Die öffentlichen Finanzen der MOE-Länder: weiterhin eine Erfolgsgeschichte?

„Osteuropa reformiert, Südeuropa beklagt sich“ titelte Spiegel Online, als dort neulich ein Interview mit dem bulgarischen Finanzminister Simeon Djankov veröffentlicht wurde.  Ähnlich äußert sich auch Bulgariens Präsident Rossen Plevneliev in seinen Gesprächen mit deutschen Medien,  wobei die Aussagen stets in einem Punkt kulminieren: solide Staatsfinanzen als Markenzeichen erfolgreicher Transformation. Ist diese These von den MOE-Ländern als fiskalische Musterschüler stichhaltig?

Um dieser Frage nachzugehen, muss klar zwischen der Politik bis vor dem Ausbruch der Krise in 2008-2009 und den Erfahrungen der letzten krisenhaften Jahre unterschieden werden. Seit Anbruch des neuen Jahrtausends legten die MOE-Länder allesamt eine ausgesprochen beachtliche Wachstumsperformance an den Tag, welche diese Länder in den Augen vieler Beobachter zu neuen Tigerstaaten werden ließ. Von fast allen wurde allerdings übersehen, dass dieses Wachstum nicht unbedingt als nachhaltige Prosperität einzustufen war, sondern in vielen Ländern in nicht unerheblichem Maße auch blasenhaften Charakter aufwies. Die günstige und üppige Liquidität der westlichen Zentralbanken erzeugte eben nicht nur im Süden Europas einen Boom, sondern schwappte genauso in den Osten und löste auch in den dortigen Ökonomien und besonders in ihren zinsempfindlichen Sektoren Blasen aus, die zunächst unbemerkt blieben. Als dann die Party zu Ende war, begann eine sehr schmerzvolle Anpassungszeit, die in den meisten Ländern bis heute andauert. Diese zwei grundverschiedenen konjunkturellen Phasen wirkten sich naturgemäß auch auf die fiskalische Situation der Länder aus.

Zunächst zeichnete sich Mittel- und Osteuropa tatsächlich durch eine durchweg liberale Handhabung der öffentlichen Finanzen aus, ja, die „jungen Wilden“ lösten in den alten EU-15-Ländern mit ihrer Steuerpolitik geradezu Befremden oder gar Ängste aus. Von einem „race to the bottom“ war vielfach die Rede, solches Verhalten sei innerhalb der gleichen Union gar nicht zulässig, es dürfe nicht sein, dass Länder, die so viele Mittel aus Brüssel erhalten, derart niedrige „dumpingartige“ Steuersätze haben. Im Mittelpunkt standen dabei nicht nur die niedrigen Steuersätze, sondern eine weitere, noch größere Ungeheuerlichkeit für alle Apostel der „sozialen Gerechtigkeit“: Die Länder im Osten erdreisteten sich, in ihrer Einkommensbesteuerung auf den progressiven Tarifverlauf zu verzichten und führten eins nach dem anderen eine Flattax ein. Im Jahr 2005 trug der damalige slowakische Finanzminister bei den Hayek-Tagen in Tübingen über eben diese proportionale Besteuerung in seinem Land vor, als sich gerade Bundeskanzler Schröder über die sehr viel gemäßigteren Vorschläge des „Professors aus Heidelberg“ echauffierte. Folgende Tabelle verdeutlicht den Siegeszug der Flattax in die Einkommensbesteuerung der MOE-Länder.

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Das starke Wachstum der ersten Jahre im neuen Jahrtausend trug aber gleichzeitig dazu bei, dass trotz dieser im europäischen Vergleich sehr bescheiden anmutenden Einkommensteuersätze und ähnlich niedriger Belastung bei der Körperschaftsteuer die Länder eine wesentliche Konsolidierung ihrer Verschuldung erreichten, d.h. ihr Schuldenstand blieb im internationalen Vergleich (mit der Ausnahme Ungarns) recht niedrig. Die folgende Tabelle zeigt einen Schnappschuss des Schuldenstandes einiger MOE-Länder zu Beginn der Krise.

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Die Zeitreihen zum Schuldenstand der Länder zeigen folgende Entwicklung bis zum Jahr 2008.

