Gastbeitrag
Ein ordnungspolitischer Rahmen für den Lobbyismus

Damit Interessengruppeneinfluss der Allgemeinheit zugutekommt, sind geeignete Rahmenbedingungen zu setzen. Dieser Beitrag argumentiert aus ökonomischer und juristischer Sicht, welche Rolle Lobbyismus im Gesetzgebungsverfahren spielt, wo er ansetzt, und dass ein geeigneter Ordnungsrahmen notwendig ist, um Lobbyismus in geeignete Bahnen zu lenken.

Alle wollen Gesetze zum Lobbyregister und zum legislativen Fußabdruck. Nach dem Aufschlag von Lobby Control und Abgeordneten Watch (2017) sowie der einzigartigen Allianz von Verband der chemischen Industrie, Greenpeace, Verband der Familienunternehmen, Transparency International, Verbraucherzentrale Bundesverband und NABU (2019), auch Bundesregierung und Regierungsfraktionen sowie jeweils mit eigenen Entwürfen FDP, Die Linke, Bündnis 90/Die Grünen und die AfD.

Beteiligung der Allgemeinheit

Gemäß Art. 20 Abs. 2 GG übt das Staatsvolk durch Wahlen und Abstimmungen Staatsgewalt aus. Das ist nicht alles. Die Zivilgesellschaft kann durch Personen, Unternehmen oder Verbände neben den Parteien grundrechtlich geschützte konkurrierende Interessen in das äußere und innere Gesetzgebungsverfahren einbringen.

Damit der Interessengruppeneinfluss der Allgemeinheit zu Gute kommt, sind die Rahmenbedingungen so zu setzen, dass die Verfolgung von Eigeninteressen zum Wohle aller kanalisiert wird. Es bedarf eines ordnungspolitischen Rahmens, innerhalb dessen Lobbyismus stattfindet und seine positive Wirkung entfalten kann.

Die Rolle des Sachverstands

Sachverständige sollen sich durch Sachkunde, Unparteilichkeit und Unabhängigkeit auszeichnen. Sachverstand und Interessenvertretung sind innig verschränkt und nicht trennscharf zu scheiden. Der faktisch unumgängliche Einfluss eines Beraters auf die Entscheidung des Beratenden ist inhaltlich eine Mitentscheidung. Die prinzipiell nicht aufhebbare Spannung zwischen Sachbezug und Machtbezug politischen Handelns (R. Mayntz) markiert eine bewegliche Grenze der Politikberatung. Sie ist durch demokratische Transparenz und rechtsstaatliche Rationalität zu kontrollieren. Dazu dienen Vorschriften des Grundgesetzes, der gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesregierung, der Geschäftsordnung des Bundestages und des Bundesrates.

Expertise und Expertenwissen

Schon vor Beginn des inneren und äußeren Gesetzgebungsverfahrens werden häufig unabhängige Expertenkommissionen von der Bundesregierung eingesetzt, die Leitlinien für das Gesetzesvorhaben erarbeiten sollen. Die Vorschläge werden dann vom federführenden Bundesministerium ausgearbeitet und eingebracht. Gemäß § 47 GGO ist der von dem jeweiligen Bundesministerium erarbeitete Referentenentwurf eines Gesetzes den kommunalen Spitzenverbänden, den Fachkreisen, z. B. den Verbänden der Bauwirtschaft, den Gewerkschaften, der Bundesarchitektenkammer und den zentral- und gesamtwirtschaftlichen Verbänden, BDI, DOHT zur Stellungnahme vorzulegen. Während der Ausschussberatungen im Bundestag werden häufig gemäß Art. 70 GO-BT Sachverständige zu Anhörungen eingeladen, nicht selten aufgrund einer doppelt kodierten Proporzentscheidung. Offiziell schlagen alle im Ausschuss vertretenen Fraktionen gemeinsam die Sachverständigen vor. Tatsächlich aber schlägt jede Fraktion jeweils ein oder zwei Sachverständige vor, in der Regel nach Absprache mit dem Verband, z. B. CDU und BDI oder SPD und DGB-Gewerkschaften oder Bündnis 90/Die Grünen und NABU.

