlen hervorgehen, in denen jede Stimme gleiches Gewicht hat. Das ist auf Europäischer Ebene erkennbar nicht der Fall. All das ist freilich solange nicht schon verfassungs- und „systemrelevant“, als die „output-Legitimation“ der Erfüllung gemeinsamer europäischer Interessen auf Grundlage einstimmig vereinbarter limitierter Einzelermächtigung im Bereich von „win-win-Situationen“ genügt. Dies dürfte für Grundprinzipien der „negativen“ Freiheiten (Frieden, Freihandel) noch gelten. Für Ansprüche an Freiheiten anderer (Solidarität, Sozialunion) müssen auch anspruchsvollere Bedingungen demokratisch expliziter und rückgebundener „input-Legitimation“ erfüllt sein (vgl. Scharpf). Dies gilt besonders dann, wenn (in Folge der Erweiterung) die Vielfalt der demokratisch originär legitimierten Interessen und die Verschiedenheit der acquis-Belastbarkeiten zunimmt (Wohlgemuth).

Integrationsverantwortung und das Schweigen der Politik

„Die rechtliche und politische Verantwortung des Parlaments erschöpft sich – auch im Fall der europäischen Integration – insoweit nicht in einem einmaligen Zustimmungsakt, sondern erstreckt sich auch auf den weiteren Vertragsvollzug. Ein Schweigen von Bundestag und Bundesrat reicht daher nicht aus, diese Verantwortung wahrzunehmen“ [413]. Dieses Urteil bezieht sich konkret auf den juristischen Kern der Verfassungswidrigkeit des „Ausweitungsgesetzes“ in Bezug auf „Brückenverfahren“ nach Art. 48 Abs. 7 des Lissabon-Vertrages, wo sich der deutsche Gesetzgeber so überaus „europafreundlich“ erlauben wollte, einem Übergang von der Einstimmigkeit im zur qualifizierten Mehrheit in Rat seine Zustimmung „auf Vorrat“ zu erteilen [413]. Ähnlich rügt das BVerfG die vorauseilende Europafreundlichkeit deutscher Abgeordneter in Hinblick auf „vereinfachte Verfahren“, „Flexibilitätsklauseln“ und „Notbremseverfahren“: Schweigen ersetzt nicht Verantwortung [412-418]. Die juristischen Details kann ich hier mangels Kompetenz und Platz nicht mehr erläutern.

Nur: verfassungs- und politökonomisch stellt sich die Frage: weshalb schwiegen unsere Politiker? Weshalb verzichteten sie (Regierung wie Parlamente) von selbst auf Einfluß und Veto-Macht – in einem Maße, das Ihrer Verfassungs-Verantwortung nicht entspricht? Roland Vaubel (Kap.5) bietet hierzu einige Hypothesen an. Die aktuell aus Karlsruhe gerügte Selbstentmündigung von Bundestag und Bundesrat dürfte hierfür weitere Bestätigung bieten. Ordnungsökonomisch stellt sich zudem aber auch die Frage: Warum sind die Interessen des Wählers, nicht nur in diesem Fall, oft tatsächlich besser vertreten in einer Agentur, die nicht vom Wähler selbst bestimmt wird, als in der eigentlichen Volksvertretung?

Es ist ja für einen Demokraten schon etwas unangenehm, konstatieren zu müssen, dass ausgerechnet nicht unmittelbar im parteiendemokratischen Wettbewerb stehende Institutionen oft systematisch bessere Ordnungspolitik machen als Parlamente. Man unternehme einfach einmal das kontrafaktische Gedankenexperiment (oder eine vergleichende Institutionenanalyse) und stelle sich vor (oder untersuche), wie eine Geld-, Wettbewerbs-, oder Handelspolitik aussähe, die jeweils per Ministererlaubnis oder -dekret oder einfacher Mehrheitsfindung im Parlament entschieden würde. Der Wählerstimmenmarkt sähe dann auch in diesen sensiblen Bereichen in etwa so aus wie der Markt für Finanzderivate: kurzfristiger Erfolg bei einer bestimmten Klientel, Quartalsdenken im Rhythmus der Wahltermine, all dies auf Kosten nachhaltiger gemeinsamer Interessen der Bürger und künftiger Generationen. Ordnungspolitik verdankt sich deshalb wohl genau der Entpolitisierung der Ordnungsentscheidungen oder der Selbstbindung der Politik durch demokratisch legitimierte Delegation an rechtsstaatlich definierte Organisationen, die nicht an wechselnde Weisungen, sondern an dauerhafte und weitgehend eindimensionale Zielvorgaben gebunden sind: an Zentralbanken (Bundesbank und EZB), Wettbewerbsbehörden (Bundeskartellamt und Europäische Kommission) und Wächter über offene Märkte (IWF und wieder: Europäische Kommission).Â Und: an unabhängige Gerichte wie das BVerfG, das „im Namen des Volkes“ ein Kartell zwischen Brüssel und Berlin zumindest zu beschränken gewillt ist.

Das Gericht stellt fest, es müsse über den „Kerngehalt der Verfassungsidentität des Grundgesetzes“ weiterhin und verstärkt wachen, denn: „anders können die … grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen souveräner Mitgliedstaaten bei fortschreitender Integration nicht gewährt werden“ [240]. Das soll oder kann heißen: weder Regierung noch Parlament sind in Deutschland in der Lage, die Voraussetzungen ihrer eigenen Legitimation selbst zu schaffen oder aufrechtzuerhalten. Eine Ohrfeige für unsere Abgeordneten in Berlin! Eine begründete Warnung aber auch an unsere (und andere) Abgeordnete in Brüssel, an den Rat und die Kommission. Die politische Oberflächen-Rhetorik in allen Parteien wird wahrscheinlich all das nicht wahrhaben wollen und weiter damit werben, mehr Rechte für das Europaparlament oder gar mehr Mehrheitsentscheidungen im Rat bedeuteten mehr „Demokratie“ und „Effizienz“ und erfüllten so auch unmittelbar die grundgesetzliche „Europafreundlichkeit“.Â Zum Glück gibt es noch die eine Instanz, die Gesetze und Verträge gründlicher prüft als ihre Autoren und die sich traut, im Notfall „Berlin“ und „Brüssel“ in die Schranken zu verweisen. Es lebe Karlsruhe!