Warum der Europäische Fiskalpakt wichtig wäre … und warum er wohl grandios scheitert.

Vor kurzem habe ich dem Moderator einer Podiumsdiskussion zur Europäischen Schuldenkrise versprochen, etwas Positives zu sagen. Die Euro-Untergangs-Stimmen auf dem Podium sollten nicht allzu dominant und deprimierend werden. Ich habe es versucht – und bin gescheitert.

Das Beste, was ich an bestehenden politischen Maßnahmen zur Euro-Schuldenkrise finden konnte, war der Fiskalpakt – also die Absichtserklärung von 25 EU-Staaten, so etwas Ähnliches wie die deutsche Schuldenbremse in ihr nationales Recht einzubauen – „vorzugsweise“ mit Verfassungsrang.

Eurokrise ist Schuldenkrise ist Eurokrise

Der offensichtliche Grund, weshalb dies wichtig und richtig sein dürfte: die Euro-Krise ist eine Staatsschuldenkrise. Der Fiskalpakt geht dem auf den Grund und ist, auf dem Papier, auch deutlich schärfer als Maastricht. Der Europäische Fiskalpakt scheint im Moment das einzige im allerbesten Fall politisch Machbare … und (trotzdem) ökonomisch Sinnvolle.

Der tiefere Grund der Staatsschuldenkrise ist freilich ein anderer. Man kann den obigen Satz auch umdrehen und sagen: die Staatsschuldenkrise ist eine Euro-Währungsunionskrise. Ohne gemeinsame Währung wäre die Staatsschuldenkrise in vielen Ländern geringer ausgefallen; sie würde zudem weniger auf deren Wettbewerbsfähigkeit drücken und wäre schließlich auch ein deutlich geringeres Problem für andere EU-Länder.

Aus diesem Euro-Schulden Problemzirkel scheint es nur drei Auswege zu geben:

1)Â Â Â Â Â Haftungsunion, Transferunion, Inflationsunion, Wirtschaftsregierung: ein dauerhaft teurer und für ganz Europa verheerender Weg (s. http://wirtschaftlichefreiheit.de/wordpress/?p=8825).

2)Â Â Â Â Â Austritt Einiger, Teilung der Euro-Zone: ein kurz- und mittelfristig teurer und brutaler Weg (s. http://www.policyexchange.org.uk/component/zoo/item/wolfson-economics-prize).

3)Â Â Â Â Â Fiskalpakt: Schuldenbremsen in allen Ländern – der rechte und billige(re) Weg ?

Im Vergleich zu den Alternativen: bestimmt. Nur ist es arg unwahrscheinlich, dass dieser Weg konsequent gegangen wird, solange der erste Weg weiter beschritten bzw. geebnet wird und der zweite Weg nur hohle Drohung bleibt.

Für diese skeptische Sicht gibt es schier unendlich viele Gründe, von denen Viele hier auch schon genannt wurden. Ich kann hier nur ergänzen und bestätigen

(z.B. Roland Vaubel http://wirtschaftlichefreiheit.de/wordpress/?p=8882,

Thomas Apolte http://wirtschaftlichefreiheit.de/wordpress/?p=8551,

Jan Schnellenbach http://wirtschaftlichefreiheit.de/wordpress/?p=8036):

Merkozyland ist abgebrannt

Francois Hollande will bekanntlich als französischer Präsident den Pakt neu verhandeln und durch einen „Wachstumspakt“ ergänzen. Wobei Wachstum in Frankreich noch heute fast nur durch zusätzliche Staatsausgaben oder Protektionismus denkbar ist. Sollte überraschend Nicolas Sarkozy Präsident bleiben, könnte der Fiskalpakt auf dem Papier französisches Gesetz werden – im Gegenzug müssten dann aber letzte Ahnungen von Unabhängigkeit der EZB und Kernbestandteile des Binnenmarktes geopfert werden. Wie sehr man sich in Frankreich der ökonomischen Vernunft und Realität verweigert, hat unlängst der Economist gezeigt (http://www.economist.com/node/21551478). Dass sich irgendeine französische Regierung teutonisch-stur an eine Schuldenbremse hält, ist jedenfalls ein ziemlich verwegener Gedanke.

