Die europäische Handelspolitik im Wandel
Aktuelle Entwicklungen und Reformansätze

Der handelspolitische Ansatz der Europäischen Union hat sich über die letzten Jahre gewandelt und spiegelt die sich verändernden globalen politischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen wider. Die Europäische Kommission kündigte 2015 eine neue handelspolitische Strategie an, die durch vier Merkmale gekennzeichnet ist, und seitdem die europäische Handelspolitik bestimmt (Europäische Kommission, 2015):

1. Die EU verfolgt weiterhin einen multilateralen handelspolitischen Ansatz, jedoch wird dieser verstärkt durch eine bilaterale handelspolitische Agenda ergänzt.

2. Die Transparenz in den Verhandlungen zu Handels- und Investitionsabkommen wird erhöht und ein verstärkter Dialog über handelspolitische Themen mit der Zivilgesellschaft angestrebt.

3. Die EU beabsichtigt, die Wirksamkeit ihrer Handelspolitik durch eine inhaltliche Ausweitung ihrer Abkommen zu erhöhen.

4. Handelsabkommen sind zunehmend mit politischen Abkommen verknüpft. Hierdurch soll eine breitere politische Agenda durch die Handelspolitik unterstützt werden, um so eine integrierte EU-Außenpolitik zu ermöglichen.

Bereits seit mehreren Jahren ist ein Politikwechsel hin zu einer bilateralen EU-Handelspolitik zu beobachten. Dies spiegelt die Schwierigkeiten wider, in der sich die multilateralen Verhandlungen zur Handelsliberalisierung im Rahmen der WTO befinden. Die EU verfolgt daher in der Handelspolitik einen zweifachen Ansatz. Es wird zwar weiterhin betont, dass sich die europäische Handelspolitik dem multilateralen Ansatz der WTO verpflichtet fühlt. Allerdings werden zunehmend auch bilaterale Handelsabkommen unterzeichnet. Diese Neuausrichtung der handelspolitischen Stoßrichtung hat in den letzten Jahren zu einer Vielzahl neuer Handelsabkommen geführt, die die EU im Rahmen bilateraler Verhandlungen abgeschlossen hat. Während viele dieser Abkommen mit Entwicklungsländern geschlossen wurden (in der Mehrzahl mit Ländern aus Afrika südlich der Sahara), hat die EU auch einige wichtige Abkommen mit bedeutenden Volkswirtschaften, wie Kanada, Südkorea und Japan, unterzeichnet.

Des Weiteren reagierte die EU mit einem vertieften zivilgesellschaftlichen Dialog auf die verstärkte Kritik der Öffentlichkeit an der europäischen Handelspolitik. Öffentliche Kritik gegen die Handelspolitik der EU wurde insbesondere im Verlauf der Verhandlungen über ein umfassendes Wirtschafts- und Handelsabkommen (Comprehensive Economic and Trade Agreement, CETA) mit Kanada und den Verhandlungen zu einer Transatlantischen Handels- und Investitionspartnerschaft (Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP) laut. Das grundsätzliche Problem, wonach eine Fokussierung auf nicht-tarifäre Handelshemmnisse bei den Verhandlungen zu neuen Handelsverträgen zunehmend eine Aufgabe nationaler Regulierung erfordert, war im Rahmen der CETA und TTIP Verhandlungen besonders ausgeprägt. Grund für die Fokussierung auf nicht-tarifäre Handelshemmnisse ist, dass die Zölle zwischen den Industrienationen für viele nicht-landwirtschaftliche Produkte bereits sehr niedrig sind und eine weitere Liberalisierung des Handels oft nur durch den Abbau nicht-tarifärer Handelshemmnisse erreicht werden kann.

