Die VR China hat vor wenigen Wochen ihren 15. Fünfjahresplan verabschiedet. Mit diesem werden die Entwicklungslinien für die chinesische Volkswirtschaft in den Jahren 2026-2030 vorgegeben. Aber halt: Planwirtschaft? Wer jemals China bereist hat, die florierenden Märkte und den knallharten Konkurrenzkampf vor Ort erlebt hat, der fragt sich, was dies mit einer Planwirtschaft zu tun hat. Und wie passt die seit fast einem halben Jahrhundert zu verzeichnende Wachstumsdynamik Chinas zu dem ordnungstheoretischen Diktum, das die planwirtschaftliche Ordnung der Marktwirtschaft grundsätzlich unterlegen und weniger leistungsstark ist? Die Lösung dieses Paradoxons liegt darin, dass in Chinas Plansystem ganz viel Markt steckt.
Mit der Machtübernahme der Kommunistischen Partei wurde in der VR China damit begonnen, eine zentralverwaltungswirtschaftliche Ordnung nach sowjetischem Vorbild aufzubauen. Eine solche wurde aber nie vollständig implementiert. Auch in der Maoistischen Ära wurden niemals mehr als einige hundert der wichtigsten Güter per Plan gesteuert. Die Produktion und Verteilung aller anderen Güter wurde über Marktmechanismen koordiniert. Auf diesem Erbe setzte die Reformbewegung Deng Xiaopings auf, im Zuge derer immer größere Teile der Volkswirtschaft in eine Marktkoordination überführt wurden. Seit 2000 gibt es faktisch keine Direktivpläne mehr, die Unternehmen bestimmte Produktionsvorgaben machen. Stattdessen sind die Pläne nun als „Visionen“ zu verstehen mit denen die Zentralregierung kommuniziert (a) welche Industrien und Technologien sie als zukunftsfähig erachtet, und (b) mittels welcher Anreize Lokalregierungen und Unternehmen dazu animiert werden sollen, sich in diesen Feldern zu engagieren. Diese Maßnahmen umfassen individuelle Karriereoptionen in Partei und Regierung ebenso wie Subventionen, Steuererleichterungen, vergünstigte Kredite etc. Zu den Anreizpaketen gehören aber auch die staatliche Bereitstellung komplementärer Infrastruktur sowie Abnahmegarantien für innovative Güter und Technologien.
Vor diesem Hintergrund steht es dezentralen Akteuren grundsätzlich weitgehend frei, inwiefern sie sich in den im Plan hervorgehobenen Feldern engagieren. Es ist aber für die meisten sinnvoll, sich in Bereichen einzubringen, in denen sie über geeignete Kompetenzen und Kapazitäten zu verfügen glauben. Im Ergebnis kommt es so i.d.R. zu einer Vielzahl von Aktivitäten in den hervorgehobenen Industrien, die – betriebswirtschaftlich gesehen – ja in einem risikofreien Raum erfolgen. Am Ende des Prozesses steht erfahrungsgemäß eine weitgehende Realisierung der in den Plandokumenten ausgegebenen Ziele. Das System ist effektiv. Es ist aber nicht effizient. Denn die Definition eines risikofreien Raums führt zu einem Überangebot und schließlich massiven Überkapazitäten, die dann in einem gesamtwirtschaftlich sehr kostspieligen Prozess wieder abgebaut werden müssen. Dies geschieht weitgehend über marktliche Ausleseprozesse, die einsetzen sobald der Staat seine schützende Hand zurückzieht. Aktuell erleben wir dies im Bereich der E-Mobilität, die in vergangenen Plänen massiv gefördert wurde. In der Hochphase existierten ca. 300 Anbieter von E-Fahrzeugen. Davon sind mittlerweile nur noch 100 im Geschäft und auch von diesen werden noch ca. 80% den Markt verlassen müssen, bis dieser ein nicht von der Politik verzerrtes Gleichgewicht gefunden hat.