Doch nicht einmal Deutschland hat wirklich bewiesen, dass hier die Schuldenbremse greifen wird. Es herrschen nahezu einmalig günstige Umstände für ausgeglichene Haushalte – ja: Überschüsse: Rekord-niedrige Zinsen, Rekord-hohe Steuereinnahmen und Überschüsse in den Sozialversicherungen. Dennoch scheinen weder Wolfgang Schäuble noch einige Landesregierungen willens oder in der Lage, Schulden abzubauen.Â Hannelore Kraft dürfte die Wahlen in NRW mit dem charmanten Slogan gewinnen: Schulden sind Investitionen in die Zukunft!

Wenn sich aber in Europa erst einmal herumspricht, dass schon Deutschland unter günstigsten Umständen nicht konsequent auf die Schuldenbremse tritt, fällt der Demonstrationseffekt aus, und Deutschland wird als Zuchtmeister (und potentieller Kläger beim EuGH wegen Verletzung des Fiskalpakts durch andere) ebenso unglaubwürdig wie unwahrscheinlich.

Verflogener Schleier der Unsicherheit

Überhaupt waren es günstige Umstände, die die deutsche Schuldenbremse erst möglich gemacht haben – und die für die anderen Unterzeichner des Fiskalpakts genau nicht gelten. Aus polit-ökonomischer Sicht kann bereits die Implementierung der Schuldenbremse, die deutlich weniger Interpretationsspielraum lässt als der alte Art. 115 GG, als seltener Erfolg gewertet werden. Dieses unwahrscheinliche Ereignis – die Schaffung verhältnismäßig klarer Verpflichtungen, auf die stimmenmaximierende Strategie kreditfinanzierter Staatsausgaben in Zukunft zu verzichten – wurde in Deutschland wohl erst durch das Zusammentreffen folgender Umstände möglich:

verzögerte, graduelle Einführung
Einbeziehung aller Parteien und föderaler Ebenen
Übergangstransfers für überschuldete Länder
Änderung der Verfassung

Wahrscheinlich machte erst die verzögerte Einführung den nahezu einhelligen Konsens über ein ziemlich klares Verfassungsgebot möglich. Als die Schuldenbremse 2009 (nach zwei Jahren Verhandlungen in einer inklusiv besetzten Kommission) beschlossen wurde, regierte die große Koalition. Es lag damals wohl eine Art „Schleier der Unsicherheit“ über den Verhandlungen: werden die Mitglieder der Föderalismuskommission im Jahr 2016 bzw. (für die Länder) 2020 überhaupt noch im Amt sein? Die Vorsitzenden waren Peter Struck und Günther Oettinger – beide haben heute interessante Job ohne Wahlkampfstress. Auch war (und bleibt) unsicher, wer von den beteiligten Parteien, wenn es ernst wird, auf Regierungssitzen oder härteren Oppositionsbänken Platz nehmen wird. Damit wich die politische Taktik des „lasst uns jetzt Geld ausgeben – mögen spätere Regierungen sparen“ einer Strategie des „wir sind bereit, unsere Hände zu binden – wenn ihr auch dazu bereit seid“.

Diese gegenseitigen, dauerhaften Verpflichtungen wurden durch eine Verfassungsänderung erst einigermaßen glaubwürdig und bindend. Schließlich hat das Deutsche Bundesverfassungsgericht schon oft unter Beweis gestellt, dass es willens und in der Lage ist, selbst breiten Parlamentsmehrheiten zu widersprechen und rote Linien vorzugeben. Die roten Linien sind jetzt durchaus erkennbarer im Grundgesetz zu finden als früher.

Genau diese günstigen Umstände, die eine glaubwürdige Selbstbindung an eine vernünftige Schuldenbremse in Deutschland möglich machten, dürften auf die meisten EU Mitgliedsländer, die sich jetzt über den Fiskalpakt zu ähnlichen Maßnahmen verpflichtet haben, nicht zutreffen.

