Europäische Union auf Widerruf?
60 Jahre und (k)ein bißchen weise

„Den Brexit gibt es nur, weil Großbritannien nicht mehr an einen Club der Verlierer gekettet sein wollte.“ (Clemens Fuest)

In Rom wurde die EU gefeiert. Das europäische Projekt wurde 60. Es ist allerdings nicht gut um die EU bestellt. Sie wird von Krisen geschüttelt. Die wirtschaftliche Integration stagniert. Das Wachstum dümpelt vor sich hin. Die (Jugend-)Arbeitslosigkeit ist persistent hoch. Von einer politischen Union fabulieren nur noch die 5 Präsidenten (hier). Die Risse zwischen Nord und Süd und West und Ost werden größer (hier). Mit Großbritannien verlässt das erste Land bereits die EU. Unerhörtes geschieht: Der Prozess der Integration in Europa ist umkehrbar geworden. Europa ist ein Projekt auf Widerruf. Um es zu retten, ist eine Neuorientierung unumgänglich. Nach dem Brexit-Schock hat auch die EU-Kommission reagiert. In einem Weißbuch fragt sie, wie Europa wohl in 10 Jahren aussehen wird (hier). Sie stellt fünf Szenarien zur Diskussion. Sie plädiert nicht explizit für eine Alternative. Dennoch sind ihre Präferenzen klar. Am liebsten wäre ihr, wenn sich Europa für den großen qualitativen Integrationssprung zu einer Politischen Union entscheiden würde.

Die europäische Idee

Die europäische Integration war eine Antwort auf eine dunkle Zeit in Europa: Unfreiheit in faschistischen Regimen, der Schrecken zweier Weltkriege und wirtschaftliche Not breiter Schichten. Der Traum der Väter der EWG war ein demokratisches und rechtstaatliches Europa, das in Freiheit, Frieden und Wohlstand lebt. Das schien ihnen in einem politisch geeinten Europa am ehesten möglich. Schlagbäume in Europa sollten der Vergangenheit angehören. Die äußere Sicherheit seiner Mitglieder sollte garantiert werden. Schließlich sollte Europa die dritte weltpolitische Kraft neben den USA und der Sowjetunion werden. Ein wirtschaftlich integriertes Europa sollte versuchen, die politische Integration voranzutreiben. Integrierte private Märkte schaffen materiellen Wohlstand, begünstigen demokratische Entwicklungen und erschweren schreckliche Kriege. Ökonomische Integration sollte als Treiber der politischen Einigung genutzt werden.

Die Vorstellungen, wie wirtschaftlich integriert werden soll, waren allerdings in den Anfängen der EWG abenteuerlich. Eine breite Mehrheit der Politik hing der Idee der „Integration von oben“ an. Mit zentralen Marktordnungen sollten Märkte integriert werden. Die Märkte für Kohle, Stahl und Agrarprodukte waren die prominentesten Opfer. Markt, Wettbewerb und Subsidiarität blieben auf der Stecke. Diese Elemente setzten sich erst mit einem Wandel der Integrationsstrategie durch. Das „Binnenmarktprojekt 92“ war ein Meilenstein für eine „Integration von unten“. Nicht mehr Marktordnungen sollten dominieren. Güter- und Faktormärkte sollten geöffnet, Hindernisse und Hemmnisse abgebaut werden. Das zentrale Element waren die vier Grundfreiheiten auf Güter-, Dienstleistungs-, Arbeits- und Kapitalmärkten. Der EuGH stärkte die Kraft des Wettbewerbs mit dem „Cassis-de-Dijon“-Urteil als weiterem Element nachhaltig.