Gesetzgebungskommissionen und Outsourcing: Ein demokratischer Zwischenfall

Ein eher seltener Sonderfall ist die sogenannte paktierte Gesetzgebung. Vor einem förmlichen äußeren Gesetzgebungsverfahren und in der Regel auch ohne ein förmlich eingeleitetes inneres Gesetzgebungsverfahren werden Vereinbarungen zwischen Ministerien und Verbänden und/oder Unternehmen getroffen. Erst nach Abschluss der Gespräche, z. B. zum Atomausstieg unter der Regierung Schröder, kann es zu einem förmlichen Gesetzgebungsverfahren kommen. Möglich sind auch Vereinbarungen, die wie z. B. zwischen den Wirtschafts- und Gewerkschaftsvertretern und dem damaligen Bundesumweltminister Töpfer ausgehandelt worden sind, um ein Gesetzgebungsverfahren zum Dosenpfand durch Selbstverpflichtung der Wirtschaft zu verhindern.

Kritisch gesehen wird der Extremfall des sogenannten Gesetzgebungs-Outsourcings, also die Mandatierung einer Kanzlei durch ein Ministerium mit dem Auftrag, einen Gesetzesentwurf zu erstellen, um ihn dann durch die Bundesregierung in das äußere Gesetzgebungsverfahren einzubringen, wie z. B. anlässlich der Ergänzung des Kreditwesengesetzes durch die Kanzlei Linklaters für das Bundeswirtschaftsministerium.

Bedeutende Rolle der Exekutive

Regelmäßig werden Gesetze von der Exekutive durch Rechtsverordnungen oder Verwaltungsverordnungen konkretisiert. Entgegen den Vorgaben von Art. 80 GG kann es vorkommen, dass Unwichtiges im Gesetz steht, Wichtiges aber in der Verordnung. Der Erlass von Rechtsverordnungen und Verwaltungsverordnungen ist weniger normiert als Gesetzgebungsverfahren. An der Vorbereitung wirken aber die sogenannten „beteiligten Kreise“ mit, also Wirtschaft, Gewerkschaften, NGOs und spezialisierte Fachverbände, z. B. der VDI. Letztere verstehen sich häufig in erster Linie als unpolitische Experten. Tatsächlich treffen sie aber z. B. bei der Festlegung von Grenzwerten von Immissionen nicht bloß sachlogisch technische Festlegungen, sondern handeln wertende politische Kompromissentscheidungen aus.

Mehrebenensystem EU

Im europäischen Mehrebenen-System spielt die Normgebung durch die Organe der EU eine überragende Rolle, sowohl qualitativ wie auch in den meisten Rechtsgebieten quantitativ. Trotz der etwas besseren Kontrolle des Lobbyings durch das Lobbyregister der EU dürfte der Einfluss von Lobbyisten auf die unionale Gesetzgebung im Vergleich zur deutschen eher stärker als schwächer sein. Einer nach Kopfzahl eher kleinen unionalen Bürokratie steht eine personell und fachlich starke Lobby gegenüber. Der europäische Rat hat zwar das letzte Wort, aber seine Vorgaben für das Gesetzgebungsverfahren sind in der Regel eher grobmaschig und oft durch Formkompromisse verunklart – ein Anreiz für Lobbying. Das gilt auch für das abschließende Verfahren der Komitologie, ein System von Verwaltungs- und Expertenausschüssen für den Erlass der Durchführungsbestimmungen zu EU-Rechtsakten, insbesondere von Richtlinien.

Andere Länder machen vor, wie es geht

Der Lobbyismus in Brüssel gleicht in mancher Hinsicht mehr dem in den USA als dem in Deutschland. Dabei ist zu bedenken, dass die ausgefallensten und strengsten Lobbyregeln in den USA gelten. Oft wird übersehen, dass in den USA eine deutlich andere politische und gesellschaftliche Kultur herrscht als in Deutschland. Nicht zuletzt auch deshalb, weil mit jeder neuen Präsidentschaft tausende Angehörige der Exekutive ausgetauscht werden, aber in der Regel in Washington als Lobbyisten bleiben. Wer sich um ein Mandat oder ein öffentliches Amt in den USA bewirbt, muss schon vor der Wahl nach dem Prinzip der gläsernen Taschen seine finanziellen Verhältnisse komplett offenlegen.

