Gastbeitrag
Die Grundrente
Ein wirksames Instrument gegen Altersarmut in Ostdeutschland?

Was will der Koalitionsvertrag?

Mit der Einführung einer Grundrente wollen die Koalitionsfraktionen aus CDU/CSU und SPD ein Instrument gegen Altersarmut schaffen und zugleich die Lebensleistung von Menschen anerkennen, die mindestens 35 Beitragsjahre (inklusive Kindererziehung, Pflege von Angehörigen) vorweisen können (vgl. Koalitionsvertrag, 2018, S. 92). Im Koalitionsvertrag ist neben der Zahl an Beitragsjahren auch die Bedürftigkeitsprüfung – entsprechend der Grundsicherung – als ein weiterer Parameter genannt, die die Anspruchsvoraussetzungen definieren. Als Leistungshöhe wird ein regelmäßiges Alterseinkommen von 10 Prozent oberhalb des regionalen Grundsicherungsbedarfs avisiert. Der Regelbedarf wird jährlich angepasst und ist ab dem 1. Januar 2019 für einen Alleinstehenden bzw. Alleinerziehenden mit 424 Euro angegeben. Zum Grundsicherungsbedarf kommen die Kosten der Unterkunft hinzu, die jedoch regional erheblich voneinander abweichen. Der bundesdurchschnittliche Grundsicherungsbedarf liegt aktuell bei rund 800 Euro, was eine Grundrentenleistung von rund 80 Euro impliziert. Für Ostdeutschland ist der durchschnittliche Grundsicherungsbedarf mit rund 720 Euro niedriger, so dass die Grundrentenleistung entsprechend geringer ausfällt. Hier wird deutlich, wie schwierig allein die Umsetzung des Koalitionsvertrages ist, weil die Gesamthöhe der Grundsicherung regional unterschiedlich ist und sich Folgeprobleme ergeben könnten, z. B. bei einem Umzug.

Der Leitgedanke des Koalitionsvertrages ist die Anerkennung von Lebensleistung und damit das Fürsorgeprinzip. Die Befürworter einer Grundrente wollen einen Abstand zur Grundsicherung für langjährig Versicherte implementieren. Dabei sollen diejenigen bessergestellt werden, die ein Leben lang gearbeitet haben, was durch die politisch festgelegte Dauer von 35 Jahren zum Ausdruck kommt, als diejenigen die wenig bis nie gearbeitet haben und damit die Grundsicherung bekommen.

Mit der Aufstockung der Mütterrente, den Verbesserungen für Erwerbsgeminderte sowie der Einführung einer Grundrente dürfte es zu erheblichen fiskalischen Belastungen kommen (vgl. Holtemöller O., C./Schult, G./Zeddies, 2018, S. 251). Obendrein ist die Idee eine Grundrente in die Systematik der umlagefinanzierten Rentenversicherung einzuführen nicht unproblematisch. Die Rentenreform von 1957 hatte nicht das Ziel der Armutsbekämpfung, sondern sollte strukturell den Lebensstandard absichern. Die Leistungsgerechtigkeit des Systems kommt durch die Äquivalenz von Beiträgen und Rentenleistungen zum Ausdruck. Zwar gilt heute das Äquivalenzprinzip, wonach Beitrag und Leistung einander entsprechen müssen nicht uneingeschränkt, zumal das Volumen von versicherungsfremden Leistungen in der Rentenversicherung in den vergangenen Jahren erheblich gestiegen ist (vgl. Raffelhüschen/Moog/Vatter, 2011, S. 9 f.).

