Gastbeitrag
Politische Macht und das Wachstum von Städten

Richard Bluhm, Paul Schaudt und Christian Leßmann

Was passiert mit einer Stadt, wenn sie plötzlich zum politischen Machtzentrum einer Region wird? Eine neue globale Studie zeigt: Der Aufstieg zur Provinz- oder Landeshauptstadt kann wirtschaftliche Aktivität, Investitionen und Zuwanderung deutlich erhöhen. Wie stark dieser Effekt ausfällt, hängt allerdings entscheidend von den wirtschaftlichen und geographischen Voraussetzungen vor Ort ab.

Der Föderalismus ist in Deutschland oft ein ungeliebtes Thema (Stichwort: „Flickenteppich“). International sieht das ganz anders aus. Gerade in Ländern mit niedrigerem Entwicklungsstatus oder in Transformationsländern sind Föderalismusreformen sehr häufig zu beobachten. Der Entwicklungsbericht der Weltbank von 1999/2000 bezeichnete diese Entwicklung hin zu einer stärkeren Dezentralisierung und einer größeren Macht subnationaler Regierungen als eine der prägenden Kräfte für die Entwicklung im 21. Jahrhundert (Weltbank 2000). Solche Reformen sollen in der Regel die Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen verbessern, staatliche Institutionen näher an die Bevölkerung bringen oder Forderungen nach größerer lokaler Autonomie Rechnung tragen.

Unter Föderalismusreform können verschiedene Maßnahmen gefasst werden, etwa mehr Steuerautonomie lokaler Einheiten (fiskalische Ebene), die Übertragung von vormals zentralen Aufgaben auf eine subnationale Ebene (politische Ebene) oder auch Reformen durch Veränderung der Zahl der Regierungsebenen oder die Aufteilung von Regionen (administrative Ebene). Eine umfangreiche Literatur setzt sich mit den verschiedenen Reformen auseinander, wobei das Augenmerk dieses Beitrags auf der administrativen Ebene liegt.

Administrative Reformen

In Deutschland kennen wir solche Diskussion vor allem aus Kreisgebietsreformen. Wenn die Bevölkerung schrumpft, dann kann es sinnvoll sein, Landkreise zusammenzulegen, um administrative Kosten zu sparen. Auf höherer Regierungsebene mag sich der eine oder andere noch an die Abstimmung zur Fusion von Berlin und Brandenburg vor fast genau 30 Jahren erinnern (5. Mai 1996), wobei die Berliner knapp zustimmten, während die Brandenburger dies mehrheitlich für keine gute Idee hielten. Es kam also nicht dazu, aber das Beispiel zeigt, dass auch Landesgrenzen nicht in Stein gemeißelt sein müssen.

Auf globaler Ebene ändern sich die Grenzen von Provinzen, Staaten oder eben Bundesländern häufig. In einer neuen Studie haben wir untersucht, welche Auswirkungen die Schaffung neuer administrativer Ebenen auf die Entwicklung von Städten in den Regionen haben (Bluhm et al. 2026). Dazu haben wir einen neuen Datensatz aller Grenzveränderungen erstellt und ermittelt, welche Stadt in der neu geschaffenen Einheit zur (Landes-)Hauptstadt wird und diese dann mit anderen Städten der Region als Kontrollgruppe verglichen.

Das Untersuchungsdesign kann man sich – etwas augenzwinkernd – wie folgt vorstellen. Nehmen wir an, Franken möchte unabhängig von Bayern werden, wenn der aktuelle Ministerpräsident nicht mehr im Amt ist und sich auf das Wohl seiner Heimat konzentriert. Welche Stadt würde wohl die Landeshauptstadt? Wahrscheinlich Nürnberg. In unserer Studie vergleichen wir nun die Entwicklung von Nürnberg relativ zu den anderen fränkischen Städten, wobei wir die Kontrollgruppe natürlich auch auf Großstädte wie Würzburg oder Bamberg beschränken können. Nun könnte man argumentieren, es ist sehr wahrscheinlich, dass die neue Landeshauptstadt Nürnberg würde und damit der Statusgewinn als neue Landeshauptstadt nicht zufällig. Allerdings: in Deutschland wie in allen anderen Ländern wäre so ein Reformprozess sehr langwierig und mit vielen Unsicherheiten behaftet, so dass zumindest der Zeitpunkt schlecht vorhersehbar ist, wann eine solche Reform in Kraft tritt. Insofern ist unser Design durchaus dafür geeignet, einen kausalen Effekt der Reform zu ermitteln. Unsere zentralen Fragen: kommt es bei solch einer administrativen Reform zu einem Wachstum der neuen Hauptstadt? Wie verändert sich die regionale Aktivität der Wirtschaft? Wovon hängt das Wachstum ab?