Wohlgemerkt: Die verschiedenen chinesischen Akteure versuchen, die Kosten dieser über das staatliche Plan- und Anreizmodell systemisch aufgebauten Überkapazitäten durch den Export derselben ins Ausland zumindest zum Teil aufzufangen. Würde die EU die Einfuhr derartiger Überkapazitätenexporte unreguliert hinnehmen, käme dies einer Kostenübernahme Europas für die gesamtwirtschaftliche Ineffizienz des chinesischen Ansatzes zur staatlichen Förderung des Aufbaus strategischer Industrien gleich. Entsprechende Anti-Dumping und Countervailing Duty Maßnahmen an der Außengrenze der Europäischen Union sind somit im Sinne eines Schutzes der Integrität der europäischen Marktstrukturen notwendig und zu befürworten. (Die aktuell diskutierten Importquotenregelungen sind vor diesem Hintergrund allerdings kritischer zu betrachten.)
Sind die hier skizzierten Strukturen in ordnungspolitischer Hinsicht als Ausdruck einer planbasierten Zentralverwaltungswirtschaft zu bewerten? Eher nein. Es erscheint angemessener, von einer marktwirtschaftlichen Ordnung zu sprechen, in der ein starker, dirigistisch agierenden Staat in zentralen (allerdings nicht allen!) Industrien eine wichtige Rolle spielt. Von daher könnte dann auch das chinesische Planungssystem besser als ein voll integriertes, umfassendes industriepolitisches Programm eines paternalistisch agierenden Staates verstanden werden.
Dieses chinesische Plan/Markt-Hybrid war bislang durchaus erfolgreich, insofern Ziele im Bereich des industriellen upgradings und der Generierung neuer technologischer Kompetenzen i.d.R. erreicht wurden. Es ist aber auch mit gravierenden systemischen Problemen belastet. Denn vergangene Fünfjahrespläne mussten nicht eine terra incognita erschließen. Stattdessen folgten sie den Erfahrungswerten fremder Volkswirtschaften, die entsprechende Entwicklungspfade in der Vergangenheit bereits navigiert hatten: „nachholendes“ Wachstum war das Fundament chinesischer Industriesteuerung. Diese Zeiten sind vorbei. An der Frontlinie der globalen Technologie- und Industrieentwicklung angelangt, gibt es nur noch wenig, dass sich China in Hinblick auf Geschäftsmodelle, Technologien, Institutionen, etc. noch im Ausland abschauen könnte. Für die chinesischen Planer wird der industriepolitische Blick in die Zukunft immer unklarer und risikobehafteter. Das ist bedeutungsvoll, denn auch so ist das chinesischen Planungssystem – wie am Beispiel der systemisch generierten Überkapazitäten gezeigt – bereits mit enormen gesamtwirtschaftlichen Kosten belastet. Bricht nun die Wachstumsdynamik weg, die diese Kosten bislang immer überdecken konnte, so wird das gesamte Steuerungssystem in Frage gestellt.
In Europa ist man zu dem Schluss gekommen, dass in Anbetracht der fundamentalen Unsicherheiten zukunftsorientierter Industriepolitik wettbewerbsintensive Märkte besser geeignet sind, zukunftsfähige Technologien und Geschäftsmodelle zu identifizieren und den Weg zu zukünftigem Wohlstand aufzuzeigen. Chinas Führungselite ist von diesem Ansatz trotz systemischen Überkapazitäten und der durch staatliches Regulierungsversagen herbeigeführten Immobilienkrise nicht überzeugt. Sie setzt weiterhin auf einen starken Staat, der diskretionär in das Marktgeschehen eingreift und die Volkswirtschaft in die Zukunft steuert. Der 15. Fünfjahresplan wird somit sicher nicht der letzte gewesen sein wird. Trotzdem, es zeichnet sich ab, dass sich die grundlegenden Mechanismen staatlicher Industriesteuerung in der VR China mittelfristig werden verändern müssen. Denn die Wahrscheinlichkeit staatlicher Fehlsteuerungen steigt dramatisch an, während gleichzeitig die Wachstumsdynamik, die bislang die Kosten des Systems überdecken konnte, abebbt.
Hinweis: Der Beitrag ist eine erweiterte Fassung eines Leitartikels in der Fachzeitschrift WiSt.
Podcast zum Thema:
Wettrennen der Supermächte. Überholt China die USA oder hört es auf zu wachsen?
Prof. (em.) Dr. Norbert Berthold (JMU) im Gespräch mit Prof. Dr. Markus Taube (UDE)
