Internationale Beziehungen haben sich in den vergangene zwanzig Jahren dramatisch verändert. Die Bedeutung der Entwicklungsländer als strategische Partner wächst schneller, als es die Akteure der Entwicklungszusammenarbeit sich vorstellen können und wollen. Der Beitrag nimmt diese Veränderungen zum Anlass, Grundzüge einer partnerschaftlichen, wirksamen, widerspruchsfreien und wirtschaftliche effizienten Entwicklungszusammenarbeit darzustellen.
Die geopolitischen Verwerfungen der Gegenwart beeinflussen auch die Beziehungen der Bundesrepublik zu Entwicklungs- und Schwellenländern, deren politische und ökonomische Bedeutung stark zunimmt. Dabei zeigt sich, dass die deutsche Entwicklungszusammenarbeit (EZ) sich konzeptionell langsam an die neuen geopolitischen Verhältnisse angepasst und die strategische Bedeutung der Schwellen- und Entwicklungsländer für uns nicht länger negiert. Dies ist für sich genommen eine gute Nachricht, die aber nicht überbewertet werden darf, da das Ministerium schon mindestens zweimal auf diesem Weg war, ihn aber beide Male wieder verlassen hat. Dieses Mal sehen wir aber die Bereitschaft, das wirtschaftliche Element der Zusammenarbeit zu betonen und Partnerschaften auch mit Ländern einzugehen, die nicht alle unsere Werte teilen, z.B. in der arabischen Welt. Auch die Frage der Finanzierung von entwicklungsrelevanten Projekten rückt immer mehr in den Vordergrund, nicht zuletzt auf der jüngst abgehaltenen Hamburg Sustainability Conference (https://www.sustainability-conference.org/en/hsc26).
Und in der Tat wird es höchste Zeit umzusteuern. Zu selten wurden in der Vergangenheit Akteure aus Entwicklungsländern als wirkliche Partner auf Augenhöhe gesehen. Wissenstransfer fand fast ausschließlich in Richtung der Partner in den Entwicklungsländern statt, zumeist jugendliche Freiwillige aus Europa oder den Vereinigten Staaten sollten dabei helfen. Nebenbei bemerkt: Als Wissenschaftler lerne ich sehr viel von meinen afrikanischen Partnern – hier ist jede Arroganz unangebracht. Zurück zum Thema: Freihandelsverträge der EU sind ohne ein wenig belehrende Kapitel zu Menschenrechten, Umweltschutz und Sozialem nicht mehr denkbar. Westliche Regierungen haben zudem immer mehr Aufgaben in diesem Feld auf ihre Unternehmen, die international tätig sind, verlagert. Die beschönigende Überschrift lautet dann „Nachhaltigkeit der Lieferketten“. Um nicht missverstanden zu werden: Es ist richtig, dass Wissen transferiert wird und dass Menschenrechte überall eingehalten werden. Auch Umweltschutz ist ein globales Anliegen; alle müssen sich beteiligen. Dennoch sollte es inzwischen jedem klar sein, dass Entwicklungszusammenarbeit niemals ein Oben und Unten sowie staatliche Planung braucht. Es ist noch nicht einmal klar, ob die Maßstäbe westlicher Länder für alle gelten müssen bzw. können.