In Deutschland hingegen hat das Bundesverfassungsgericht in einer 4 : 4-Entscheidung – also mit der knappst möglichen Mehrheit – die sehr großzügigen Verhaltensregeln nach § 44b gebilligt, wonach Abgeordnete zur Angabe von Nebeneinkünften verpflichtet sind. Nebeneinkünfte galten bis dahin als mögliches Einfallstor für Lobbyismus. Die Offenlegung der Zahlen zeigt aber, dass hier nicht die Musik spielt – ein Beispiel dafür, wie mehr Transparenz das Vertrauen in die politischen Institutionen stärken kann. Ein Großteil der Abgeordneten gibt zwar Nebentätigkeiten an, die meisten aber unbezahlt und ehrenamtlich, bspw. in Vereinen. Nur ca. ein Drittel der Abgeordneten weist bezahlte Nebentätigkeiten aus, und dort entfällt ein Großteil der Einkünfte auf einige wenige Großverdiener. Es gibt problematische Einzelfälle, insgesamt weisen die Zahlen aber darauf hin, dass wir uns auf unsere Abgeordneten verlassen können. In einer gesunden Demokratie obliegt es den Wählern zu entscheiden, wer sie repräsentieren soll. Die Offenlegungspflichten tragen zur Sachkenntnis bei.

Ein weiteres potentielles Element zur Einflussnahme sind Parteispenden. Während diese in den USA aufgrund der irrelevanten staatlichen Parteienfinanzierung eine besondere Rolle spielen, sollten man zurückhaltend sein, die dortigen Erkenntnisse auf Deutschland zu übertragen. Die Parteienfinanzierung fußt auf drei wichtigen Säulen: Mitgliedsbeiträgen und Mandatsträgerabgaben, der staatlichen Komponente und den Spenden von privaten Personen und Unternehmen bzw. Verbänden. Es zeigen sich deutliche Unterschiede in Spendenhöhe, Spendenart und Aufkommen. Als wirtschaftsnah geltenden Parteien (CDU, CSU und FDP) haben einen höheren Anteil an Unternehmensspenden, Individualspenden spielen bei anderen eine größere Rolle.

Motive für Parteispenden

Die Spendenstruktur deutet zum Teil auf ideologische Motive hin, d.h. Spender unterstützen die Parteien, die ihre Interessen am besten repräsentieren. Dies kann– sofern der Umfang nicht überhandnimmt– durchaus Ausdruck wünschenswerter demokratischer Partizipation sein. Auch zeigt sich bei manchen Unternehmensspendern ein Zugangsmotiv: Gespendet wird an Parteien mit Entscheidungskompetenz, unabhängig ihrer politischen Couleur. Spenden fungieren als Türöffner, sie unterstützen um Anliegen vorzutragen. Wünschenswert ist, dass Entscheidungsträger alle Interessen zur Kenntnis nehmen, unabhängig ihrer Spendentätigkeit. Ob dies so ist, ist aber unbekannt, es gibt keine Offenlegungspflichten darüber, wer sich wann mit wem trifft. Die Spendenstruktur weißt zumindest darauf hin, dass Türöffner eine Rolle spielen. Hinweise darauf, dass Parteispenden systematisch politische Positionen beeinflussen (Einflussmotiv), Politik also „kaufen“, gibt es trotz einzelner Verdachtsfälle bislang nicht.

