Kein Grund zum Jubeln – für Niemanden
Zur Einigung zwischen Bund und Länder über die Neugestaltung der föderalen Finanzbeziehungen

1. Bund und Länder haben sich Mitte Oktober endlich auf ein neues Regelwerk für die Bund-Länder-Finanzbeziehungen geeinigt und damit eine Vereinbarung aus dem Koalitionsvertrag auf Bundesebene umgesetzt. Allerdings sind längst nicht alle Aufgaben angegangen worden, die zwischen Bund und Ländern in diesem Zusammenhang erledigt werden sollten (Umsetzung des Europäischen Fiskalvertrags; Konsolidierung der Länderhaushalte; Einnahmen- und Aufgabenverteilung zwischen den föderalen Ebenen; Umgang mit Altschulden; Zukunft des Solidaritätszuschlags; Formulierung einer gesamtdeutschen Strukturförderpolitik).[1] Vielmehr drehten sich die Verhandlungen letzten Endes allein darum, die Verteilungsmodalitäten des bundesstaatlichen Finanzausgleichs so zu gestalten, dass alle Länder gegenüber dem status quo besser gestellt werden – was nach Lage der Dinge nur durch höhere Finanzierungsbeiträge des Bundes ermöglicht werden konnte. Forderungen aus der Wissenschaft[2], die Chance zu nutzen, die föderalen Finanzbeziehungen transparenter und insbesondere anreizkompatibel zu gestalten, fanden von Anfang an kein Gehör und spielten in den abschließenden Verhandlungen zwischen der Bundesregierung und den Ministerpräsidenten der Länder überhaupt keine Rolle mehr.[3]