Die anderen Europäischen Staaten haben nicht, wie Deutschland, gute zwei Jahre Zeit, um die Einzelheiten ihrer Schuldenbremse in Verhandlungen mit allen Parteien und auf allen Ebenen auszuarbeiten und so zu einem umfassenden konsensfähigen Reformpaket zu gelangen. Vor allem haben sie nicht die großzügige Übergangsphase von sieben oder elf Jahren ehe ihre Schuldenbremse tatsächlich greifen soll.

Damit kann sich in den anderen Ländern auch kein „Schleier der Unsicherheit“ bilden. Die Regierungen wissen recht genau, dass sie sich selbst unmittelbar die Hände binden – und wie unangenehm das ist.

Dazu kommt, dass die meisten anderen EU Staaten keine vergleichbar starken Verfassungen und Verfassungsgerichte kennen, die die Spielregeln der Politik auch gegen den Willen von Regierungen und Parlamenten durchzusetzen gewillt und in der Lage sind.

Organleihe und konkurrierendes Recht

Die „Organleihe“ – d.h. die Bestellung von Kommission und EuGH als Durchsetzungsinstanzen des Fiskalpakts außerhalb des EU-Rechts – schafft da keinen Ersatz. Dieses Konstrukt ist nicht nur rechtlich prekär, sondern auch unglaubwürdig. Kommission und Europaparlament „predigen Wasser und trinken Wein“ (s. Charles Blankart und Gerrit Koester: „Schuldenbremsen in der Schweiz, in Deutschland und in der Europäischen Union“, in: Peter Ruch u.a.: „Robert Nef- Kämpfer für die Freiheit“, Luzern 2012). Das zeigt nicht nur für die jüngst angekündigte Erhöhung des EU-Budgets um fast 7%, sondern auch die Umgehung des Schuldenverbots für die Union auf dem Wege der Zahlungsbilanzhilfen und EFSM Kredite.

Überhaupt dürften die Verschärfungen des Defizitverfahrens (qualifizierte Mehrheit im Rat für Ablehnung statt für Annahme von Sanktionen) gegenüber bestehendem EU-Recht (Art. 126) nicht greifen, weil die EU-Verträge rechtlich Vorrang beanspruchen (was der EuGH ganz sicher auch so sieht).

Bleibt aber der alte, permanent ohne Konsequenzen verletzte, Stabilitätspakt vorrangiges Recht, kann man sich fragen, weshalb nun plötzlich der neue Fiskalpakt eine glaubwürdigere Zusicherung sein sollte.

Erste Hilfe nur für Gesunde außer Kontrolle?

Ein möglicher Grund könnte sein: weil die 25 Unterzeichner des Fiskalpakts ihrem wortgewaltigen, seitenlangen, Prolog zum Vertrag einen „Hinweis“ angefügt haben, wonach ab dem 1.März 2013 ESM-Finanzhilfen nur noch an Länder fließen sollen, die den Fiskalpakt ratifiziert haben – und ihn danach auch erfüllen.

Bisher haben schon drei Länder ratifiziert: als erstes, stets vorbildlich, Griechenland, dann Portugal und Slowenien … Sie taten dies wahrscheinlich nicht deshalb, weil diese Länder als „balanced-budget“- Fetischisten besonders an fiskalischer Disziplin interessiert sind, sondern weil sie ihre ESM-Empfängertauglichkeit schon früh dokumentieren wollen.

Auf den ersten Blick erscheint es kurios, nur Länder, welche die Fiskalpakt-Vorgaben tatsächlich erfüllen (strukturelles Defizit von höchstens 0,5% des BIP, automatischer Korrekturmechanismus), mit Rettungsgeldern belohnen zu wollen. Wer den Fiskalpakt erfüllt, braucht doch keine Finanzhilfen? Der ESM-Fiskalpakt-Konnex muss sich also auf die „außergewöhnlichen Umstände“ beziehen, in denen die Schuldenbremse Fiskalpakt-konform außer Kraft gesetzt werden kann.

Wir kennen diese Umstände schon von der ausgehebelten „no-bail-out“ Klausel (Art. 125 und 122 AEUV). Im Fiskalpakt heißt es: „ein außergewöhnliches Ereignis, das sich der Kontrolle der betreffenden Vertragspartei entzieht und erhebliche Auswirkungen auf die Lage der öffentlichen Finanzen hat, oder ein schwerer Konjunkturabschwung …“.