In Europa war man sich von Anfang an einig, die politische Einigung sollte der wirtschaftlichen Integration folgen. Integrierte ökonomische Märkte sollten eine politische Union befördern. Die Hoffnung war: Wer wirtschaftlich enger zusammenarbeitet, wird auch öfter politisch gemeinsam handeln. Das ist allerdings in einem Europa mit heterogenen Gesellschaftsmodellen („4 Welten“) alles andere als einfach (hier). Ein Streitpunkt ist in einem politisch enger kooperierenden Europa die Frage, was des Marktes und was des Staates ist. In Zeiten der Marktordnungen dominierte der Staat als Koordinationsagent. Vielen träumten von einem gemeinsamen europäischen Gesellschaftsmodell mit weitreichenden zentralen Kompetenzen in Brüssel. Mit dem „Binnenmarktprojekt 92“ gewann der Markt die Oberhand. Der Wettbewerb der Gesellschaftsmodelle sollte intensiviert, der nationale Leviathan diszipliniert werden. Zumindest das Zweite ist nicht gelungen.

Die große Linie der politischen Einigung ist seit den Anfängen der europäischen Integration umstritten. Die einen streben einen Bundesstaat an. Das Ziel sind „Vereinigte Staaten von Europa“ (Winston Churchill) (hier). Klassische Gewaltenteilung und wettbewerblicher Föderalismus wären tragende Elemente. Das ist in einem großen, heterogenen Gebilde ohne gemeinsame europäische Öffentlichkeit kaum möglich. Gegenwärtig steht diese Variante nicht zur Diskussion. Die Nationalstaaten sind nicht bereit, auf noch mehr Souveränität zu verzichten. Das Gegenteil ist der Fall. Sie fordern wieder mehr Souveränität von Brüssel zurück. Eine Mehrheit von ihnen akzeptiert höchstens einen lockeren Staaten(ver)bund. In diesem Gebilde ist es ebenfalls schwer, das Prinzip der Gewaltenteilung zu installieren und die Kompetenzen klar zu verteilen. Die Gefahr ist groß, dass jeder die Hände in den Taschen der Anderen hat und die Zentralisierung in Europa noch weiter voranschreitet. Die gegenwärtige EU ist ein solcher Fall. Das kann, wie Thomas Apolte kürzlich erläutert hat, nicht gut gehen (hier). Und es geht auch nicht gut.

Die harte Realität

Der Prozess der europäischen Integration stockt. 1) Die EU befindet sich in einer Wachstumskrise. Mit diesem Problem müssen sich alle reichen Länder herumschlagen. Der Vergleich mit den USA zeigt allerdings, dass Europa schlechter abschneidet. Vor allem dreierlei fällt auf: Erstens liegt das BIP pro Kopf seit 1950 unter dem der USA. Es stagniert seit Mitte der ersten Ölpreis-Krise bei etwa 70 % des amerikanischen. Daran konnte auch der europäische Binnenmarkt nichts ändern. Zweitens gerät Europa beim wichtigsten Wachstumstreiber, der Arbeitsstundenproduktivität, gegenüber den USA seit Mitte der 90er Jahre immer mehr ins Hintertreffen. Das war im Vorfeld des „Binnenmarktprojektes 92“ noch anders. Drittens überkompensiert seit Mitte der 70er Jahre die signifikant höhere Arbeitslosigkeit in Europa den europäischen Aufholprozess bei der Arbeitsproduktivität bis Mitte der 90er Jahre. Europa hat seit der Ölpreis-Krise auch ein Arbeitslosigkeitsproblem, der Süden mehr als der Norden.

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Das Wachstum schwächelt in Europa stärker als anderswo. Die Produktivität wächst langsamer, die Erwerbsquoten gehen stärker zurück. Für Abhilfe könnten offenere Güter- und Faktormärkte sorgen. Diesen Weg geht Europa immer seltener. Die Euphorie der „4 Grundfreiheiten“ ist abgeklungen (hier). Der Wettbewerb gerät immer öfter ins Visier der Wutbürger. Nationale Interessengruppen kämpfen oft erfolgreich Hand in Hand mit ihren Regierungen gegen den Abbau privater Marktschranken, staatlicher Regulierungen, öffentlicher Subventionen und staatlicher Monopole. Die Bürokratie in Brüssel verstärkt die wettbewerbswidrigen Aktivitäten. Sie legt wirtschaftlichen Akteuren oft weitere regulatorische Fesseln an. Am schlimmsten ist die wettbewerbsfeindliche Entwicklung allerdings auf den europäischen Arbeitsmärkten. Nationale Tarifkartelle segmentieren Arbeitsmärkte, sperren (jugendliche) Arbeitnehmer aus und diskriminieren weniger qualifizierte Arbeitslose. Die (nationale) Politik leistet aktive arbeitsmarkt- und sozialpolitische Beihilfe.