2. Die Länder hatten sich schon frühzeitig – im Dezember 2015 – auf einen Kompromissvorschlag verständigt, mit dem ihre ursprünglichen Interessengegensätze durch die Forderung nach einer Aufstockung der Bundesmittel im Finanzausgleich um 9,5 Mrd. Euro ausgeräumt wurden.[4] Nach ihren Vorstellungen sollte der Bund 4,02 Mrd. Euro aus seinem Anteil am Umsatzsteueraufkommen dauerhaft und dynamisiert[5] auf die Länder übertragen und darüber hinaus 4,3 Mrd. Euro[6] zusätzliche Bundesergänzungszuweisungen gewähren. Gleichzeitig sollte der streitbehaftete Länderfinanzausgleich i.e.S. zugunsten eines Ausgleichs von Finanzkraftunterschieden bereits auf der vorgelagerten Stufe der „Zuordnung“ der Umsatzsteuer auf die Länder abgeschafft werden. Durch die frühzeitige Einigung der Länder auf eine gemeinsame Verhandlungsposition (die sämtliche Vorstellungen aus der vorgelagerten wissenschaftlichen Diskussion ignorierte) wurden die Verhandlungen im Verlauf des Jahres 2016 von Anfang an in eine Richtung gelenkt, bei der (außer um Verteilungsfragen) nur noch darum ging, in welchem Umfang der Bund zusätzliche Finanzierungsmittel bereitzustellen bereit wäre.
3. Zum Teil hatte der Bund sich diese Verkürzung der Diskussion selber zuzuschreiben, weil er bereits früher im Jahr 2015 seine Bereitschaft zu einer deutlichen Aufstockung der Finanzzuweisungen an die Länder hatte erkennen lassen – wobei diese allerdings zu einem erheblichen Teil über zusätzliche zweckgebundene Zuweisungen (Fortführung GVFG-Bundesprogramm und Entflechtungsmittel) hätten fließen sollen.[7] Anders als im Ländervorschlag sollte der Länderfinanzausgleich i.e.S. nach den Vorstellungen des Bundes grundsätzlich bestehen bleiben, jedoch durch Anpassungen beim Umsatzsteuervorwegausgleich entlastet werden. Überdies verknüpfte der Bund sein Angebot an zusätzlichen Finanzierungsmitteln mit Forderungen nach einer stärkeren Entflechtung der Aufgabenwahrnehmung zwischen Bund und Ländern – was letzten Endes dazu beitragen sollte, die Arbeitsteilung zwischen den verschiedenen föderalen Ebenen effizienter zu gestalten.
4. Wie die Sache ausgegangen ist, ist bekannt: Letzten Endes haben sich die Länder mit ihren Vorstellungen weitgehend durchsetzen können.[8] Noch ist allerdings nicht klar, ob das Verhandlungsergebnis in dieser Form tatsächlich Gesetz wird, denn die Umsetzung des erzielten Bund-Länder-Kompromisses erfordert eine ganze Reihe von Grundgesetzänderungen. Schwerwiegender noch ist, dass auch die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der vereinbarten Regeln noch nicht abschließend geklärt ist – so hat das Bundesverfassungsgericht nicht zuletzt in seinem Urteil zum Länderfinanzausgleich aus dem Jahr 1999 eine Reihe von allgemeingültigen Leitlinien formuliert, die der jetzt gefundenen Kompromisslösung entgegenstehen (insbesondere zur Zulässigkeit und Ausgestaltung von Bundesergänzungszuweisungen).[9] Dass die von Bund und Ländern ausgehandelten Regelungen darüber hinaus auch die eher grundlegenden Probleme hoher Abschöpfungsquoten und damit unzureichender Anreize zur Stärkung der eigenen Steuerquellen der Länder nicht lösen,[10] kann man zusätzlich kritisieren – wird aber die politischen Akteure vermutlich wenig beeindrucken.
5. Dass die Länder Gewinner der Verhandlungen um den Finanzausgleich wären, lässt sich gleichwohl nicht behaupten, denn ihr ursprünglicher Forderungskatalog umfasste weit mehr als nur die genannten 9,5 Mrd. Euro zusätzlicher Bundesmittel bei gleichzeitiger Abschaffung wichtiger Elemente des bisherigen Ausgleichssystems. Vor allem verlangten sie – was in der öffentlichen Diskussion weithin untergegangen ist – eine „Dynamisierung“ bestehender Festbeträge bei der Umsatzsteuerverteilung zwischen Bund und Ländern nach §1 FAG. Dieses Ansinnen wurde von Bundesseite zurückgewiesen, ebenso wie die Forderung nach Gewährung zusätzlicher Umsatzsteuerpunkte in Höhe von 4,02 Mrd. Euro zugunsten der Länder. Stattdessen sind jetzt nur 1,42 Mrd. Euro Umsatzsteuer dynamisch ausgestaltet, 2,6 Mrd. Euro hingegen als Festbetrag. Gleiches gilt für die fortgeführten Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen (für Kosten der politischen Führung, zur Flankierung struktureller Arbeitslosigkeit, für Sanierungshilfen an Bremen und das Saarland) sowie für die Finanzhilfen zur Abgeltung von Hafenlasten. Dies hat den Effekt, dass die für das Jahr 2020 ausgehandelten Mehreinnahmen der Ländergesamtheit in den nachfolgenden Jahren zumindest real (und anteilig) immer weiter zurückgehen werden.
6. Gleichzeitig hat sich der Bund bei einigen seiner Forderungen bezüglich einer Verbesserung der Aufgabenverteilung im föderalen Bundesstaat durchsetzen können. Hervorzuheben sind zum einen die Übernahme der Kompetenzen für Planung und Bau von Bundesautobahnen sowie der digitalen Angebote der öffentlichen Verwaltung durch den Bund, zum anderen (und das erscheint wichtiger) die Stärkung der Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten des Bundes im Bereich der Finanzhilfen für gesamtstaatlich bedeutsame Investitionen der Länder nach Art. 104b GG. Zudem soll das Kooperationsverbot zwischen Bund und Kommunen im Bereich der Bildungsinfrastruktur gelockert werden. Weitergehende Wünsche – so mit Blick auf die Abstimmungsregeln im Bundesrat oder hinsichtlich einer Regionalisierung der Sozialgesetzgebung – hat sich der Bund hingegen nicht erfüllen können (womit in Anbetracht der anders gelagerten Interessenlage der Länder aber auch kaum zu rechnen gewesen war).
7. Die zusätzlichen Zahlungen des Bundes führen dazu, dass alle Länder zumindest im Basisjahr (2019) von der Neuregelung des Finanzausgleichs profitieren können. Dabei fallen die zusätzlichen Zahlungen bei den ostdeutschen Ländern je Einwohner gerechnet am höchsten aus. Allerdings profitieren diese Länder insbesondere von den neu eingeführten Bundesergänzungszuweisungen zur Kompensation geringer kommunaler Finanzkraft, die im Ergebnis überwiegend die bisher zum Ausgleich niedriger gemeindlicher Steuerkraft gewährten Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen aus dem Solidarpakt II ersetzen. Insoweit stellen sie nur teilweise auch zusätzliche Einnahmen der Länder dar – vor allem dann nicht, wenn diese Mittel tatsächlich auch an die Kommunen weitergeleitet werden. Ohne diese Bundesergänzungszuweisungen fällt die Entlastung der ostdeutschen Länder jedenfalls nur unterdurchschnittlich aus. Ansonsten ist bezüglich der Entlastungswirkungen kein eindeutiges Muster festzustellen: Am günstigsten ist das Ergebnis für Berlin und Bayern, am ungünstigsten für Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen. Wie es zu diesem Ergebnis gekommen ist, lässt sich nicht nachvollziehen – möglicherweise spielt hierbei auch die Verteilung von Verhandlungsmacht innerhalb der Ländergesamtheit eine Rolle.
8. Fasst man alles zusammen, so ist das Ergebnis der Verhandlungen um die Neugestaltung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen aus wissenschaftlicher Sicht enttäuschend: Die Chance, zu einer echten Neuregelung zu kommen, die die Effizienz des Gesamtsystems verbessert hätte, wurde ein weiteres Mal vertan. Aus politischer Sicht wird man das anders sehen, denn immerhin wurde überhaupt ein Verhandlungsergebnis erzielt, mit dem alle Beteiligten leben können – wonach es lange Zeit nicht ausgesehen hatte. Sowohl Bund als auch Länder konnten dabei einen Teil ihrer Positionen durchsetzen, jedoch längst nicht alle.