Um zu beurteilen, ob die Einführung einer Grundrente ein wirksames Mittel gegen Altersarmut in Ostdeutschland sein könnte, ist es zunächst ratsam die Situation der Bestandsrentner zu betrachten. Um das Problem handhabbar zu machen, definieren wir Altersarmut anhand des soziokulturellen, politisch festgelegten Existenzminimums. Klar ist, dass eine niedrige Rente allein kein Indiz für Altersarmut ist. Es kommt vielmehr auf die Gesamthöhe der Alterseinkommen an, und zwar des Haushaltes. In Deutschland befinden sich zurzeit 1.059.000 Empfänger von Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung, davon 515.000 Personen bei Erwerbsminderung und 544.000 Personen im Alter (vgl. Statistisches Bundesamt, 2018). Abb. 1 zeigt die Entwicklung der Quote der Empfänger von Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung für West- und Ostdeutschland für den Zeitraum 2005 bis 2017. Für Westdeutschland ist ab dem Jahr 2010 ein deutlich positiver Anstieg zu verzeichnen, während dieser für Ostdeutschland moderat ausfällt (Berlin ist im Gebietsstand neue Länder enthalten). Im Jahr 2017 haben 2,1 Prozent der Rentner in Ostdeutschland Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung erhalten, während dies in Westdeutschland 3,4 Prozent sind. Die Hilfequoten sind in Ostdeutschland durchweg geringer als in Westdeutschland.

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Die Grundrente von Bundesminister Hubertus Heil

Ausgangspunkt für die Berechnung der Grundrente von Bundesminister Hubertus Heil ist der durchschnittliche Jahresrentenpunktwert des Betroffenen. Zur Berechnung der Grundrente wird vorausgesetzt, dass mindestens 35 Jahre Beitragszeiten vorliegen sowie ein Durchschnittswert über die gesamte Beitragszeit von mindestens 0,2 Entgeltpunkten und weniger als 0,8 Entgeltpunkten erreicht wird (vgl. portal.sozialpolitik.de, 2019, S. 3). Mit der Grundrente wird der Durchschnittswert der Entgeltpunkte für 35 Jahre um das 2-Fache angehoben, maximal aber bis auf 0,8 Entgeltpunkte pro Jahr. Die Berechnung soll für heutige und künftige Rentner gelten. Eine Prüfung der Bedürftigkeit soll nicht erfolgen.

Weitere Elemente des Modells sind Freibetragsregelungen beim Wohngeld und in der Grundsicherung. In beiden Fällen müssen 35 Beitragsjahre erfüllt sein. Beim Wohngeld soll ein pauschaler Freibetrag von 125 Euro eingeführt werden. Zudem soll eine regelmäßige Anpassung der Miet- und Einkommensgrenzen stattfinden. Zuständig innerhalb der Bundesregierung ist hier aber nicht das BMAS, sondern das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat. Der Freibetrag in der Grundsicherung soll 25 Prozent bei der individuellen Rente betragen, jedoch maximal bei 106 Euro gedeckelt sein.

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Anhand von Abb. 2 ist ersichtlich, dass sowohl die ostdeutschen Männer als auch die ostdeutschen Frauen im Vergleich zu den westdeutschen von der Einführung einer Grundrente profitieren würden, und zwar weil in beiden Gruppen der Anteil derjenigen, die die Mindestbeitragsdauer von 35 Jahren erreichen deutlich größer ist. Insbesondere schneiden die ostdeutschen Frauen gegenüber den westdeutschen gut ab.

Warum der Anteil der Grundsicherungsempfänger unter den ostdeutschen Rentnern so niedrig ist und zugleich viele von der Einführung einer Grundrente profitieren würden, obwohl sie nicht von Altersarmut betroffen sind, ist einfach zu beantworten. Die Rentenjahrgänge und auch die rentennahen Jahrgänge in Ostdeutschland weisen eine hohe Zahl an Beitragsjahren aus. Dies ist darauf zurückzuführen, dass diese Personengruppen ihre berufliche Vita in der ehemaligen DDR verbracht haben. Altersarmut ist für die überwiegende Mehrheit der Ostdeutschen kein Problem, weil die durchschnittlichen Entgeltpunkte zu Renten führen, die oberhalb des für Ostdeutschland durchschnittlichen Grundsicherungsbedarfes mit rund 720 Euro liegen. Ursache mit dafür ist, dass die ostdeutschen Löhne und Gehälter mit einem Umrechnungsfaktor multipliziert werden, damit die im Durchschnitt niedrigeren Bruttoarbeitsentgelte im Vergleich zu Westdeutschland, sich nicht negativ auf die Rentenberechnung auswirken. Zusätzlich gilt der vom Deutschen Bundestag beschlossene Stufenplan zur Rentenangleichung Ost-West, mit dem sich die Renten in Ostdeutschland in den nächsten Jahren bis 2024 spürbar erhöhen werden (vgl. Mislin, 2017, S. 25 f.). Erwerbsbiographien, die von Arbeitslosigkeit betroffen sind, bedeuten nicht automatisch vorprogrammierte Altersarmut. Auch bei Arbeitslosigkeit sind Betroffene zunächst in der gesetzlichen Rentenversicherung versichert. Die Agentur für Arbeit zahlt bei Bezug des Arbeitslosengeldes unter bestimmten Voraussetzungen 80 Prozent des letzten Bruttoarbeitsentgelts. Somit erhöhen die Pflichtversicherungsbeiträge, die aus dem Bezug von Arbeitslosgeld resultieren, die Rente. Das Arbeitslosengeld und die Pflichtbeiträge sind ein automatischer Stabilisator.