Das Problem, wie nicht-tarifäre Handelshemmnisse in Form nationaler Regulierung international angeglichen werden können, wird auch in Zukunft in der Verhandlung von Handelsabkommen eine wichtige Rolle spielen. Hierbei stehen die Fragen im Mittelpunkt, welche nationalen Regulierungen als verzichtbare nicht-tarifäre Handelshemmnisse angesehen werden können und welche ein legitimer Ausdruck eines souveränen nationalen Interesses sind. In den europäischen Demokratien ist diese Frage nur im gesellschaftlichen Diskurs zu beantworten. Die EU versucht daher auf den Widerstand großer Teile der Gesellschaft gegen eine tiefere Handelsintegration zu reagieren, indem die Verhandlungen über Handelsabkommen transparenter gestaltet werden und der Dialog mit der Zivilgesellschaft vertieft wird. Zu den Mitteln, mit denen die EU versucht, die Transparenz ihrer Handelspolitik zu erhöhen, gehören beispielsweise eine Ex-Ante-Folgenabschätzung und eine Ex-Post-Bewertung aller handelspolitischer Maßnahmen, öffentliche Konsultationen im Zuge der Verhandlungen, sowie die Veröffentlichung detaillierter Informationen zu laufenden Verhandlungsrunden.

Ein weiteres Ziel der Neuausrichtung der europäischen Handelspolitik ist es, die Wirksamkeit handelspolitischer Maßnahmen zu erhöhen. Dieses Ziel soll insbesondere durch eine Ausweitung des inhaltlichen Umfangs von Handelsabkommen und durch die Anpassung an neue Entwicklungen in der Weltwirtschaft erreicht werden. Diese betreffen beispielsweise die Zunahme der internationalen Fragmentierung der Produktion in Form globaler Wertschöpfungsketten.

Der internationale Handel ist durch eine ansteigende internationale Arbeitsteilung geprägt, in dem Produktionsprozesse in bedeutendem Umfang importierte Vorleistungen verwenden. Während die Güterproduktion in der Vergangenheit vielfach in einem einzigen Land erfolgte, überschreiten Produkte in modernen Produktionsprozessen oft mehrmals nationale Grenzen, bevor letztlich das Endprodukt entsteht. Der moderne internationale Handel besteht daher in zunehmendem Umfang aus dem Handel mit Zwischenprodukten und einem abnehmenden Teil aus dem Handel mit Endprodukten. Dies hat bedeutende Konsequenzen für die internationale Handelspolitik, beispielsweise, hinsichtlich sogenannter Ursprungsregeln. Diese Regeln legen fest, in welchem Umfang die Wertschöpfung eines Produkts innerhalb eines Lands erfolgt sein muss, um diesem Produkt eine präferenzielle Behandlung im Rahmen eines Handelsabkommens zukommen zu lassen. Des Weiteren sind die Effekte einer handelspolitischen Maßnahme zunehmend schwieriger zu identifizieren, da Zölle in besonderem Maße die Produzenten von Zwischenprodukten treffen. Zu diesen Zwischenprodukten im Wertschöpfungsprozess zählen nicht nur Zulieferer handelbarer Güter, wie die physischer Bauteile, sondern auch in bedeutendem Umfang Dienstleistungen innerhalb der Wertschöpfungskette, wie beispielsweise Forschung und Entwicklung, Vertrieb und After-Sales-Services.

Darüber hinaus versucht die EU, politische Vereinbarungen in ihre Handelsabkommen mitaufzunehmen. Hierzu gehören beispielsweise Bestimmungen zum Schutz der Menschen- und Arbeitnehmerrechte, zur Korruptionsbekämpfung und zum Umweltschutz. Die EU betrachtet Handelsabkommen daher zunehmend als Mittel zur Erreichung breiterer politischer Ziele, die nicht in direktem Zusammenhang mit dem Handel von Gütern und Dienstleistungen stehen. Diese Agenda wird sowohl auf bilateraler als auch auf multilateraler Ebene verfolgt. Auf multilateraler Ebene ist die EU an der Arbeit des WTO-Ausschusses für Handel und Umwelt beteiligt, der eingerichtet wurde, um Auswirkungen des internationalen Handels auf Umweltthemen zu untersuchen und Empfehlungen zu unterbreiten, die zu einer Verbesserung der WTO-Regeln im Hinblick auf den Umweltschutz führen. Auf bilateraler Ebene hat die EU politische Bestimmungen in viele ihrer neuen Handelsabkommen mit aufgenommen, beispielsweise in die Verträge mit der Ukraine, Georgien und Moldawien.

