Wie vertreten Politiker die Bürger?

Von David Stadelmann und Marco Portmann am 29. August 2017
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Entspricht das, was Politiker tun, dem was die Bürger wollen? Rund die Hälfte des erwirtschafteten Gesamteinkommens der meisten europäischen Länder wird unmittelbar durch kollektive, sprich politische, Entscheidungen über staatliche Institutionen neu verteil. Die andere Hälfte wird mittelbar durch Gesetze und Rahmenbedingungen und damit auch durch politische Entscheidungen mitbeeinflusst. Eine gute Regierungsführung, eine gute Vertretung der Bürgerpräferenzen, gute kollektive Entscheidungen sind daher entscheidend. Deshalb beschäftigen sich auch Ökonomen mit der simplen Frage, wie gut denn Politiker die Bürger vertreten.

Die Forschung zur Qualität der Bürgervertretung litt oft daran, dass zwar das Tun der Politiker recht gut, die Präferenzen der Bürger jedoch unzureichend beobachtbar sind. So reicht es nicht, die Bürger unverbindlich zu befragen, ob sie zum Beispiel für die Förderung alternativer Energie oder mehr Umverteilung sind. Denn über kollektive Entscheidungen können politische Ziele auf unterschiedlichste Arten und zu unterschiedlichen Kosten für die Bürger erreicht werden. Eine aussagekräftige Analyse erfordert daher einerseits, dass das Tun von Politikern und die Bürgerpräferenzen in derselben Dimension gemessen und anderseits die Präferenzen hinsichtlich realer, politikrelevanter Entscheiden verglichen werden müssen.

Um herauszufinden, wie Volksvertretung funktioniert und eine Reihe von etablierten polit-ökonomischen Theorien empirisch zu testen, eignet sich eine Analyse von Schweizer Daten. Dort entscheiden nicht nur die Politiker als Vertreter der Bürger, sondern oft die Bürger selbst über Politikvorlagen. Alle Verfassungsänderungen müssen obligatorisch und Gesetzesänderungen fakultativ auf Verlangen von 50‘000 Bürgern einer verbindlichen Abstimmung unterzogen werden. Zudem können 100‘000 Bürger per Initiative eine selbst ausgearbeitete Vorlage zur Abstimmung bringen.

Den Volksabstimmungen gehen parlamentarische Entscheidungen der Politiker voraus, welche direkt mit den Entscheidungen der Mehrheit der Bürger ihrer Wahlbezirke vergleichen werden können. Dadurch ergibt sich ein einzigartiges Maß für die Übereinstimmung von Politikern und den geäußerten Präferenzen der Bürger. Dieses Kongruenzmaß kann dazu verwendet werden, um Faktoren für eine bürgernahe Politik mittels moderner statistischer Methoden zu identifizieren. Darüber hinaus kann der Einfluss von Interessengruppen und von Parteien, die jeweils vor den Abstimmungen Empfehlungen ausgeben, mitberücksichtigt werden. Diese fast perfekte Experimentieranlage zum Vergleich von Politikerentscheidungen und Bürgerpräferenzen wurde bisher kaum genutzt.

Bei Entscheidungen im Parlament weichen Politiker deutlich von den Präferenzen der Bürger in Volksabstimmungen ab. In nur rund zwei Drittel der Fälle entscheidet die Mehrheit der Bürger gleich, wie ihre Repräsentanten im Parlament. Während diese zwei Drittel als absolute Größe eine Schweizer Eigenheit sein mögen, liegt der Akzent der Analyse auf allgemeinen Relationen und Determinanten der Bürger-Politiker-Kongruenz und daraus lassen sich generalisierbare Ergebnisse mit übernationaler Bedeutung gewinnen. Doch welche Determinanten erklären nun Abweichungen?

