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Föderalismus und Wettbewerbsfähigkeit
Ein neues Buch liefert Erkenntnisse für die Schweiz

Gemäss einer nicht selten vorgebrachten Meinung hemmen der Föderalismus und die Kleinräumigkeit die Wettbewerbsfähigkeit eines Landes. Bei den internationalen Rankings zur Wettbewerbsfähigkeit belegen föderal organisierte Länder wie etwa die Schweiz und die USA sowie Deutschland und Kanada jedoch regelmässig die vorderen Plätze. Damit stellt sich die Frage, ob die guten Platzierungen in den Rankings zur Wettbewerbsfähigkeit trotz oder gerade wegen der föderalen Struktur zustande kommen. Diese Frage ist vor dem Hintergrund globaler Harmonisierungstrends und schleichender Zentralisierung im Bundesstaat von besonderem Interesse. Haben traditionelle staatspolitische Grundsätze im Föderalismus wie die fiskalische Äquivalenz und das Subsidiaritätsprinzip in Zeiten globaler Märkte und hoher Mobilität der Produktionsfaktoren noch ihre Berechtigung?

Ein neues Buch (hier) untersucht den Einfluss des Föderalismus als ein wesentliches Strukturmerkmal der Schweiz auf die deren Wettbewerbsfähigkeit. Um Erkenntnisse über diesen Zusammenhang zu erlangen, analysiert die Studie unterschiedliche Ausprägungen des Föderalismus (Fragmentierung, Dezentralisierung, Steuerwettbewerb, zwischenstaatliche Transferzahlungen) und beleuchtet deren Auswirkungen auf alle drei Bereiche der staatlichen Aktivität (Allokation, Distribution, Stabilisierung). Dabei wird die Wettbewerbsfähigkeit als Ergebnis staatlichen Handelns, insbesondere bei der Bereitstellung und Finanzierung öffentlicher Leistungen, verstanden.

Der Überblick über den Stand der internationalen Föderalismusforschung liefert die Einsicht, dass tendenziell von einem günstigen Einfluss des wettbewerblichen Föderalismus auf unterschiedliche Erfolgsvariablen auszugehen ist. Allerdings zeigt sich diese positive Wirkung häufig nur unter bestimmten Bedingungen. Sofern Untersuchungen zur Schweiz vorliegen, decken sich die Befunde überwiegend mit der internationalen Evidenz. So dämpft der Schweizer Föderalismus die öffentliche Verschuldung sowie die Einnahmen und Ausgaben, während zwischenstaatliche Finanztransfers die Staatsquote erhöhen. Der Steuerwettbewerb fördert die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Kantone. Zudem deuten die Ergebnisse auf einen positiven Effekt des Föderalismus hin, nämlich auf die Qualität öffentlicher Leistungen, die Innovationsfähigkeit, die technische Effizienz, die Qualität der Regierungsführung sowie das Sozialkapital und die Steuermoral. Ähnlich der internationalen Evidenz findet sich für den Schweizer Föderalismus eine tendenziell hemmende Wirkung des Föderalismus auf die Schwarzarbeit. Zur Wirkung auf die Einkommens(um)verteilung ergibt sich ein bisher unvollständiges Bild.

Vor dem Hintergrund der Bedeutung einiger Themenbereiche für Bürger und politische Entscheidungsträger und der bisher fehlenden oder schwachen Evidenz dafür liefert das vorliegende Buch neue wissenschaftliche Erkenntnisse zu den folgenden sechs Zusammenhängen. Damit soll das tiefere Verständnis der Wirkung des Schweizer Föderalismus gestärkt werden.