2) Die gegenwärtig schwerste Krise, die Europa an den Rand des Zusammenbruchs gebracht hat, ist zweifellos die Euro-Krise. Mit dem Euro hat die EU einen großen, halsbrecherischen integrationspolitischen Sprung gewagt. Sie hat die Integration auf den Kopf gestellt. Bis zur Einführung des Euro galt für eine breite Mehrheit der Ökonomen: Reale wirtschaftliche Integration kommt vor monetärer Integration. Mit der EWU hat ein Teil der Mitglieder der EU diese Schrittfolge verändert. Trotz fragmentiertem Binnenmarkt wurde der Euro eingeführt. Der zweite Schritt wurde vor dem ersten gemacht. Das konnte nicht gut gehen. Und es geht auch nicht gut. Die Idee, dass eine einheitliche Währung den Prozess der realen wirtschaftlichen Integration beschleunigen würde, hat sich als falsch herausgestellt. Das Gegenteil ist eingetreten. Die Krise der EWU hat die reale wirtschaftliche Integration beschädigt. Vor allem die Kapitalmärkte wurden wieder stärker re-nationalisiert. Mit dem Euro wurde der politischen Integration ein Bärendienst erwiesen.

Der Euro in seiner gegenwärtigen Form scheitert, weil die Mitgliedsländer seine Regeln nicht befolgen. Die Architektur der EWU ist einfach: Die Geldpolitik ist zentralisiert. Alle anderen Wirtschaftspolitiken sind national organisiert. Die autonomen nationalen Fiskalpolitiken sind begrenzt (hier). Das hat zwei Konsequenzen: Die EWU ist regelgebunden und stabilitätsorientiert. Und die Tarifvertragsparteien müssen die Hauptlast der Anpassung an exogene Schocks tragen. Die Krisen der EWU (Banken-, Staatsschulden- und Zahlungsbilanzkrise) entstanden, weil sich Banken, Staaten und Tarifpartner nicht an die explizit und implizit vereinbarten Regeln hielten. Es dominiert multiples „moral hazard“: Handlung und Haftung privater und staatlicher Akteure fallen auseinander (hier). Das ist auf zweierlei zurückzuführen: Die Mitgliedsländer sind nicht bereit, Souveränität abzugeben, indem sie sich an vereinbarte Regeln halten. Und die Tarifparteien können über die Stränge schlagen, weil nationale (periphere) Arbeitsmärkte vermachtet sind.

3) Mit den Flüchtlingsströmen und dem Brexit erschüttern zwei weitere Krisen den Prozess der europäischen Integration. Die Flüchtlingskrise offenbarte ein Legitimationsdefizit der EU. Einige Schengen-Mitglieder halten sich nicht an vereinbarte Regeln. Es gilt das gebrochene Wort. Die Dublin-Vereinbarung ist Makulatur. Werden die Flüchtlingsströme zu groß, greifen EU-Länder im Schengen-Raum zu Grenzkontrollen. Das nationale Hemd der Souveränität über ihre Grenzen ist ihnen wichtiger als der Rock europäischer Verträge. Die EU hat offensichtlich ein Legitimationsproblem. Das wird auch beim geplanten britischen Austritt aus der EU offensichtlich. Großbritannien ist nicht mehr bereit, Personenfreizügigkeit in der EU zu akzeptieren. Eine Mehrheit für den Brexit kam auch deshalb zustande, weil sich Großbritannien weder einer „undemokratischen“ EU-Kommission noch einem über britischem Recht stehenden EuGH unterwerfen wollte (hier).