Institutionelle Gründe für Abweichungen zwischen Bürgern und Politikern

Wie aus der internationalen Literatur bekannt, spielen Institutionen für die Vertretung der Bürgerpräferenzen eine entscheidende Rolle. Eine bedeutende Institution ist das Wahlverfahren. Das Schweizer Parlament hat zwei Kammern, die zwar identische Kompetenzen haben und von den gleichen Wählern gewählt werden. Allerdings werden die beiden Kammern auf unterschiedliche Art gewählt. Die Mitglieder der großen Kammer, dem Nationalrat, werden nach einem Verhältniswahlverfahren gewählt und die Sitzzahl variiert mit der Bevölkerungsgröße der Kantone. Hingegen werden die Mitglieder der kleinen Kammer, dem Ständerat, im Regelfall nach dem Mehrheitswahlverfahren gewählt. Dies macht einen entscheidenden Unterschied: Politiker, die nach einem Verhältniswahlverfahren gewählt werden, versuchen spezifische Wählergruppen über das gesamte politische Spektrum von weit links bis weit rechts zu bedienen. Sie weichen daher stärker von der Mehrheit der Bürgerpräferenzen ab als Politiker, die nach einem Mehrheitswahlverfahren gewählt wurden und sich eher in der Mitte positionieren. Im Nationalrat spielt auch die Parteizugehörigkeit und die Parteiloyalität eine weit größere Rolle als für Politiker im Ständerat. Der Druck Richtung Mitte ist für die Ständeräte sogar so groß, dass Parteizugehörigkeit zur Erklärung der Abweichungen von den Bürgerpräferenzen keine relevante Rolle mehr spielt.

Gesellschaftlich und wissenschaftlich bedeutend sind in diesem Zusammenhang zwei weitere Einsichten: Selbst wenn Parteizugehörigkeit für mehrheits-gewählte Politiker keine besondere Rolle spielt, so weichen doch auch diese Politiker systematisch von den Präferenzen der Bürger ab. Dies ist ein Hinweis, dass ein traditionell von Ökonomen verwendetes Modell, das sogenannte Medianwählermodell, zur Erklärung von politischen Entscheidungen grundlegend überdacht werden muss, denn das Modell sagt keine bedeutenden Abweichungen voraus. Für politische Beobachter war und ist es natürlich selbstverständlich, dass auch von einer Mehrheit gewählt Politiker von den Präferenzen der Mehrheit abweichen. Überraschenderweise werden die Politiker durch die Wahlverfahren nicht nur unterschiedlich selektioniert, sondern wenn Politiker, zwischen den Kammern und damit den Wahlverfahren wechseln, passen ihr Rollenverständnis völlig flexibel an das jeweilige Verfahren an. Konkret zeigen die Ergebnisse, dass vom Nationalrat in den Ständerat gewählte Politiker sich systematisch anpassen und dabei nach der Wahl bedeutend mehr auf die Bürgerpräferenzen eingehen.

Zuletzt erweist sich das Nebeneinander von Mehrheits- und Verhältniswahl und verschiedene Wahlkreisgrößen als ein Beitrag zu einer besseren und gesamtheitlichen Vertretung der Bürgerpräferenzen. Die Diversität in den Wahlregeln übersetzt sich in eine ausbalancierende Vielfalt im Parlament, die unerwünschte Tendenzen von reinen Mehrheits- oder Verhältniswahlverfahren eindämmt.

Die Rolle von persönlichem Hintergrund der Politiker und der Bürger selbst

Wie gut Politiker die Bürger vertreten, hängt auch von ihren persönlichen Eigenschaften ab. Dabei sind Faktoren wie Alter, Familienstand, Beruf und selbst formale Bildung eher wenig entscheidend für die Übereinstimmung mit den Bürgerpräferenzen. Politiker mit höherer Bildung und Universitätsabschlüssen machen keine bürgernähere Politik. Umso erstaunlicher ist die enorme zahlenmäßige Überrepräsentation von Akademikern und insbesondere Beamten sowie Juristen, die in vielen Parlamenten zu beobachten ist.

Selektionsmechanismen innerhalb von Parteien erklären, warum weibliche Politiker weniger oft mit der Mehrheit der Bürger stimmen als männliche. Wird nämlich statistisch dafür kontrolliert, dass Politikerinnen häufiger in linken Parteien politisieren, die seltener als die Mitteparteien wie die Volksmehrheit stimmen, sind beide Geschlechter statistisch gleich Nahe bei den Bürgern, sogar mit einer geringfügig größeren Bürgernähe von Politikerinnen. Ähnlich zeigt sich, dass Politikerinnen die Präferenzen von Frauen insgesamt nicht systematisch besser vertreten als männliche Politiker. Bei spezifischen Fragen zur Sozialpolitik sind Politikerinnen aber die besseren Repräsentantinnen für Frauenanliegen als ihre männlichen Kollegen.