Eine Mehrländerstudie im Buch betrachtet die Wirkungsweise des Föderalismus auf ausländische Direktinvestitionen. Aus theoretischer Sicht sollte der Wettbewerb um ausländische Investoren die Gebietskörperschaften eines Staates disziplinieren, eine attraktive Standortpolitik zu betreiben. Indirekt dürfte der Wettbewerb zu einer effizienten staatlichen Verwaltung sowie zu soliden öffentlichen Haushalten führen und damit die Wettbewerbsfähigkeit erhöhen. Zudem sorgen ausländische Direktinvestitionen für einen höheren Kapitalbestand in einer Volkswirtschaft und liefern wichtige technologische Impulse. Gleichzeitig erschwert der Föderalismus eine ganzheitliche Betrachtung. Die Untersuchung zeigt, dass die Auswirkung des Föderalismus auf ausländische Direktinvestitionen vom Entwicklungsstand des Empfängerlands abhängt. So ergibt sich ein negativer Zusammenhang zwischen der Anzahl der staatlichen Ebenen und der Anzahl der grenzüberschreitenden Unternehmensakquisitionen nur in Nicht-OECD-Staaten. In OECD-Staaten beeinflusst die Anzahl der staatlichen Ebenen die Attraktivität für Direktinvestitionen nicht. Jedoch sind die Unternehmensakquisitionen in den OECD-Staaten signifikant höher, wenn der Körperschaftsteuersatz im Geberland über jenem im Empfängerland liegt. Dieser Befund dürfte für die Schweiz, ein OECD-Land, aufgrund der subnationalen Steuerautonomie und des Steuerwettbewerbs von besonderem Interesse sein.

Die Wettbewerbsfähigkeit einer Volkswirtschaft spiegelt sich insbesondere in ihrer wirtschaftlichen Entwicklung, wobei diese einfacher zu messen ist als jene. Dementsprechend liefert das Buch eine eingehende empirische Analyse des Zusammenhangs zwischen Föderalismus und Wirtschaftswachstum für die Schweizer Kantone. Die Untersuchung zeigt, dass der Föderalismus für die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und das Wirtschaftswachstum der Kantone durchaus eine Bedeutung hat und die häufig anzutreffende alleinige Betrachtung eines einzelnen Instruments des Föderalismus oder die grobe Unterscheidung zwischen Föderal- und Einheitsstaat zu kurz greift. Die vorliegenden Ergebnisse zeichnen für den Einfluss der Ausgaben- und Einnahmedezentralisierung kein einheitliches Bild. Dies dürfte am unterschiedlichen Aussagegehalt der beiden Variablen liegen. Entgegen häufiger Vermutungen besteht ein positiver Zusammenhang zwischen dem Steuerwettbewerb und der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Kantone. Die Dezentralisierung von Steuereinnahmen kann also durchaus eine positive Wirkung entfalten, wenn sie mit einem eigenverantwortlichen Steuerwettbewerb einhergeht. Dies dürfte für die Schweizer Kantone zutreffen. Für die Fragmentierung der Kantone ergeben die Schätzungen einen negativen Koeffizienten, der darauf hindeutet, dass die Kosten der geringen Grösse wohl nicht unerheblich sind. Wie erwartet haben die Kantonsanteile an den Bundeseinnahmen einen positiven und die Ausgleichszahlungen einen negativen Einfluss. Zwar sind diese Ergebnisse aufgrund nicht vollständig gelöster Endogenitätsprobleme vorsichtig zu interpretieren, sie geben aber Hinweise darauf, dass die Ausgestaltung des Finanzausgleichssystems, insbesondere hinsichtlich der hohen Grenzabschöpfungsraten, für die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit tendenziell eher abträglich ist. Es lässt sich als Hauptergebnis feststellen, dass die Wettbewerbselemente des Schweizer Föderalismus, allen voran der Steuerwettbewerb, nicht die befürchteten negativen Auswirkungen auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit oder das Wirtschaftswachstum haben.