Vorschläge der EU zur Reform der Welthandelsorganisation

Multilaterale Handelsliberalisierungen im Rahmen der Verhandlungen der WTO sind spätestens seit Beginn der Doha-Entwicklungsrunde 2001 ins Stocken geraten. Seit mehreren Jahren sind keine wesentlichen Fortschritte bei der multilateralen Liberalisierung des Handels erzielt worden. Angesichts der damit einhergehenden Entwicklung in vielen Ländern einschließlich derer der EU, sich stärker der bilateralen Handelsliberalisierung zuzuwenden, besteht seit Jahren eine anhaltende Debatte über die Reform der WTO. Diese Diskussionen haben seit einiger Zeit wieder an Fahrt aufgenommen, was auch als direkte Reaktion auf die ablehnende Haltung des US-Präsidenten Donald Trump gegenüber der WTO betrachtet werden kann. Die von der US-Regierung ergriffenen Maßnahmen, insbesondere die Blockade einer Neubesetzung eines WTO-Streitschlichtungsrichters, der den WTO-Streitbeilegungsmechanismus lähmen könnte, gefährden das Funktionieren der WTO. Darüber hinaus gefährden einseitige politische Maßnahmen der Trump-Administration, wie die Erhebung von Zöllen, aber auch die von vielen Volkswirtschaften ergriffenen Gegenmaßnahmen das Regelsystem der WTO.

Die EU hat im Zuge dieser Diskussion Vorschläge zur Reform der WTO unterbreitet (Europäische Kommission, 2018). Diese betreffen insbesondere drei Bereiche:

1. Geistige Eigentumsrechte sollen durch reformierte WTO Regeln deutlich gestärkt werden. Diese Forderung zielt hauptsächlich auf Bedenken hinsichtlich der chinesischen Handelspolitik ab, die im Hinblick auf geistige Eigentumsrechte immer noch problematisch ist.

2. Die EU fordert – auch in Bezug auf chinesische Praktiken – eine Überarbeitung der WTO-Regeln für Subventionen und staatseigene Unternehmen. Die Rechtsgrundlage für Maßnahmen gegen Subventionen im Regelwerk der WTO ist das Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen (Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, SCM). Diese Vereinbarungen verpflichteten die Mitgliedsstaaten zwar die WTO über staatliche Subventionen zu benachrichtigen, dies wurde in der Vergangenheit aber nicht immer umgesetzt. Der Vorschlag der EU fordert daher dieses Benachrichtigungssystem zu reformieren, um dessen Einhaltung zu verbessern.

3. Die EU schlägt vor, die WTO im Hinblick auf neue Handelsformen, wie den digitalen Handel, zu reformieren. Der digitale Handel kann, beispielsweise, die digitale Infrastruktur betreffen, digitale Dienstleistungen, den Handel digitaler Produkte – wie Software oder andere digitale Inhalte – oder den Handel von Produkten mit Hilfe digitaler Mittel.