Die Flüchtlingskrise hat auch gezeigt, die EU leidet unter einem Solidaritätsdefizit. Es ist bisher nicht gelungen, die Lasten aus den Flüchtlingsströmen auch nur annähernd „fair“ auf die Mitglieder des Schengen-Raumes zu verteilen. Einige osteuropäische Länder sind nicht bereit, sich angemessen an den Lasten zu beteiligen (hier). Von Solidarität kann keine Rede sein. Das war auch in der Euro-Krise nicht anders. Es war nicht möglich, fiskalische (Umverteilungs-)Kompetenzen auf die EU zu übertragen. Ein konfliktträchtiges Notstandsprogramm hat die Risiken der EWU temporär verteilt. Es wird ein Hauen und Stechen geben, sollten sich die Risiken tatsächlich realisieren. Eine Umverteilung über Ländergrenzen hinweg ist in der EU bisher nur sehr begrenzt möglich. Das alles zeigt, die EU hat weder die Legitimation noch erfährt sie die Solidarität, die in einem Nationalstaat möglich ist. Solange das aber so ist, erscheint eine politische Integration illusorisch.

Die künftige Integration

Die interessante Idee, über mehr wirtschaftliche Integration zur politischen Einheit in Europa zu gelangen, hat sich als Illusion erwiesen. Der Prozess der wirtschaftlichen Integration steckt auch fest, weil es schwieriger wird, die Märkte offen zu halten. An die Stelle von „Markt, Wettbewerb und Subsidiarität“ treten immer öfter „Staat, Kartelle und Zentralisierung“. Damit fehlt der politischen Integration ein wichtiger Treiber. Allerdings stößt auch die politische Integration auf wachsende Widerstände. Es ist der EU bei vielen Aufgaben, die ihr von den Staaten übertragen wurde, bisher nicht gelungen, sie befriedigend zu lösen. Die permanenten Krisen zeugen davon. Ein Grund sind gravierende Legitimations- und Solidaritätsdefizite (hier). Beide lassen sich besser auf dezentraler Ebene beseitigen. Es ist deshalb kein Wunder, wenn gefordert wird, Kompetenzen wieder zurück auf Staaten und Regionen zu verlagern. Das 5. Szenario im Weißbuch der EU-Kommission, den großen integrationspolitischen Sprung (Politische Union), kann man deshalb getrost vergessen.

Die EU entwickelt sich ökonomisch und politisch nur weiter, wenn es gelingt, den Motor der wirtschaftlichen Integration am Laufen zu halten. Das macht es notwendig, die verschütteten Quellen des wirtschaftlichen Wachstums wieder freizulegen. Die beste Medizin ist ein intensiverer Wettbewerb. Das Herz der wirtschaftlichen Integration ist der europäische Binnenmarkt. Er ist alles andere als vollkommen. An ihm gilt es weiter zu arbeiten. Es macht deshalb viel Sinn, das 2. Szenario im Weißbuch der EU-Kommission („Schwerpunkt Binnenmarkt“) zu stärken. Die EU muss die vielen verbliebenen Hindernisse und Hemmnisse auf Güter- und Faktormärkten abbauen. Vor allem im Sektor der Dienstleistungen ist noch viel zu tun. Auch auf den Arbeitsmärkten liegt vieles im Argen. Gefordert ist allerdings nicht nur die EU-Kommission. Viele Regulierungen auf Arbeitsmärkten und im Bereich des Sozialen sind national. Es sind deshalb vor allem die nationalen Regierungen, die ihre unerledigten Hausaufgaben machen müssen. Davor drücken sie sich.