Ökonomische Probleme durch die Einführung einer Grundrente

Eine Grundrente, die auf eine Bedürftigkeitsprüfung verzichtet, ist kein wirksames Instrument gegen Altersarmut, zumal in der so vorgestellten Konzeption, die Begünstigten gar nicht von Altersarmut betroffen sind. Im Übrigen kann bei Verzicht auf Prüfung der Bedürftigkeit der Kreis, der von Altersarmut betroffen ist, nicht zielgenau adressiert werden. Mit der Einführung der Grundrente würde es zu erheblichen Abbruchkanten kommen. Ein Versicherter A der z. B. 34 Jahre Vollzeit gearbeitet hat, dabei unterdurchschnittlich verdient hat und Beiträge in die Rentenversicherung eingezahlt hat, kommt nicht in den Genuss einer Grundrentenleistung. Ein Versicherter B der 25 Jahre Beiträge in die Rentenversicherung bei Teilzeitarbeit eingezahlt hat und 10 Jahre Kindererziehungs- und Pflegezeiten vorweisen kann, würde die Anspruchsvoraussetzungen hingegen erfüllen. Obwohl beide Versicherten auf eine Rentenanwartschaft unterhalb des Grundsicherungsniveaus kommen und Versicherter A in der Summe höhere Beiträge zur Rentenversicherung geleistet hat, kann er mangels Erfüllung der Wartezeit von 35 Beitragsjahren keinen Anspruch auf Grundrente erwerben.

Problematisch ist die Grundrente auch aus versicherungsökonomischer Sicht; führt sie doch zu einer Entwertung der im Laufe eines Lebens erworbenen Entgeltpunkte der Beschäftigten. So könnte es dazu kommen, dass ein Versicherter, der 35 Jahre Beitragszeiten erreicht und einen Durchschnittswert von jährlich 0,7 Entgeltpunkten erworben hat, sich durch die Grundrente schlechter stellt im Vergleich zu einem Versicherten, der zwar fünf Jahre mehr Beitragszeiten vorzuweisen hat, aber mit einem deutlich niedrigeren durchschnittlichen Entgeltpunkt von 0,4. Damit wird faktisch das Teilhabeäquivalenzprinzip der Rentenversicherung ausgehöhlt (vgl. § 66 SGB VI). Damit es nicht zu Verwerfungen wie im obigen Beispiel kommt, müssten auch die Versicherten, die unterhalb der Grundrente, aber oberhalb des Grundsicherungsniveaus liegen auch die Grundrente erhalten, damit würde allerdings die Bedürftigkeitsprüfung, die im Koalitionsvertrag erwähnt ist, aber beim Modell von Bundesminister Heil bereits gestrichen ist, entfallen. Auch die Mindestbeitragsdauer von 35 Jahren ist bei Aufrechterhaltung des Äquivalenzprinzips nicht zu halten, weil dann Versicherte mit weniger als 35 Beitragsjahren, aber erworbenen Entgeltpunkten oberhalb der Grundsicherung und unterhalb der Grundrente sich schlechter stellen, als Versicherte mit 35 Beitragsjahren, aber Entgeltpunkten, die zur Grundsicherung und damit zur Grundrente führen würden. Die Grundrente würde denjenigen verwehrt, die weniger als 35 Beitragsjahre und Entgeltpunkte unterhalb der Grundsicherung erworben haben. Die Grundsicherung ist dann das unterste Netz; wie bisher auch. Das Rentensystem hätte dann eine doppelte untere Schranke, und zwar einmal die Grundsicherung und zum anderen die Grundrente. Die eine Schranke, die Grundsicherung, ist für alle gleich. Die andere Schranke, die Grundrente, ist an die Mindestbeitragsdauer von 35 Jahren geknüpft.