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Die bemerkenswerte Kombination aus moderater Besteuerung und Konsolidierung der Staatsfinanzen scheint – bis zum Ausbruch der Krise – tatsächlich das eingangs erwähnte Markenzeichen der erfolgreichen Transformation zu rechtfertigen. Die Länder haben, mit der Ausnahme Ungarns, 2008 ihre Verschuldungsquoten im Griff, getrieben durch die BIP-Wachstumsrate und/oder durch das Erzielen von teilweise nennenswerten Überschüssen im jeweiligen Haushalt.

Die Krise, die spätestens 2009 in allen Ländern eingebrochen war, brachte allerdings für die erfolgsverwöhnten Finanzminister einen herben fiskalischen Einschnitt, der durchgehend zu (teils sehr markanten) Haushaltsdefiziten führte, wie die folgende Tabelle veranschaulicht.

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Wie reagierten die Regierungen darauf? Neben Ausgabenkürzungen war eine einheitliche Reaktion aller Länder (bis auf Bulgarien) die Anhebung des Mehrwertsteuersatzes. Die folgende Tabelle zeigt die Entwicklung zwischen 2008 und 2012.

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Außerdem ist bei vielen MOE-Ländern zu betonen, dass zwar die Besteuerung moderat ist, dass das aber nicht unbedingt für die gesamte staatliche Belastung des privaten Sektors zutrifft. Die Sozialabgaben, unter denen auch die westeuropäischen Länder seit Langem ächzen, sind im Osten ebenfalls eine schwere Bürde. Schaut man sich nämlich die gesamte Belastung („Steuerkeil“) für einen ledigen Kinderlosen einschließlich der Sozialabgaben für Arbeitgeber und Arbeitnehmer an, so ergibt sich ein sehr viel durchwachseneres Bild, was diesen Grad an wirtschaftlicher Freiheit in den MOE-Ländern angeht.

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Kann man in solch turbulenten Zeiten wie den heutigen einen Ausblick wagen, der für so viele Länder mit ihren recht unterschiedlichen Wirtschaftspolitiken gültig sein soll? An dieser Stelle soll es genügen, auf einige Risiken hinzuweisen, die die früheren fiskalischen Musterschüler ernsthaft bedrohen können. Erstens ist zu sagen, dass die Flattax fast nie das Produkt eines politischen Konsens war, d.h. sie hatte stets bei Weitem nicht nur Freunde, und gerade in Zeiten der Krise sind viele Robin Hoods im politischen Raum zugegen, die sie jetzt – noch mehr als sonst – als „sozial ungerecht“ brandmarken wollen. Es ist also keineswegs davon auszugehen, dass sie als Regel der Besteuerung für alle Ewigkeit feststeht. Ausgerechnet einer der Flattax-Pioniere in Mitteleuropa, die Slowakei, hat sehr bald nach dem jüngsten Regierungswechsel angekündigt, die Flattax ab 2013 abzuschaffen.  Zweitens kann man nicht oft genug auf die aufkommenden demographischen Probleme der MOE-Länder hinweisen, die perspektivisch in ihrem Ausmaß denen der westlichen Nachbarn in nichts nachstehen. Für die schon angesprochene hohe Abgabebelastung durch die Sozialversicherungssysteme verheißt das, falls ihre umlagefinanzierten Komponenten unverändert bleiben, wenig Gutes. Drittens bleibt abzuwarten, wie die Mittel- und Osteuropäer ihre Haltung zum Staat nach der Krise austarieren werden. Werden sie sich weiterhin mit einem fiskalisch vergleichsweise schmalen Staat begnügen, von dem man wenig empfängt, der aber auch wenig kostet, oder werden neue Forderungen an ihn gerichtet werden? Und, last but not least, ist nicht abzusehen, ob die womöglich auf uns zukommende politische Union in der EU den unliebsamen Standortwettbewerb auf dem Gebiet der Besteuerung weiterhin dulden wird oder ob nicht auch hier sich doch letztlich eine Harmonisierung durchsetzen wird. Liberale in den MOE-Ländern haben also ganz offensichtlich keinen Grund zur Selbstzufriedenheit, sondern werden sowohl bei der eigenen Bevölkerung als auch auf europäischer Ebene hart dafür kämpfen müssen, dass ihre Erfolgsgeschichte kein baldiges Ende findet.