Da sowohl die Wettbewerbsfähigkeit als auch das Wirtschaftswachstum mitunter von einer effizienten Bereitstellung öffentlicher Leistungen abhängen, sind die Auswirkungen des Föderalismus auf die Effizienz der Staatsleistungen ebenfalls Gegenstand des Buchs. Der Schwierigkeit, staatliche Effizienz zu messen, begegnet die vorliegende Analyse mit einem Feldexperiment. Dabei wurde das (Reaktions)verhalten von über 1000 Regierungsmitgliedern in Deutschland, Frankreich, Italien und der Schweiz auf E-Mail-Anfragen untersucht. Die meisten Rückmeldungen wurden von Politikern aus der Schweiz (Rang 1) und Deutschland (Rang 2) verzeichnet. Die Politiker aus Italien und Frankreich reagierten auf die Anfragen nur selten. Sowohl in der Schweiz als auch in Deutschland zeigt sich eine höhere Reaktionsrate bei Anfragen, die sich auf das Öffentlichkeitsgesetz (Schweiz) bzw. das Informationsfreiheitsgesetz (Deutschland) stützen. Damit finden wir in diesen beiden föderal organisierten Ländern einen positiven (effizienzsteigernden) Einfluss der Institutionen zur Stärkung der Rechenschaftspflicht auf das Handeln der Politiker. Ein direkter Einfluss der fiskalischen Dezentralisierung konnte nicht belegt werden.

Neben der staatlichen Effizienz dürften staatliche Regulierungen für die Wettbewerbsfähigkeit einer Volkswirtschaft von beträchtlicher Bedeutung sein. Diese entscheiden darüber, wie wirtschaftliche Ressourcen eingesetzt werden und ob dies auf effiziente Weise geschieht. Eine deskriptive Auswertung der kantonalen Regulierungen prüft, ob die kantonale Autonomie Raum für Regulierungsexperimente im Sinn eines Laborföderalismus lässt oder getreu einem beliebten Argument Marktversagen durch die Hintertür einführt. Die Argumentation basiert auf einer Analogie zu Produktmärkten, auf denen asymmetrische Information zu beobachten ist. Im Wissen um seine Unfähigkeit, die Qualität des ihm angebotenen Produkts (oder der Regulierung) beurteilen zu können, ist ein Kunde ausschliesslich bereit, billigere Produkte zu kaufen. Als Folge dieses Nachfrageverhaltens werden auf dem Markt wenige oder keine hochqualitativen Produkte angeboten. Auf den Regulierungswettbewerb übertragen bedeutet dies, dass Gebietskörperschaften dem Anreiz erliegen, ihre regulativen Bestimmungen kontinuierlich zu lockern. Dieses Verhalten setzt einen Abwärtswettlauf in Gang und untergräbt somit das Ziel der Regulierung, Marktversagen zu verhindern. Die der neoklassischen Kritik unterliegenden Annahmen werden verschiedentlich als zu streng beurteilt. Mit Bezug auf das Informationsproblem kann man nicht zuletzt argumentieren, dass die Bewertung der Qualität einiger staatlicher Regulationssysteme einfacher fällt als die Qualität einer Vielfalt an Produkten. Da es sich bei Regulierungen ausserdem um staatliche Qualitätssignale handelt, könnte sogar ein Überbietungswettbewerb zwischen den Gliedstaaten einsetzen.

Die Untersuchung zeigt weder einen Abwärtswettlauf noch konvergierende Entwicklungen, welche die föderale Struktur in der Schweiz einer ihrer grossen Stärken berauben könnten. Vielmehr ergibt sich eine breite Heterogenität mit (sprach)regionalen und siedlungstopografischen Eigenheiten. So regulieren die urbanen sowie die französisch- und italienischsprachigen Kantone umfassender als die ländlichen Kantone der Deutschschweiz. Zusammenfassend lässt sich die deskriptive Evidenz dahingehend interpretieren, dass die Kompetenzen der Kantone in Regulierungsfragen trotz ihrer Kleinräumigkeit ein vielfältiges Muster an (Regulierungs)angeboten ermöglichen. Die kantonale Heterogenität ist dabei ein starkes Indiz für einen lebendigen Föderalismus und ein funktionierendes Labor, das bei der Regulierungsthematik Raum für politische Experimente bietet und einen Prozess der wettbewerblichen Auslese nach der Trial-and-Error-Methode erlaubt. Eine kantonale Regulierung, die mit anderen Kantonen und dem Bund viele Nachahmer gefunden hat, ist beispielsweise die Schuldenbremse, die erstmals im Jahr 1929 im Kanton St. Gallen eingeführt wurde.