Die Auswirkungen auf das Arbeitsangebot sind im Grundrentenmodell von Bundesminister Heil nicht eindeutig bestimmt. Positive Anreizeffekte ergeben sich durch die Aufstockung, dass sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse mit niedrigerem Erwerbseinkommen attraktiver werden. Negative Anreize ergeben sich dadurch, dass im Modell von Bundesminister Heil keine Differenzierung zwischen Voll- und Teilzeit gemacht wird. Damit wird jemand, der voll gearbeitet hat, einer Teilzeitkraft gleichgestellt. Aus ökonomischer Sicht muss es aber gerade bei einer so deutlichen Aufwertung wie im vorliegenden Modell einen Unterschied geben, ob die Rentenleistung mit vollem Einsatz erwirtschaftet wird oder nur mit wenigen Wochenstunden. Ansonsten würde Teilzeitarbeit subventioniert werden mit der Folge einer Verfestigung des Niedriglohnsektors.

Ein weiterer Aspekt, der in der politischen Diskussion bislang wenig Beachtung findet, ist, dass nach wie vor die Rente nach Mindestentgeltpunkten gilt (vgl. § 262 SGB VI). Die Regelung ist auch für heute beantragte Renten noch in Kraft, und zwar für versicherungsrechtliche Zeiten vor 1992. Durch die Rente nach Mindestentgeltpunkten erfahren die versicherten Entgelte aus geringen Verdiensten rentenrechtlich eine Aufwertung um 50 Prozent auf maximal 0,75 Entgeltpunkte pro Jahr. Voraussetzung sind hierfür 35 Beitragsjahre. Die Rente nach Mindestentgeltpunkten gilt auch für Ostdeutsche (vgl. § 262 Abs. 2 SGB VI). Mit der Einführung der Grundrente würden für Zeiten vor 1992 nun eine doppelte Aufwertung der Versicherungszeiten erfolgen, einmal durch die Rente nach Mindestentgeltpunkten und zum anderen durch die Grundrente.

Um die Akzeptanz der gesetzlichen Rentenversicherung in der Bevölkerung zu erhöhen, ist die Einführung einer Grundrente ökonomisch eine schlechte Lösung. Damit der von der Politik gewollte Abstand der langjährig Versicherten zu den Grundsicherungsempfängern, die wenig bis nie gearbeitet haben, erhöht werden kann, könnte eine Freibetragslösung die bessere Alternative sein. So sieht § 82 Abs. 4 SGB XII eine Freibetragsregelung bei der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung für Einkommen aus freiwilliger privater Vorsorge vor. Danach sind 100 Euro als Grundfreibetrag vollständig anrechnungsfrei, darüberhinausgehendes Einkommen wird zu 30 Prozent bis zur Hälfte des Regelbedarfs (2019: 424 Euro) anrechnungsfrei gestellt, d. h. der Freibetrag im Jahr 2019 liegt bei maximal 212 Euro. Eine Übertragung dieser Regelung auch auf Einkommen aus der gesetzlichen Rentenversicherung könnte sich unbürokratischer und auch wirksamer als die Einführung einer Grundrente erweisen. Hinzu kommt, dass der Anteil der Renten mit ergänzendem Bezug von Grundsicherung bei den Erwerbsminderungsrenten in Deutschland im Jahr 2017 deutlich höher ist als bei den Altersrenten. Lediglich jeweils 2,7 Prozent der Frauen und Männer, die eine Altersrente ab der Regelaltersgrenze beziehen, bekommen Grundsicherung. Demgegenüber stehen 12,6 Prozent der Frauen und 18,1 Prozent der Männer, die eine volle Erwerbsminderungsrente auf Dauer beziehen, im Leistungsbezug der Grundsicherung (vgl. Deutsche Rentenversicherung, 2018, S. 276-277). Da die Zurechnungszeit nicht für die Erfüllung der Wartezeit von 35 Beitragsjahren zählt, erhalten die Erwerbsminderungsrentner auch nach Erreichen der Regelaltersgrenze und Umwandlung in eine Altersrente in der Regel keinen Zugang zur Grundrente.