Vorschläge der EU zur Reform internationaler Investitionsschiedsgerichte

Ausländische Direktinvestitionen werden vielfach innerhalb der Bestimmungen internationaler Investitionsschutzabkommen getätigt. Sie beinhalten Bestimmungen und Regelungen, unter denen es Investoren möglich ist ausländische Direktinvestitionen zu tätigen. So schützen sie beispielsweise ausländische Investoren vor entschädigungsloser Enteignung und diskriminierender Behandlung durch den Staat. Internationale Investitionsschutzabkommen sind zumeist eigenständige Abkommen, werden jedoch in jüngster Zeit vermehrt in Handelsabkommen integriert. Seit die Bundesrepublik Deutschland und Pakistan 1959 das weltweit erste Investitionsschutzabkommen unterzeichneten traten bis zum Jahre 2018 ca. 2600 solcher Abkommen in Kraft. Abbildung 1 illustriert für den Zeitraum 1957 bis 2018 die Entwicklung der jährlich unterzeichneten und neu in Kraft getretenen Investitionsschutzabkommen. Ähnlich wie im Falle von Handelsabkommen lässt sich mit Beginn der 1990er Jahre ein starker Anstieg in der Anzahl der neuen Investitionsschutzverträge beobachten. Dieser Trend ist jedoch bereits seit Mitte der 1990er Jahre rückläufig. Insbesondere seit 2010 wurden zunehmend weniger neue Verträge unterzeichnet und in Kraft gesetzt.

Ein wesentlicher Teil der Vereinbarungen zum Investitionsschutz betrifft Bestimmungen über sogenannte Investitionsschiedsgerichte, bzw. Schiedsgerichtsverfahren für internationale Investitionsstreitigkeiten zwischen einem Investor und einem Staat. In vielen Fällen wird hierfür ein Schiedsgericht bestehend aus einem Streitschlichter des Heimatlandes des Investors, einem Streitschlichter des Gastlandes der Investition und einem Vorsitzenden aus einem nicht am Streitfall beteiligten Drittland herangezogen. In den letzten Jahren haben diese Regeln starke Kritik hervorgerufen, die sich zumeist an der vermeintlichen Untergrabung nationaler Regulierung durch Investitionsschiedsgerichte entzündet. Die in internationalen Investitionsschutzabkommen festgelegten Regeln, die Regierungen verpflichten bestimmte Standards für ausländische Investitionen anzuwenden, beschränken die Fähigkeit von Regierungen Fragen, die im Zusammenhang mit ausländischen Direktinvestitionen stehen, frei zu regulieren. Solche investitionsrelevanten Fragen betreffen oft sensible Themen, wie den Umweltschutz oder bestehende Gesundheitsstandards. Weiterhin haben sehr hohe Entschädigungssummen, die ausländischen Investoren in den letzten Jahren durch Schiedsgerichte zugesprochen wurden, die Legitimation internationaler Investitionsschiedsgerichte untergraben.

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Eine Reform der bestehenden Regeln zu internationalen Investitionsschiedsgerichten hat Angesicht dieser Kritik Fürsprecher gewonnen. So möchte beispielsweise die EU mit einer Initiative zu einem multilateralen Investitionsgericht (englisch Multilateral Investment Court, MIC) den Bedenken hinsichtlich internationaler Investitionsschiedsgerichte begegnen (Europäische Kommission, 2017). Die Europäische Kommission kündigte daher bereits im Jahre 2016 ihren Plan an, ein multilaterales Investitionsschiedsgericht als Alternative zum derzeitigen, hauptsächlich bilateral geprägten Ansatz einzurichten. Während die Details zu vielen Aspekten des Vorschlags noch unklar sind und noch keine verbindlichen Entscheidungen getroffen wurden, können dennoch – basierend auf diesem Vorschlag – mehrere Merkmale eines künftigen multilateralen Investitionsgerichtshofs skizziert werden.