Letzteres geht noch über den Ausnahmezustands-Artikel 122 der EU-Verträge hinaus (bzw. ersetzt „Naturkatastrophen“ durch „Konjunkturabschwung“). Dabei ist doch schon die Defizitgrenze des Fiskalpakts auf den „strukturellen Saldo des Gesamtetats“ bezogen und somit „konjunkturbereinigt“, um (wie die deutsche Schuldenbremse) auch und gerade bei einem „schweren Konjunkturabschwung“ die „automatischen Stabilisatoren“ wirken zu lassen.

Kurzum: der Fiskalpakt dürfte sich mit deutlich weniger angestrengter politisch-juristischer Rabulistik umgehen lassen als die „no-bail-out-Klausel“, die eigentlich an Klarheit kaum zu überbieten war – und dennoch jetzt durch den (parallel zum Fiskalpakt beschlossenen) ESM als permanentem „bail-out“ Fonds völlig ausgehebelt wurde.

Die gefährliche Konsequenz der absehbaren politischen und juristischen Winkelspiele um den Fiskalpakt wäre, dass die EU sich als Gemeinschaft des Rechts nur noch weiter diskreditierte. Als dauerhaft tagende politische Pokerrunde steigerte die EU den Zynismus der Bürger in allen Mitgliedstaaten und setzte dabei auch ihre großen Errungenschaft aufs Spiel: die Freiheiten aller Bürger auf dem nach innen offenen und nach außen weiter zu öffnenden Binnenmarkt.

Gewagte Dreierwette

Die Idee von Frau Merkel und Herrn Schäuble dürfte gewesen sein, den neuen ESM und die neue EZB („dicke Bertha“) nur zu akzeptieren, wenn im Gegenzug von allen potentiellen ESM-und EZB-Kunden Schuldenabbau und Defizitbegrenzung glaubhaft und dauerhaft zugesagt wird. Diese Dreierwette ist aber äußerst gewagt.

Auf dem Reißbrett des naiven Optimisten kann das deutsche Vabanque-Spiel nur so gewonnen werden:

„Brandmauern“ aus Papier- und Steuergeldern so hoch aufzurichten, dass die mit überschüssiger Liquidität versorgten europäischen Banken und die außereuropäischen Anleger wieder fröhlich-gierig riskantere, höher verzinste, Staatsanleihen kaufen, in der Hoffnung, dass am Ende kein eigener „haircut“ ansteht, sondern nur noch deutsche und wenige andere Steuerzahler zum Frisör geschickt werden.

Finanzmarkttransaktionssteuern könnten daraus sogar noch einen fiskalischen Ertrag schöpfen (auch wenn sie die ebenso verabscheute wie ersehnte fröhliche Gier der Märkte dämpfen).

Das alles mag es erleichtern, dass einige Länder ihre Defizite und irgendwann auch Schulden abbauen könnten – somit dem Fiskalpakt genügen könnten – somit ihre Zinslast reduzieren könnten – somit ihre Defizite reduzieren könnten …

Doch handelt es sich hier nur um potenzielle Spielräume; nicht aber um wirkliche Anreize. Spielräume und Anreize sind polit-ökonomisch gesehen eher Substitute denn komplementäre Güter. Auf dem Reißbrett des nüchternen Realisten dürfte das Spiel eher so ausgehen:

Mit dem Versuch, politischen Willen gegen ökonomisches Gesetz zu stellen, kauft man nicht nur teure, sondern auch verlorene Zeit. In dieser Zeit wird der zeitlich nicht und letztlich auch volumenmäßig kaum begrenzte, aber von einer deutlichen Mehrheit der EU-Staaten „legitimierte“, ESM seine ganze Attraktion entfalten. In dieser Zeit wird die EZB die Geldschwemme zwar „technisch“ wohl noch „sterilisieren“ können – politisch aber längst nicht mehr (auch hier hat die Mehrheit im EZB-Rat erkennbar andere Interessen).

Kurzum: der ESM dürfte noch über Jahre wachsen und verteilen; die EZB dürfte noch über Jahre löschen und inflationieren; der Fiskalpakt aber dürfte bestenfalls noch ein Jahr als Placebo für deutsche Wähler taugen.