Fazit

Aufgrund der Umbrüche, die mit der Transformation von der Planwirtschaft in die soziale Marktwirtschaft erfolgten und den zum Teil gebrochenen Erwerbsbiographien wird das Problem der Altersarmut in Ostdeutschland künftig größer werden. Daher ist es richtig, das Problem der Altersarmut in den Blick zu nehmen. Ein aktueller Handlungsbedarf ist bei der Gruppe der Bestandsrentner in Ostdeutschland jedoch nicht festzustellen. Hier zeigen sich nach wie vor die höheren Erwerbsbiographien der Ostdeutschen zu DDR-Zeiten. Für die Anwartschaftsrentner schafft die Grundrente Abbruchkanten und würde zu Ungerechtigkeiten führen, die aus ökonomischer Sicht nicht zu rechtfertigen sind. Als sozialpolitisches Instrument zur Bekämpfung von Altersarmut eignet es sich nicht. Die Grundrente fungiert hier wie eine zusätzliche Transferzahlung auf die Grundsicherung für Versicherte mit einer Mindestbeitragsdauer. Im Grunde ist der Gedanke eine Grundrente einzuführen eine Abkehr vom bisherigen System der Teilhabeäquivalenz, und zwar in Richtung eines skandinavischen Modells mit einer steuerfinanzierten Grund- oder Basisrente und verpflichtender privater Altersvorsorge. Die Grundrente, die es in Deutschland bereits gibt, ist die Grundsicherung, und die ist für alle gleich. Aus politischer und ökonomischer Sicht ist die Einführung einer Grundrente in der Systematik der Deutschen Rentenversicherung ungeeignet.

Literatur

Bundesministerium für Arbeit und Soziales (Hrsg.), Bericht der Bundesregierung über die gesetzliche Rentenversicherung, insbesondere über die Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben, der Nachhaltigkeitsrücklage sowie des jeweils erforderlichen Beitragssatzes in den künftigen 15 Kalendermonaten gemäß § 154 Abs. 1 und 3 SGB VI (Rentenversicherungsbericht 2018)

Deutsche Rentenversicherung, Rentenversicherung in Zeitreihen 2018, Deutsche Rentenversicherung Bund, Berlin.

Holtemöller, O., C. Schult, G. Zeddies: Zu den rentenpolitischen Plänen im Koalitionsvertrag 2018 von CDU, CSU und SPD: Konsequenzen, Finanzierungsoptionen und Reformbedarf, in: Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, 67 Jg. (2018), H. 3, S. 247-265.

Jecht, H., Rentenreform und wirtschaftliche Entwicklung, Nürnberg 1957.

Koalitionsvertrag, Ein neuer Aufbruch für Europa. Eine neue Dynamik für Deutschland. Ein neuer Zusammenhalt für unser Land, Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, 19. Legislaturperiode; Berlin.

Mislin, A., Die Rentenberechnung in Deutschland – Rentenangleichung Ost-West, in: WiSt – Wirtschaftswissenschaftliches Studium, 46. Jg. (2017), H. 11, S. 21-26.

portal.sozialpolitik.de, Grundrente, 2019, Online im Internet: URL: http://www.portal-sozialpolitik.de/uploads/sopo/pdf/2019/2019-02-01_BMAS_Eckpunkte_Grundrente.pdf (Abrufdatum: 19.02.2019)

Raffelhüschen, B., S. Moog, J. Vatter, Fehlfinanzierung in der deutschen Sozialversicherung, Studie des Forschungszentrums Generationenverträge im Auftrag der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft, Juni 2011, Freiburg.

Statistisches Bundesamt (Destatis), 1 059 000 Empfänger von Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung im Dezember 2017, Pressemitteilung Nr. 114 vom 28.03.2018, Online im Internet: URL: https://www.destatis.de/DE/PresseService/Presse/Pressemitteilungen/2018/03/PD18_114_228.html (Abrufdatum: 20.02.2019)

Statistisches Bundesamt (Destatis), Copyright © 2019, Statistik der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung.

Hinweis: Die Langfassung dieses Beitrages erschien in Heft 6 (2019) der Fachzeitschrift WiSt.