Das Umfeld der wirtschaftlichen und politischen Integration hat sich in der EU in den letzten 60 Jahren erheblich verändert. Europa ist heterogener geworden. Mit den mehrfachen Erweiterungen hat sich die Vielfalt formeller und informeller Institutionen erhöht. Der Tufts-Ökonom Enrico Spolaore hat es so formuliert: „A European Federation would be quite heterogeneous by most measures (ethnic, linguistic, cultural) and likely to face significant political costs when choosing common public goods und policies at the federal level.“ (hier) Eine Strategie der Integration, die alle über einen Kamm schert, wird der Vielfalt der Mitglieder nicht mehr gerecht. Mit einem „Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten“ und einem „Europa à  la carte“ gibt es integrationspolitische Alternativen (hier). Kern ist bei beiden der Binnenmarkt als „acquis communautaire“. Im ersten Fall verfolgen alle die gleichen Integrationsziele. Die Mitglieder unterscheiden sich nur darin, wie schnell sie diese erreichen wollen. Es wird eine föderale Politische Union angestrebt. Im zweiten Fall streben sie unterschiedliche Ziele an. Sie wählen aus, auf welchen Gebieten sie mit welchen Mitgliedern dauerhaft oder nur temporär enger zusammenarbeiten wollen. Der irrlichternde Gedanke einer Politischen Union in Europa wird verworfen, völlig zu Recht.

Welchen Weg die EU integrationspolitisch auch einschlägt, vertikale Kompetenzen müssen klipp und klar verteilt werden. Bisher ist das Prinzip der Subsidiarität nur ein totes Wort. Die ökonomische Theorie des fiskalischen Föderalismus liefert Anhaltspunkte, wie es mit Leben erfüllt werden kann. Signifikante Größenvorteile und regionale Spillovers sprechen für zentrale Lösungen, heterogene Präferenzen und das Lernen von den Besten für dezentrale (hier). Auf welche Seite sich die Waage neigt, ist von Wirtschaftspolitik zu Wirtschaftspolitik verschieden. Klar ist, je homogener die Mitglieder sind, umso eher sind zentrale Lösungen sinnvoll. Das gilt für kleinere Clubs von Willigen eher als für große. Klar ist, im Zentrum zentraler Aktivitäten steht der Binnenmarkt, die Handelspolitik aber auch die Flüchtlingsfrage. Auf allen anderen Feldern der Wirtschaftspolitik ist eine Koordination nationaler Aktivitäten entweder schädlich oder zumindest riskant. In die letzte Kategorie ist die EWU einzuordnen, wenn sie sich nicht redimensioniert und weiter so heterogen bleibt wie bisher.

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Fazit

Die EU steht auf der Kippe, wieder einmal. Bisher ging Europa immer gestärkt aus einer Krise hervor, so die Legende. Das muss nicht so bleiben. Die EU steuert mit der Wachstums-, Arbeitslosigkeits-, Euro- und Flüchtlingskrise auf multiples Politikversagen zu. Spätestens mit dem Brexit ist Europa zu einem Projekt auf Widerruf geworden. Ein Scheitern der EU wäre das Ende des europäischen Traums von „Frieden, Freiheit und Wohlstand (für alle)“. Es ist 5 vor 12. Die integrationspolitischen Weichen müssen neu gestellt werden. Europa muss sich wieder auf die Elemente besinnen, die es wirtschaftlich groß gemacht haben: „Markt, Wettbewerb und Subsidiarität“. Der harte Kern war und ist der Binnenmarkt. Ihn wettbewerblich weiter zu entwickeln, ist das Wichtigste. Und es muss eine neue Strategie der europäischen Integration her. Alles integrationspolitisch über einen Kamm zu scheren, ist in einem immer heterogeneren Europa eine dumme Idee. Der große qualitative Sprung nach vorn, eine Politische Union, gehört ins Reich integrationspolitischer Märchen. Ein „Europa à la carte“ ist die angemessene Antwort.

Blog-Beiträge zum Thema:

Theresia Theurl: Die Zukunft Europas. Fünf Szenarien und doch orientierungslos

Wolf Schäfer: Nationalstaat, Subsidiarität und Wettbewerb

Norbert Berthold: Die Zukunft der Europäischen Union: Wettbewerb oder Zentralisierung. Europa geht entschieden zu weit