Wie sollte es nun weitergehen? Zunächst gilt es, die Ziele der Entwicklungszusammenarbeit neu zu definieren. Dabei gilt: Das Zielland muss eigene Entwicklungsziele definieren; wir können ggf. dabei helfen, diesen näher zu kommen. Wir sollten nicht auf die Idee kommen, diese Ziele selbst festzulegen und die Agenda zu setzen. Der Begriff Entwicklung – sofern nicht paternalistisch interpretiert – hat immer ökonomische Knappheiten im Blick hat, die es zu überwinden und Arbeitsplätze zu schaffen gilt. Konkret geht es um Zugang zur Bildung, Gesundheit, Wasser, Abwasser etc. Dabei helfen gute Governance und universelle Werte sehr. Aber wir müssen sie niemandem beibringen. Daneben ist es aber legitim, eigene bundesdeutsche Ziele zu definieren. Für uns spielen Schwellen- und Entwicklungsländer eine zunehmend bedeutsame Rolle: als Lieferanten von Rohstoffen, als Exportmärkte, als Partner in der internationalen Politik; auch und besonders zur Bewahrung der Menschenrechte und der Umwelt. Das ist in der deutschen EZ nach wie vor zu wenig anerkannt, hier bedarf es einer Neujustierung. Diese Neujustierung fängt bei der operativen Umsetzung dieser Ziele der Entwicklungspolitik an. Dabei sollten einige Grundprinzipien beachtet werden. Ich fasse sie zusammen als die vier „W“:
Würde. Der Begriff gleichberechtigter Zusammenarbeit muss ernst genommen werden. Denn offenbar besteht vielfach immer noch das Bild der unreifen Entwicklungsländer, denen der Westen Grundlagen guter Regierungsführung (Governance) beibringen muss. Dazu werden einige Instrumente gewählt, die aus politökonomischer Sicht zum Teil durchaus passend erscheinen, beispielsweise an bestimmte Reformen gebundene Entwicklungshilfe oder Schuldenerlass. Andere Instrumente haben jedoch eher den Charakter von Erziehungsmaßnahmen. Besonders problematisch in dieser Hinsicht ist die Entwicklungshilfe: Oft wird die Agenda von den Interessen der Geber geprägt. Das führt zu Arroganz und Weltfremdheit. Dann fehlt den Begünstigten der Bezug, sie betrachten die Projekte nicht als die ihrigen. Schließlich fällt das sogenannte Samariter-Dilemma in diese Kategorie: Durch permanente Hilfe und Bevormundung verlieren die Begünstigten die Eigeninitiative. Lord Peter Bauer von der London School of Economis (LSE) London hat schon 1960 auf diese Probleme hingewiesen, viele empirische Studien haben sie bestätigt. Regelmäßig fordern Unternehmer genauso wie politische Entscheidungsträger aus Afrika und anderen Regionen, dass es nicht um Hilfe gehe, sondern um Investitionen und Handel – um Transaktionen also, die dann abgeschlossen werden, wenn sie für beide Vertragspartner vorteilhaft erscheinen. Es ist gerade kein Ausdruck von Würde, immer Geschenke annehmen zu müssen und keinen eignen Beitrag leisten zu können.
Widerspruchsfreiheit. Gut gemeint ist oft das Gegenteil von gut gemacht. Damit gute Absichten das gewünschte Ziel erreichen und nicht konterkarieren, braucht es ein genaues Verständnis von Markt- und Anreizmechanismen. Beispiel Lieferkettengesetz: Wenn der berechtigte Wunsch nach Einhaltung der Menschenrechte zu Gesetzen führt, die es deutschen Mittelständlern erschweren, in Entwicklungsländern tätig zu werden, werden sie sich zurückziehen. Unternehmen aus anderen Teilen der Welt, in denen Menschenrechte möglicherweise eine geringere Rolle spielen, dürften die freiwerdenden Plätze einnehmen. Das schwächt die Erreichung der Nachhaltigkeitsziele und bewirkt letztlich das Gegenteil. Auch finanzielle Hilfe zur Korruptionsbekämpfung kann das Gegenteil bewirken, da es bei manchen Projekten um relativ große Summen geht, die Korruption erst einmal anstacheln könnten. Die Arbeit der staatlichen Entwicklungsagenturen verdrängt zudem regelmäßig private Initiativen, die im Zweifel zielgenauer und besser durchgerechnet sind. Schließlich kann nicht oft genug darauf hingewiesen werden, dass unsere europäische Handelspolitik im krassen Widerspruch zur Zielsetzung jeder EZ steht.