Die Drehtür und Einflussnahme

Ein weiteres Einfallstor für Interessengruppeneinfluss ist die politische Drehtür in die Politik hinein und aus der Politik hinaus. Problematisch ist die Drehtür insbesondere dann, wenn sie geeignet ist, politische Entscheidungen zu beeinflussen. Denkbar sind drei Szenarien: Die Drehtür ins Amt führt dazu, dass Abgeordnete als Interessenvertreter agieren. Verdachtsfälle sind nicht von der Hand zu weisen, hier besteht aber ein Spannungsfeld zwischen einem für jedermann offenen Parlament und der Tatsache, dass Abgeordnete Denkweisen aus ihrer früheren Tätigkeit mitbringen. Zweitens könnte die Drehtür geeignet sein, gegenwärtige Politikentscheidungen zu belohnen, indem zukünftige Karrieren in Aussicht gestellt werden. Einzelne Verdachtsfälle existieren, systematisch ist ein Nachweis bisher nicht gelungen.

Bleibt drittens der regelmäßige Kauf von Kontakten durch das Anheuern ehemaliger Politiker. Schwierig ist es hier, zwischen dem Wunsch nach Expertise und dem Wunsch nach Kontakten zu unterscheiden. Forschung, die sich allerdings auf die USA bezieht, deutet darauf hin, dass es Kontakte sind, die nachgefragt werden, weniger Expertise. Umso wichtiger ist die Frage nach einer effektiven Karenzzeitregelung. Die bestehenden Regelungen sind einerseits zu durchlässig – wichtige Teil der Exekutive werden nicht erfasst – und ihre Durchsetzung ist wenig effektiv.

Bedeutung des informationellen Lobbyismus

Der informationelle Lobbyismus, also die Interessenvertretung durch Informationsweitergabe, ist der übliche Kanal, über den Interessengruppeneinfluss ausgeübt wird. Neben Unternehmen, Verbänden und NGOs spielen Lobbyagenturen eine zentrale Rolle. Ihr Kapital besteht darin, Netzwerke in die Politik zu pflegen, die bei Bedarf und im Interesse der Mandanten aktiviert und mit Informationen gespeist werden. Auch Rechtsanwaltskanzleien können diese Funktion übernehmen. Grundsätzlich ist daran nichts auszusetzen, kritisch sind aber zwei Problemfelder in der Interessenvertretung.

Problemfeld: Inhärente Asymmetrie im Lobbyismus

Dies ist zum einen die dem Lobbyismus inhärente Asymmetrie in der Interessenvertretung. Die pluralistische Sichtweise, dass sich alle Interessen, die in der Gesellschaft vorhanden sind, im politischen Spiel artikulieren, ist falsch (M. Olson). Da die Individuen auch die Teilnahme am politischen Engagement zumindest zu einem gewissen Grade einem Kosten-Nutzen-Kalkül unterwerfen, greift das Trittbrettfahrerproblem: Individuen sind zurückhaltend sich selbst zu engagieren, wenn das Interesse an dem politischen Thema viele teilen und nur ein kleiner Teil des Alltags ist (bspw. Umweltschutz, Kampf gegen Fremdenfeindlichkeit und Antisemitismus, Einsatz für Tierwohl). Politisches Engagement ist aufwendig, damit besteht ein Anreiz, sich auf die Aktivität anderer zu verlassen. Tun dies viele, findet zu wenig Engagement statt.

Das Trittbrettfahrerproblem tritt besonders dann in den Vordergrund, wenn viele Individuen das Interesse teilen, es im Alltag aber untergeht. Im Gegenteil dazu finden Interessen, die nur von einer Randgruppe verfolgt werden, für diese aber sehr wichtig sind, leichter Artikulation (bspw. Industrieinteressen, aber auch extremistisch eingestellte Menschen). Die Coranapandemie, in der sich eine laute Minderheit politisch in den Vordergrund spielt, veranschaulicht diese Problematik eingehend. Hier sind letztendlich alle gefragt, die öffentliche Wirkung dieser Randgruppe nicht zusätzlich zu verstärken. Die inhärente Asymmetrie ist ein zentrales und ungelöstes Problem des Lobbyismus, denn sie widerspricht der Idee des ausgeglichenen politischen Wettbewerbs.

Transparenz und Ordnungspolitik

Für diese Schieflage gibt es keine einfache Lösung. Umso wichtiger ist es, dass die Öffentlichkeit erfährt, wer in welchem Interesse Einfluss nimmt. Der gegenwärtige Mangel an Transparenz ist ein Problem.