Eine weitere Untersuchung zum Zusammenhang zwischen dem Föderalismus und der Wettbewerbsfähigkeit beleuchtet die Verteilungsfragen. Indem man den Einfluss des Föderalismus auf die kantonale Einkommensungleichheit sowie -umverteilung untersucht, kann eine weitere Forschungslücke geschlossen werden. Neben der Wohlstandsmehrung wird der Verteilung der Einkommen in einer Volkswirtschaft im öffentlichen Diskurs ein zunehmendes Gewicht beigemessen. Obwohl die grundlegenden Trends in den allermeisten Industriestaaten in vergleichbarer Art und Weise beobachtbar sind, lassen sich in der Entwicklung der Einkommensverteilung deutliche Unterschiede erkennen. In manchen politischen Systemen gibt es offenbar Mechanismen, welche die Zunahme der Ungleichheit in Grenzen halten. Damit fällt der Fokus auf Institutionen, die mit ihrer technologischen Entwicklung, ihren Bildungsrenditen und ihren Faktorpreisen die Einkommensverteilung beeinflussen. Die Wirkungskanäle des Föderalismus auf die Einkommens(um)verteilung sind dabei vielfältig. Neben direkten Effekten auf die Steuer- und Ausgabenstruktur können von einem föderalistischen Staatsaufbau über wichtige sozioökonomische Grössen wie das Wirtschaftswachstum, die Staatsquote, die regionalen Ungleichheiten und die Qualität der Institutionen signifikante indirekte Effekte auf die Einkommensverteilung ausgehen.

Das föderale Labor der Schweiz mit seiner institutionellen Vielfalt einerseits und der bundesstaatlichen Klammer andererseits eignet sich somit hervorragend für die Untersuchung der Föderalismuseffekte auf die Ungleichheit. Die empirische Untersuchung ergibt zunächst eine abschwächende Wirkung der dezentralisierten Steuereinnahmen auf die Einkommenskonzentration an der Spitze. Dieser Effekt bedingt jedoch ein beschränktes Mass an Fragmentierung. Solange die Fragmentierung nicht zu gross ist, das heisst die Anzahl der Gemeinden pro Kanton weniger als 135 beträgt, gelingt es auf lokaler Ebene besser, die Konzentration der Einkommen an der Spitze zu beschränken. Eine grössere Steuerautonomie hemmt dann die Ungleichheit. Ist ein Kanton hingegen stark fragmentiert, wirkt sich die Dezentralisierung umgekehrt erhöhend auf die Einkommenskonzentration aus. Offenbar können Gemeinden eine höhere Einnahmeautonomie bei einer Vielzahl konkurrierender Gemeinden im Kanton nicht zur effektiven Adressierung der Ungleichheit nutzen. Die Untersuchung des Zusammenhangs von Föderalismus und Umverteilung ergibt keine wesentlichen Effekte. Mit Blick auf die Effizienz ist dies positiv zu werten. Das gleichmässige Verteilungsergebnis ist nämlich nicht das Resultat grösserer Umverteilungsbemühungen, mit denen in der Regel Effizienzeinbussen einhergehen, sondern hauptsächlich der gleichmässigeren Verteilung der Markteinkommen geschuldet.

