Gastbeitrag
Das Pariser-Abkommen
Ein Rahmen für den Klimaschutz

Auf der Weltklimakonferenz in Paris wurde erstmals ein globales Klimaabkommen beschlossen. Das Abkommen von Paris ist zunächst einmal ein großer Erfolg für den Klimaschutz. Schließlich ist es erstmals gelungen, die wichtigsten Treibhausgasemittenten der Welt in einem internationalen Abkommen zu Emissionsreduktionen zusammenzubringen. Industrieländer und Entwicklungsländer haben sich prinzipiell zum Klimaschutz und zur Minderung der Treibhausgasemissionen bekannt. Es wurde auch eine globale Zielrichtung völkerrechtlich verankert: die Begrenzung des Klimawandels auf deutlich weniger als 2 Grad verglichen mit der Zeit vor der Industrialisierung. Das Abkommen von Paris setzt für diesen langen und beschwerlichen Weg den notwendigen Rahmen. Die Reise hat aber gerade erst begonnen. Das zentrale Problem bleibt nämlich: die stringente Umsetzung der Klimaschutzziele in den Ländern.

Hierbei baut das Abkommen von Paris auf ein Bottom-up system, das national bestimmte Beiträge („nationally determined contribution“) in den Mittelpunkt stellt. In diesen Selbstverpflichtungen zum Klimaschutz legen die Länder dar, welche Maßnahmen sie nach 2020 ergreifen wollen. Die Selbstverpflichtungen sollen bis 2018 aktualisiert werden, bevor dann alle 5 Jahre neue, stringentere Pläne eingereicht und über die globalen Anstrengungen und ihre Struktur verhandelt werden. Das Abkommen von Paris baut im Kern also auf Freiwilligkeit: es wird nicht festgelegt, wie viel jedes Land vermindern muss. Es wird auch nicht festgelegt, welche Strafe droht, wenn es gegen das Abkommen verstößt. Gegenüber solchen nationalen Selbstverpflichtungen in einem Pledge-and-review Prozess ist zunächst einmal Skepsis angebracht. Zwar ist aus nationalem Eigeninteresse zu erwarten, dass Staaten ihre Treibhausgasemissionen in den nächsten Jahren weiter senken werden, etwa um Abhängigkeiten von Energieimporten zu mindern, Standortvorteile für die heimische Industrie zu schaffen, lokale Luftverschmutzung zu senken, Staukosten zu reduzieren usw. Allerdings werden die Länder dabei die Kosten der Emissionsminderung mit diesen heimischen Nutzen vergleichen – nicht mit dem globalen Nutzen des Klimaschutzes. Es wird also zu wenig gemindert. Entsprechend dürften die globalen Treibhausgasemissionen im Jahr 2030 selbst bei vollständiger Implementierung der bestehenden Selbstverpflichtungen deutlich über den Emissionen zur Erreichen des Zwei-Grad-Ziels liegen. Jetzt geht es also darum, diese Selbstverpflichtungen zu steigern.

Ausgangspunkt muss dabei eine kosteneffiziente internationale Klimapolitik sein, die Klimaschutzziele zu möglichst geringen Lasten erreicht. Im Ergebnis ist eine effiziente Zielerreichung durch einen einheitlichen Preis für jede Tonne CO2 gekennzeichnet, unabhängig davon in welchem Land oder in welchem Sektor die Emission angefallen ist. Zur Kosteneffizienz wird im Pariser Abkommen leider wenig gesagt. Allerdings werden verschiedene Marktmechanismen eingeführt: so sind kooperative Ansätze auf freiwilliger Basis möglich, bei denen Emissionsminderungen international übertragen werden. Emissionsminderungen können also im Prinzip tatsächlich dort stattfinden, wo es am günstigsten ist und diese Minderungsleistung kann anderen Ländern gegen eine Transferleistung angerechnet werden. Diesen Grundsatz der flexiblen Zielerreichung gibt es etwa in einem Emissionshandelssystem.

Das Problem dabei ist, dass ein einheitlicher CO2-Preis in den Industrieländern zu unterdurchschnittlichen regionalen Minderungskosten führt und zu überdurchschnittlichen Kosten für Entwicklungs- und Schwellenländer. Ohne Transfers werden dieser daher den impliziten CO2-Preis in ihren Selbstverpflichtungen eher niedrig halten wollen. Für eine effiziente Klimapolitik muss aber ein Großteil der Minderungsanstrengungen der nächsten Jahre gerade in diesen Ländern geleistet werden. Es geht also um einen entsprechenden Ausgleich für diese Anstrengungen in Form von Finanztransfers oder Technologietransfers. Auch konditionale Zusagen – also: „ich mache mehr, wenn du auch mehr zum öffentlichen Gut beiträgst“ – können die Stringent der Selbstverpflichtungen erhöhen. Das Pariser Abkommen bietet nun den Rahmen für diese bilateralen und multilateralen Kooperationen. Mehr aber auch nicht. Nun müssen individuelle Beiträge in den Selbstverpflichtungen rasch transparent, überprüfbar und vergleichbar dargelegt werden. Wie ambitioniert sind die Selbstverpflichtungen wirklich? Wer kann und sollte mehr leisten? Welche Transfers sind gerechtfertigt? All diese Fragen sind weitgehend offen. Trotz der Einigung auf ein kollektives Ziel besteht also unvermindertes Konfliktpotential bei der Umsetzung der Beschlüsse. In Paris haben sich aber alle Länder zumindest verpflichtet, diesen steinigen Weg gemeinsam beschreiten zu wollen.

Hinweis: Den gesamten Beitrag können Sie auch in Heft 2 (2016) der Zeitschrift „WiSt“ nachlesen.