Datensatz

Für unsere Studie haben wir für den Zeitraum von 1987 bis 2018 alle Reformen und damit verbundenen Änderungen des Hauptstadtstatus von Städten erhoben. Weltweit sind 701 Städte in diesem Zeitraum neue Hauptstädte geworden, 336 Städte haben den Status verloren. Nicht alle Fälle können wir nutzen, auch weil andere Daten fehlen. Spannend wären auch – passend zu dem Berlin-Brandenburg Beispiel – das Zusammenlegungen von Provinzen oder Staaten, bei denen eine Stadt den Hauptstadtstatus einbüßt. In diesen Fällen sind die früheren Landeshauptstädte allerdings auf einer schlechteren Trajektorie als die Städte in der Vergleichsgruppe, sodass wir mit unserem Design keine kausalen Effekte bestimmen können.

Wie messen wir die Reformeffekte? Man muss sich darüber im Klaren sein, dass es für die vielen Städte in einem globalen Datensatz keine vergleichbaren administrativen Daten gibt. Die meisten Reformen finden wir in Afrika, Osteuropa sowie im asiatischen Raum (Abbildung 1). Es gibt auch keine einheitliche Datenbank über die Existenz dieser Städte und deren Grenzen. Daher greifen wir in unserer Studie auf verschiedene Datensätze zurück, etwa Satellitenbilder, Nachtlichtemissionen, Daten zur Bodennutzung, etc. In einem FAZ-Artikel sind einige der Datensätze und Anwendungsmöglichkeiten beschrieben (Leßmann 2024). Mit amtlichen Daten käme man hier nicht sehr weit.

Ergebnisse

Das zentrale Ergebnis: gemessen an Nachtlichtemissionen steigt die Aktivität in den neuen Hauptstädten innerhalb von 5 Jahren global um 14-22% (Abbildung 2).  Gleichzeitig verschieben sich auch die Grenzen der Städte, was auf stärkere Bauaktivität/Besiedelung hinweist, und auch der Kern der Städte verdichtet sich. Die neue wirtschaftliche Aktivität hat auch positive Auswirkungen auf umliegende Städte bis zu einer Distanz von etwa 100km. Besonders interessant sind verschiedene Heterogenitäten. Um bei unserem Nürnberg-Bespiel von oben zu bleiben: es wäre doch sehr unwahrscheinlich, dass in diesem Fall so starke Effekte aufträten. Keine Stadt in Deutschland hat wohl auch nur annährend so ein Wachstumspotential. Und tatsächlich: besonders stark sind die Auswirkungen der Reformen in Staaten, die noch mitten im Entwicklungsprozess sind (late developer), sodass die räumliche Struktur der wirtschaftlichen Aktivität noch dynamischen Anpassungen unterliegt. In Föderalstaaten, bei denen die Provinzen mehr Macht haben, sind die Effekte ebenfalls größer als in zentral verfassten Nationen. Haben die neuen Landeshauptstädte einen schlechten internen Marktzugang im Netzwerk der Städte oder befinden sich diese weit im Hinterland, dann sind keine großen Effekte der Reformen zu erwarten.

Man mag Sattelitendaten gegenüber skeptisch sein. Allerdings bestätigen sich unsere Ergebnisse auch mit Haushaltsdaten der Demographic and Health Surveys. Das Vermögen der Haushalte in den neuen Landeshauptstädten wächst, die Elektrizitätsversorgung verbessert sich und die Kindersterblichkeit sinkt. Mit diesen Daten können wir auch zeigen, dass gerade Menschen mit hohem Bildungsstand immigrieren. Auch können wir mittels weiterer Datensätze zeigen, dass sowohl öffentliche als auch private Investitionen steigen. Letzteres ist wichtig. Es ist wenig verwunderlich, dass der öffentliche Sektor durch die Schaffung neuer Verwaltungen expandiert und dass auch Menschen in die neuen Zentren immigrieren. Es fließen aber eben auch vermehrt ausländische Direktinvestitionen in diese Städte.

Implikationen

Wie können wir unsere Ergebnisse zusammenfassen? Die administrative Struktur eines Landes und die Lokalisation von Landeshauptstädten, die mit gewisser politischer Macht ausgestattet sind, beeinflussen die räumliche Verteilung der wirtschaftlichen Aktivität. Wenn die Bedingungen vor Ort günstig sind, dann können politische Reformen, die Investitionen und Menschen attrahieren, positive Effekte haben. Dies hat aber Grenzen. Sind die Regionen sehr klein oder sind die räumlichen Bedingungen ungünstig, dann können solche Reformen auch keine relevanten Effekte haben. In gewisser Weise sind politische Eingriffe und geographische Fundamentalfaktoren laut unserer Untersuchung Komplemente. Stimmen die Voraussetzung vor Ort nicht, dann hat die Politik auch geringe Einflussmöglichkeiten auf die regionale wirtschaftliche Entwicklung.

Literaturhinweise

Bluhm, Richard, Paul Schaudt und Christian Leßmann (2026), The Political Geography of Cities: Capital Cities, Economic Fundamentals, and Urban Growth American Economic Journal: Applied Economics, 18(3), 1-42, 2026

Leßmann, Christian (2024), VWL aus dem Weltall, FAZ vom 11.03.2024 https://www.faz.net/aktuell/karriere-hochschule/hoersaal/vwl-aus-dem-weltall-19576858.html

Weltbank (2000), World Development Report 1999/2000: Entering the 21st Century, Oxford University Press im Auftrag der Weltbank.