Gegenwärtig bestehen die meisten Investitionsschutzabkommen, die ein internationales Investitionsschiedsgericht vorsehen, zwischen einzelnen EU-Mitgliedstaaten und Drittländern. Mit dem Vertrag von Lissabon, der 2009 in Kraft trat, ist jedoch die Zuständigkeit für die internationale Investitionspolitik von den Mitgliedstaaten auf die EU übergegangen, bestehende Investitionsabkommen blieben aber weiterhin in Kraft. Hierdurch werden Investitionsstreitigkeiten basierend auf bestehenden Verträgen von den EU-Mitgliedsstaaten weiterhin selbst geführt. Durch eine Reform der Investitionsgerichtsbarkeit könnten auch diese individuellen Verfahren im Rahmen eines gemeinsamen europäischen Investitionsgerichts geregelt werden. Eng hiermit verbunden ist die Tatsache, dass sich zwar im internationalen Handel ein multilaterales System im Rahmen der WTO etabliert hat, jedoch kein vergleichbarer multilateraler Rahmen im Bereich der ausländischen Direktinvestitionen besteht. Mit dem multilateralen Investitionsgericht will die EU eine solche multilaterale Einrichtung schaffen, die letztendlich global zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten herangezogen werden kann.

Ein weiterer Unterschied zum derzeitigen Ad-hoc-System wäre der permanente Charakter des Systems. Derzeit werden Schiedsgerichte zumeist nur zur Entscheidung über einen einzelnen Fall gebildet, bzw. die von den Streitparteien ernannten Streitschlichter werden nur für diesen einen Fall ernannt. Im Gegensatz hierzu würde ein multilaterales Investitionsgericht aus einem ständigen Pool von Streitschlichtern bestehen. Darüber hinaus ist die Initiative zu einem multilateralen Investitionsgericht Teil der Bemühungen der EU die Transparenz in ihrer Handels- und Investitionspolitik zu erhöhen. Neue Regeln für das Berufungsverfahren von Streitschlichtern und die Beteiligung von Parteien die nicht direkt vom Verfahren betroffen sind (amicus curiae), wie beispielsweise Nichtregierungsorganisationen, sollen die Transparenz der Schiedsgerichtsverfahren erhöhen. Entscheidend für die Zukunft des Vorschlags wird es sein, ob es der EU gelingt, genügend Drittländer von ihrer Initiative zu überzeugen. Derzeit ist Kanada das einzige andere bedeutende Industrieland, das Unterstützung für die Initiative signalisiert hat.

Zusammenfassung und Fazit

Aktuelle politische und wirtschaftliche Entwicklungen stellen bestehende Formen handelspolitischer Integration vor neue Herausforderungen. Sich wandelnde wirtschaftliche Rahmenbedingungen erfordern das Bestreiten neuer Wege in der internationalen Handelspolitik. In den voranstehenden Abschnitten wurden die Herausforderungen anhand der europäischen Handelspolitik beschrieben und aktuelle Reformvorschläge diskutiert. Viele der genannten Reformvorschläge beinhalten notwendige Schritte zur Verbesserung bestehender Regeln. Dies gilt insbesondere mit Hinblick auf die Reform der WTO, aber auch im Bereich der Transparenz und Akzeptanz von internationalen Investitionsschiedsgerichten. Der Erfolg dieser Reformen wird letztlich gemeinsame Lösungen erfordern, die alle beteiligten Parteien, insbesondere Schwellen- und Entwicklungsländer, auf Augenhöhe an einen Tisch bringen. Es bleibt allerdings fraglich, ob in der bestehenden politischen Situation, in der in vielen Staaten nationalistische Politik an Zuspruch gewinnt, eine Modernisierung des internationalen Handelssystems überhaupt politisch gewollt ist.

Literatur

Europäische Kommission, WTO Modernization, Concept Paper, 2018, Online im Internet: URL: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/september/tradoc_157331.pdf (Abrufdatum 27.04.2019)

Europäische Kommission, Fact Sheet: Multilateral Investment Court, 2017, Online im Internet: URL: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2017/september/tradoc_156042.pdf (Abrufdatum 27.04.2019)

Europäische Kommission, Trade for all: Towards a more responsible trade and investment policy, 2015, Online im Internet: URL: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/october/tradoc_153846.pdf (Abrufdatum 27.04.2019)