Das Beste an der jetzt gefundenen Lösung ist insoweit wahrscheinlich dann noch, dass eine Kündigung sowohl durch den Bund als auch durch wenigstens drei Länder ab dem Jahr 2030 möglich ist. Das eröffnet die Chance, das kommende Jahrzehnt dafür zu nutzen, doch noch eine auch Effizienzkriterien genügende Lösung zu finden.

[1] Vgl. Koalitionsvertrag der Bundesregierung (2013), Deutschlands Zukunft gestalten, S. 18 und S. 67.

[2] Ein Überblick, in dem die wesentlichen Vorschläge aus dem wissenschaftlichen Bereich zur Neugestaltung des Finanzausgleichs zusammenfasst werden, findet sich in Heft 1/2014 des ifo Schnelldienstes, Reformoptionen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs.

[3] Entgegen der Festlegung im Kommissionsvertrag wurde keine „Kommission“ zur Neubestimmung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen eingesetzt, in der neben der kommunalen Ebene auch Vertreter der Wissenschaft hätten gehört werden können.

[4] Vgl. Eckpunktepapier der Ministerpräsidentenkonferenz vom 3.12.2015.

[5] Technisch sollte dies erreicht werden, indem den Ländern zusätzliche Umsatzsteuerpunkte zugesprochen wurden, was bei steigendem Steueraufkommen automatisch zu vermehrten Einnahmen für die Länder geführt hätte.

[6] Im Wesentlichen: Modifizierte Berechnung der Allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen und Einführung neuer Bundesergänzungszuweisungen zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft bzw. zum Ausgleich ungleicher Verteilung von Forschungsfördermitteln des Bundes.

[7] Ursprünglich 7 Mrd. Euro, später dann schrittweise aufgestockt auf 8,5 Mrd. Euro. Vgl. zur endgültigen Version Vorschlag des Bundes zur Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs vom 23.9.2016.

[8] Ergebnis der Konferenz der Regierungschefs von Bund und Ländern am 14. Oktober 2016.

[9]    Vgl. BVerfG, 2 BvF 2/98 vom 11.11.1999, Absatz-Nr. 329-337.

[10] Vgl. zu einer diesbezüglich kritischen Analyse des Ländervorschlags z.B. Kronberger Kreis, Für eine echte Reform der Bund-Länder-Finanzbeziehungen, Berlin 2016, insb. S. 31-41.