International ist die Rolle der Wehrpflicht interessant, denn in vielen Parlamenten dienen Politiker, die Wehrpflicht leisteten und oft höhere Dienstränge in (ehemaligen) Milizarmeen innehatten. In der Sicherheitspolitik verhalten sich Politiker umso armee­freundlicher, gemessen an ihrer Übereinstimmung mit den Abstimmungs­empfehlungen der Offiziersoffiziersgesellschaft (vergleichbar mit dem Deutschen Bundeswehrverband), je höher ihr militärischer Rang ist. Dabei macht Militärdienst die Politiker nicht militärfreundlich, sondern die militärfreundlichen machen eher militärische Karriere.

Interessengruppen, Einkommen und Demokratieverständnis

Natürlich mischen Interessengruppen in der Politik mit. Die empirischen Ergebnisse zeigen, dass nicht die bloße Zahl der Interessenbindungen der Politiker, sondern vielmehr die Intensität der Beziehungen zwischen Politikern und Interessengruppen die Vertretung der Bürgerpräferenzen beeinflusst. Anders gesagt, die Zahl der Interessengruppen der Politiker alleine bringt noch keine direkten Konflikte zwischen Bürgerpräferenzen und den Entscheidungen der Politikern.

Neben gut organisierten Interessengruppen, wird oft spekuliert, dass Politiker eher die reicheren Bürgerschichten als die ärmeren vertreten. Diese Frage kann anhand von Nachwahlbefragungen, welche die Präferenzen spezifischer Gruppen von Bürgern offenbaren, untersucht werden. Im Ergebnis vertreten Politiker aller Parteien von links nach rechts die Präferenzen der Reichen tendenziell besser. Vor dem Hintergrund der andauernden Gerechtigkeitsdebatte, sprechen diese Ergebnisse für mehr Bürgerbeteiligung bei politischen Entscheidungen, da die Bürger dort alle das gleiche Stimmgewicht haben.

Zuletzt mag sich die Frage stellen, ob Bürger nicht oft uninformiert sind und gut organisierte Interessengruppen einen starken Einfluss auf sie haben. Dem kann nur entgegnet werden, dass dies vollends der Fall ist. Bei jeder Bewertung sollte jedoch strikt vergleichend vorgegangen werden: So sind die Konsequenzen uninformierten Wählens bei repräsentativ-demokratischen Wahlen in der Regel viel schwerwiegender als bei einzelnen Sachentscheiden. Ähnlich ist es für Interessengruppen viel einfacher, Einfluss auf eine kleine Zahl von Politikern zu gewinnen als die große Bürgermehrheit systematisch zu lenken. Und natürlich könnten die Bürgerpräferenzen „falsch“ sein, was auch immer unter „falsch“ verstanden wird. Vergleichende Analyse erweist sich hier wiederum als fruchtbar: Wer beispielsweise den Brexit oder die türkische Verfassungsreform als Beleg für schlechte Bürgerentscheide anführt, kann nicht ausblenden, dass beide Entscheidungen durch weit größere Zustimmung der Politiker als durch die vergleichsweise knappen Mehrheiten der Bürger getragen wurden.

Literaturangaben

Portmann, M.; Stadelmann, D. & Eichenberger, R. (2013), ‚District magnitude and representation of the majority’s preferences-a reply and new perspectives‘, Public Choice 154(1/2), 149-151.

Portmann, M.; Stadelmann, D. (2017), ‚Testing the Median Voter Model and Moving Beyond its Limits: Do Personal Characteristics Explain Legislative Shirking?‘, Social Science Quarterly, forthcoming. DOI: 10.1111/ssqu.12379

Stadelmann, D.; Portmann, M. & Eichenberger, R. (2017), ‚Preference Representation and the Influence of Political Parties in Majoritarian vs. Proportional Systems: An Empirical Test‘, British Journal of Political Science, forthcoming. DOI: 10.1017/S0007123416000399

Stadelmann, D. (2017), Politicians Systematically Converge to the Median Voter, In: Economic Ideas You Should Forget, ed. B. S. Frey & D. Iselin, pp. 133-134, Springer International Publishing, Cham. DOI: 10.1007/978-3-319-47458-8_57

Stadelmann, D.; Portmann, M. & Eichenberger, R. (2015), ‚Income and policy choices: Evidence from parliamentary decisions and referenda ‚, Economics Letters 135, 117-120.

Stadelmann, D.; Portmann, M. & Eichenberger, R. (2015), ‚Military careers of politicians matter for national security policy‘, Journal of Economic Behavior & Organization 116, 142-156.

Stadelmann, D.; Portmann, M. & Eichenberger, R. (2014), ‚Politicians and Preferences of the Voter Majority: Does Gender Matter?‘, Economics & Politics 26(3), 355-379.

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