Gastbeitrag
Paradigmenwechsel im internationalen Klimaschutz

Die Weltklimakonferenz im Dezember 2014 in Lima sollte einen Meilenstein für die Erarbeitung eines globalen Klimaabkommens 2015 in Paris darstellen. Die Beurteilung der Verhandlungsergebnisse war aber fast ausnahmslos negativ. Dabei lohnt es sich zurückzublicken: Seit den 1990er Jahren wurden erhebliche Bemühungen unternommen, eine globale Vereinbarung über die Reduzierung der weltweiten Treibhausgasemissionen unter dem Dach der Vereinten Nationen zu erreichen. Diese blieben weitestgehend erfolglos. Das 2005 in Kraft getretene Kyoto-Protokoll ist das bisher einzig verbindliche internationale Abkommen zum Klimaschutz. Dessen Ansatz – relativ ambitionierte Klimaziele für eine kleine Zahl von Industriestaaten – kann jedoch keine substantiellen globalen Emissionsminderungen erzielen. Auch die Top-Down Herangehensweise bei den Verhandlungen ist gescheitert. Es ist nicht gelungen, ein globales Emissionsbudget in geeigneter Weise zu definieren und auf die beteiligten Staaten herunter zu brechen. Folglich sind in den letzten 20 Jahren die globalen Treibhausgasemissionen um mehr als 30% gestiegen.

Die Verhandlungen seit der Weltklimakonferenz 2011 in Durban versuchen einen anderen Weg zu beschreiten. Im Mittelpunkt stehen nun stärker die individuellen Beiträge zum Klimaschutz einzelner Staaten, die diese transparent, vergleichbar und überprüfbar darlegen sollen. Erstmals werden alle Staaten aufgefordert, sich an diesem Prozess zu beteiligen. Dies ermöglicht eine kosteneffiziente internationale Klimapolitik, die Klimaschutzziele zu möglichst geringen Kosten erreicht. Auch der Bottom-up macht ökonomisch Sinn: Es geht beim internationalen Klimaschutz um freiwillige Beiträge souveräner Staaten. Zwar wird in der Summe zu wenig für das globale öffentliche Gut Klimaschutz getan. Es gibt aber keine Instanz, die größere Anstrengungen für den Klimaschutz erzwingen oder entsprechende Politiken durchsetzen könnte.

Die Europäische Union, USA und Chinas wollen ihre Emissionen in den nächsten Jahren weiter senken. Diese Politiken können auch ganz unabhängig von den Klimaverhandlungen erklärt werden. Treibhausgase werden reduziert, weil etwa die Abkehr von der Kohleverstromung die lokale Luftverschmutzung mindert, erneuerbare Energien die Abhängigkeiten von Energieimporten reduzieren helfen oder günstiges klimafreundlicheres Erdgas einen Standortvorteil darstellt. Und schließlich verursacht der Klimawandel auch Schäden für die einzelnen Volkswirtschaften. Diese Politiken würden sich jedoch an den nationalen Kosten und Nutzen orientieren, nicht an den globalen Konsequenzen. Internationale Verhandlungen oder zusätzliche Anreize sollen die freiwillige Bereitstellung des globalen öffentlichen Gutes Klimaschutz erhöhen. Theoretisch lässt sich sogar eine Pareto-effiziente Lösung des Klimaproblems erzielen.

Wie kann dies geschehen? Ein zentraler Ansatz zur Erhöhung der Beiträge zu einem öffentlichen Gut ist die Zahlung von Transfers; nicht nur monetäre Transfers, sondern auch etwa Technologietransfers. Transfers können nicht-kooperative Länder zu weiterreichendem internationalen Klimaschutz bewegen. Insbesondere durch konditionale Transfers oder Matching-Verfahren können die globalen Klimaschutzanstrengungen erhöht werden. Sind die Verhandlungspartner bereit, weitere Anstrengungen zum Klimaschutz auf sich zu nehmen, so werden auch die eigenen Ziele heraufgesetzt. Ausgehend von den initialen Ankündigungen könnte durch konditionale Transfers ein ambitionierterer Klimavertrag erreicht werden.

Eine große Rolle für freiwillige nationale Beiträge zum Klimaschutz spielen auch Gerechtigkeitsvorstellungen. Die Lastenverteilung muss als gerecht oder fair empfunden werden. Der bisherige Ansatz in den Klimaverhandlungen zielte auf eine allgemein als gerecht empfundene Top-down-Aufteilung der Lasten des Klimaschutzes nach der Leistungsfähigkeit, der Verantwortlichkeit oder schlicht nach der Zahl der Köpfe ab. Dieser Ansatz ist zum Scheitern verurteilt. Einerseits zeigt sich, dass die wahrgenommenen Positionen zu bestimmten Gerechtigkeitsprinzipien weitgehend mit dem materiellen Eigeninteresse übereinstimmen. Andererseits sind die Vorstellungen von einer gerechten Lastverteilung extrem unterschiedlich. Es bestehen eben mehrere begründbare Fairnessnormen. Der Bottom-up Ansatz sollte eigentlich die Verhandlungen erleichtern. Die hitzige Diskussion in den letzten Stunden der Verhandlungen in Lima über die Auslegung des Prinzips der „gemeinsamen aber differenzierten Verantwortung“ der Klimarahmenkonvention zeigt, dass dies ein Trugschluss sein könnte. Eine Fokussierung auf Fairnessaspekte dürfte ein weiterreichendes Abkommen in Paris deutlich erschweren.

Hinweis: Den vollständigen Text können Sie in Heft 3 (2015) der WiSt lesen.