Wirksamkeit. Vor allem aus den oben beschriebenen Gründen ist Entwicklungshilfe in der noch immer am häufigsten praktizierten Form in der Regel nicht wirksam. Eine breite wissenschaftliche Literatur hat die Frage der “Aid Effectiveness“ intensiv untersucht und kommt zu ähnlichen Bewertungen. Den Gebern kommt es darauf an, ihr Geld loszuwerden – sonst gibt es im Jahr darauf weniger. Viele staatliche Entwicklungshilfeorganisationen funktionieren wie Bürokratien. Der Ökonom William Niskanen hat schon vor fast 50 Jahren schlüssig gezeigt, dass die Verwaltungen nicht an Optimierung des Ergebnisses, sondern an der Maximierung ihres Budgets interessiert sind. Das ist nicht boshaft, sondern anreizkompatibel. Deshalb werden auch effektive, mit Konsequenzen versehene Evaluationen von Projekten der Entwicklungszusammenarbeit eher selten vorgenommen, Kritiker der klassischen EZ haben keinen leichten Stand. Hinzu kommt: Eine Hilfszahlung wirkt wie ein Ressourcenfund. Als Folge droht eine Aufwertung der Währung des Nehmerlandes, unter der dann die dortige Exportindustrie leidet.
Dabei tut sich ein gewisses Mikro-Makro-Paradox auf. Während einzelne Entwicklungsprojekte, z.B. der Bau einer Schule oder einer Solaranlage, wirken, gelingt es nicht, die vielen einzelnen Projekte so zu skalieren, dass ein steilerer Wachstumspfad erklommen wird und die Hilfe so auch nachhaltig wirkt. Dies ist eine echte Aufgabe für die EZ, die auch akademischen Input benötigen könnte.
Wirtschaftlichkeit. Entwicklungszusammenarbeit wird bislang recht streng von der Außenwirtschaftspolitik getrennt. Es wird gelegentlich so getan, als ob ökonomische Aspekte unbedeutend sind. Handel und Investitionen werden von Akteuren der EZ auch heute noch oft argwöhnisch betrachtet. Gleichzeitig sorgt die Handelspolitik der Industrieländer der OECD regelmäßig dafür, dass Exporte aus Entwicklungsländern trotz etlicher Präferenzabkommen und -programme durch Protektionsmaßnahmen behindert werden. Das muss sich wie gesagt ändern, EZ muss wirtschaftlicher Vernunft folgen.
Daraus leitet sich für einen modernen entwicklungspolitischen Ansatz eine hohe Bedeutung privatwirtschaftlicher Aktivitäten, also vornehmlich Handel und Investitionen, ab. Sie können von der Bundesregierung durchaus unterstützt werden, Stichworte sind Garantien und Investitionsschutz. Zudem sollte die Bundesrepublik das Denken in Ressorts überwinden; die deutsche Präsenz in Entwicklungsländern sollte gebündelt, Delegationskreisen dorthin besser koordiniert werden. Das – bisweilen eher feindselige – Nebeneinander von Auslandskammern, Botschaften und der Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) muss beendet werden und in einer engen Verschränkung von Außenwirtschafts- und Entwicklungspolitik aufgehen. Hinzu kommt, dass die Beziehungen zu Schwellen- und Entwicklungsländern auch eine diplomatische Komponente haben, die Außenpolitik ebenfalls einzubeziehen ist.
Die Chancen sind groß, denn weder die USA noch China (und schon gar nicht Russland) haben sich in den letzten Jahren in den Entwicklungsländern viele Freunde erworben. Die neuen Spieler – Türkei, Indien, Vereinigte Arabische Emirate oder Saudi-Arabien – arbeiten sehr an ihrer Reputation, die Deutschland aber schon hat. Die deutschen Akteure, also Unternehmen und Politik, genießen nach wie vor einen guten Ruf – den gilt es jetzt zu nutzen.
Podcast zum Thema:
Der vernachlässigte Kontinent. Afrika auf dem Weg nach Europa?
Prof. (em.) Dr. Norbert Berthold (JMU) im Gespräch mit Prof. Dr. Andreas Freytag (FSU; Stellenbosch)