Für die langfristige Wettbewerbsfähigkeit einer Volkswirtschaft dürften letztlich Systeme zur Abfederung von exogenen Schocks nicht unbedeutend sein. Dabei kann der Föderalismus eine Art Versicherungsschutz für den Bund und die Gliedstaaten gegen unerwartete Veränderungen der Rahmenbedingungen bieten. Bricht beispielsweise die Wirtschaftsleistung in einem Kanton ein, können Finanzausgleichssysteme oder andere fiskalische Mechanismen wie das Sozialversicherungssystem (indirekt) stabilisierend auf den Kantonshaushalt wirken. Der föderale Staatsaufbau ermöglicht den Gliedstaaten demnach, das Risiko wirtschaftlicher Schocks untereinander aufzuteilen. Eine weniger zuversichtliche Lesart warnt dagegen davor, dass dem Zentralstaat die finanziellen Mittel zur Konjunkturstützung fehlen und eine mangelnde oder fehlende finanzpolitische Abstimmung zwischen den Zentral- und Gliedstaaten Stabilisierungsmassnahmen untergräbt.

Die Analyse der Stabilisierungsfunktion des Föderalismus ist ebenfalls Gegenstand im Buch. Sie geht der Frage nach, welche Rolle fiskalische Mechanismen zur Umverteilung und Stabilisierung regionaler Einkommensunterschiede in der Schweiz spielen. In der Schweiz bestehen unterschiedliche fiskalische Mechanismen, die grundsätzlich zur Absicherung gegen kurz- und langfristige Einkommensunterschiede zwischen den Kantonen dienen können. Beispiele sind das System der direkten Bundessteuer, das nationale Finanzausgleichssystem sowie Transfers im Rahmen der Sozialversicherungssysteme des Bundes. Ähnlich wie in früheren Untersuchungen für angelsächsische Länder ergibt die Untersuchung für die Schweiz eine Umverteilungswirkung von rund 20 Prozent. Den grössten Anteil an der Abfederung haben die direkte Bundessteuer sowie die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV), gefolgt vom Finanzausgleich. In der kurzen Frist liegt die Stabilisierungsfunktion der föderalen Mechanismen in der Schweiz tiefer – bis knapp zehn Prozent. Hier kann der direkten Bundessteuer und dem direkten Finanzausgleichssystem keine nennenswerte Stabilisierungswirkung zugeschrieben werden. Der Grund hierfür liegt vermutlich in der Ausgestaltung dieser Systeme, die bereits eine Glättung über die Zeit vornehmen.

Das Buch will im Zuge der bestehenden Zentralisierungstendenzen eine geeignete Grundlage für die Debatte zur zukünftigen Ausrichtung des Föderalismus und zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit des Standorts Schweiz geben. Auf der Basis der Ergebnisse lassen sich keine grundlegenden Veränderungen der föderalen Strukturen begründen. Vielmehr zeigt die Studie, dass der Schweizer Wettbewerbsföderalismus für die Bewältigung grosser wirtschaftspolitischer Herausforderungen wie solide Staatsfinanzen, Wirtschaftswachstum, Regulierung oder Einkommens(um)verteilung zuträglich ist. Allerdings läuft das erfolgreiche Modell des Schweizer Wettbewerbsföderalismus Gefahr, durch komplexe Aufgabenverflechtungen zwischen den staatlichen Ebenen mit ihren Verbundfinanzierungen und dem daraus resultierenden Vollzugsföderalismus ausgehöhlt zu werden. Um den Zentralisierungstendenzen entgegenzuwirken und den Schweizer Wettbewerbsföderalismus für die Zukunft zu sichern, sollte das Subsidiaritätsprinzip und der Gedanke der fiskalischen Äquivalenz, der Einheit von Finanzierung, Nutzung und Entscheidung, bei anstehenden Reformen gestärkt werden.

Literatur:

Lars P. Feld und“Ž Christoph A. Schaltegger (Herausgeber): Föderalismus und Wettbewerbsfähigkeit in der Schweiz: Staatsstrukturen für eine erfolgreiche Schweiz im 21. Jahrhundert. NZZ libro.

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