Das geplante Lobbyregister geht einen Schritt in die richtige Richtung, aber es greift zu kurz. Geplant ist, dass Interessenvertreter ihre finanziellen Aufwendungen für die Einflussnahme veröffentlichen. Dies bezieht auch Lobbyagenturen mit ein, die offenbaren müssen, für welche Auftraggeber sie sprechen und welche Höhe das Auftragsvolumen umfasst. Wesentliche Akteure des informationellen Lobbyismus unterlägen damit endlich einer öffentlichen Kontrolle, zumindest teilweise. Dieses Mehr an Transparenz ist zu befürworten.

Ein Lobbyregister mit Mängeln

Die Vorschläge gehen aber nicht weit genug. Es bleiben Schlupflöcher, manche Gruppen müssen überhaupt nicht oder nur sehr eingeschränkt berichten (bspw. Kirchen, Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbände). Der Begriff des Lobbyisten ist zu eng definiert. Die Berichtspflichten über die finanziellen Aufwendungen sind so grob gehalten, aus den Angaben wird sich nur wenig lernen lassen. Eine jährliche Aktualisierung ist unangemessen, vierteljährliche Zyklen wären wünschenswert. In vielen Fällen wird so verhindert, dass die Öffentlichkeit zu laufenden Gesetzgebungsverfahren Kenntnis über Einflussnahme erlangt.

Positiv ist zu bewerten, dass das Lobbyregister überhaupt kommt, auch wenn Deutschland kein Musterbeispiel ist. Andere Länder haben längst vorgemacht, wie es geht. Ein effektives Lobbyregister muss den für Deutschland zentralen informationellen Lobbyismus umfassend abbilden. Ein großer Teil des Interessengruppendrucks findet auf Arbeitsebene in den Referaten statt, und vor der Regierungsbildung bei den Koalitionsverhandlungen. Wenn das Lobbyregister nur die Exekutive bis zu Ebene der Unterabteilungsleiterinnen einbezieht, bleibt die wichtigste Arbeitsebene ausgespart. Auch müssen Kontakte und Treffen namentlich auf Seiten der Lobbyisten abgebildet werden, damit Netzwerke der Einflussnehmer abbildbar sind, auch für Abgeordnete mit besonderen Funktionen in Ausschüssen, z.B. analog wie in Brüssel Berichterstatter. Davon darf die Ausübung des Ausübung des freien Mandats nicht beeinträchtigt werden. Das geplante Lobbyregister leistet all das nicht. Damit verspielen es die Regierungsparteien, ein starkes Statement gegen Politikverdrossenheit zu setzen.

Legislativer Fußabdruck

Ein weiterer Aspekt der Lobbytransparenz ist der legislative Fußabdruck. Als Ex-post-Dokumentation hat sie aber auch nur eine eher bescheidene Aussagekraft, von datenschutzrechtlichen Restriktionen ganz zu schweigen. Ein Gesetz zur Einführung eines legislativen Fußabdrucks ist, wie Thüringen, Baden-Württemberg oder auch Hamburg (Transparenzgesetz) zeigen, relativ leicht auf Landesebene machbar. In Ausübung genuiner Landeskompetenz sollten die Landtage auch kommunalverfassungsrechtliche Regelungen zum (nicht nur vom Mittelstand geprägten) Lobbyismus in den Kommunen erweitern.

Lobbyismus gehört zu einer offenen Demokratie dazu. Entscheidungsfindung ohne politische Teilhabe ist wohlfahrtshemmend und demokratiefeindlich. Das zentrale Problem der inhärenten Asymmetrie ist nicht ohne weiteres heilbar, wohl aber die mangelnde Transparenz. Eine ordnungspolitische Denkweise sollte den Rechtsrahmen anleiten um das politische und wirtschaftliche Geschehen in wünschenswerte Bahnen zu lenken. Der Gesetzgeber ist von seinem Handeln selbst betroffen, also Schiedsrichter und Spieler in einer Person. Dies erschwert die saubere Definition der Rahmenbedingungen, macht sie aber nicht unmöglich. Eine Teilhabe der Öffentlichkeit ist umso wichtiger.