Großer Handwerker-Befähigungsnachweis in der ökonomischen Analyse

Nur wenige Ökonomen beschäftigen sich mit dem Handwerk. Dabei handelt es sich um einen wichtigen und sehr facettenreichen Bereich der deutschen Wirtschaft. Etwa 18% aller Unternehmen, 14% aller sozialversicherungspflichtigen Beschäftigten und 9% des Umsatzes entfallen auf das Handwerk.  Kontorvers wird seit Jahrzehnten der große Befähigungsnachweis gesehen. Es handelt sich um eine Marktzugangsregulierung, die in der Handwerksordnung festgeschrieben ist. Einerseits wird sie als schädliche Marktzutrittsbeschränkung gebrandmarkt, andererseits für die Qualität der Leistungen sowie der Ausbildung als unverzichtbar eingeschätzt.

Großer Befähigungsnachweis

Die Ablegung der Meisterprüfung vor der Handwerkskammer wird als Meisterbrief zertifiziert und dient als großer Befähigungsnachweis. Dieser qualifiziert zum Betrieb eines zulassungspflichtigen Handwerksgewerbes. Der Nachweis ist im Normalfall für die Anmeldung eines solchen Gewerbes erforderlich. Mit ihm sollen Kunden vor möglichen Gefährdungen geschützt und Qualitätsstandards gesichert werden. Aktuell sind nur noch 41 Handwerke zulassungspflichtig, erfordern also den großen Befähigungsnachweis. Einige Beispiele dafür sind Dachdecker, Maler und Lackierer, Schornsteinfeger, Chirurgiemechaniker, Elektromaschinenbauer, Bäcker, Augenoptiker u.v.a.m. Ohne großen Befähigungsnachweis können Gewerbe für 53 zulassungsfreie Handwerke angemeldet werden. Daneben existieren 57 handwerksähnliche Gewerbe.

Deutsche Handwerksordnung

Die Handwerksordnung mit dem großen Befähigungsnachweis hat in Deutschland – anders als in vielen europäischen Volkswirtschaften – eine lange Tradition. Ihre Diskussion erfolgte seit jeher kontrovers und außerordentlich dogmatisch. Dabei wird der große Befähigungsnachweis zunehmend kritisch gesehen. 2004 kam es zu einer Reform der Handwerksordnung, die eine deutliche Liberalisierung beinhaltete. Hintergrund und Auslöser war die sogenannte Strukturkrise im Handwerk, rückläufige Entwicklungen bei Marktanteilen auf den Güter- und Arbeitsmärkten, eine deutliche Abnahme von Ausbildungsplätzen sowie die Zunahme von Schwarzarbeit. Zurückgeführt wurde sie u.a. auf den fehlenden Wettbewerb durch die legitime Behinderung des Markteintritts. Die Monopolkommission hatte bereits 1996/97 in ihrem 12. Hauptgutachten sowie 2002 in ihrem Sondergutachten 31 (Reform der Handwerksordnung) die vollständige Abschaffung des großen Befähigungsnachweises gefordert.  Mit dem Fortschreiten des europäischen Binnenmarktes artikulierte auch die Europäische Kommission Forderungen in diese Richtungen und pochte der Europäische Gerichtshof auf die Sicherstellung des freien Handels von Leistungen. Die Interessenvertretungen des Handwerks warben mit vielen Argumenten für eine möglichst umfassende Beibehaltung des großen Befähigungsnachweises: Geringe Insolvenzquote von Handwerksbetrieben, hohe Ausbildungsqualität durch das duale Ausbildungssystem, Förderung selbständigen Unternehmertums u.a.m.

Liberalisierungsschritt

Die Inhalte der Reform der Handwerksordnung von 2004 bedeuteten einen großen Liberalisierungsschritt, freilich ohne die kontroversen Positionen versöhnen zu können und die Forderungen weitergehender Reformen zum Verstimmen zu bringen. Die Meisterpflicht (großer Befähigungsnachweis) wurde auf die oben genannten 41 zulassungspflichtigen Handwerke (A-Handwerke) beschränkt, während alle anderen Handwerke nun zulassungsfrei sind. Für die zulassungspflichtigen Handwerke wurde das Inhaberprinzip beseitigt, auch angestellte Meister können die Zutrittsvoraussetzungen erfüllen. Gesellen mit Erfahrung, Ingeneuren, Hochschulabsolventen und staatlich geprüften Technikern wurde der Zugang erleichtert. Der Zeitraum bis zur Zulassung zur Meisterprüfung wurde verkürzt. Daneben wurde die Einstellung und Ausbildung von Lehrlingen erleichtert. Evaluierungen der Effekte der liberalisierenden Reform bringen keine eindeutigen Ergebnisse, sie differieren stark nach Handwerken, Regionen  und Reformelementen.

Ökonomische Analyse

In dieser Gemengelage scheint es angebracht zu sein, den großen Befähigungsnachweis, zweifellos eine Marktzutrittsbeschränkung, einer näheren ökonomischen Analyse zu unterziehen. Dabei stehen drei ökonomische Zugänge zur Verfügung. Die wohlfahrtsökonomisch fundierte Theorie des Marktversagens läßt beim Vorliegen von Marktversagenstatbeständen Eingriffe in den Wettbewerb nicht nur zu, sondern sie fordert diese. Auch die Theorie der Wirtschaftsordnung läßt Eingriffe zu, definiert dafür jedoch sehr restriktive Voraussetzungen. Die Institutionenökonomik liefert uns die Information, daß die Existenz von Informationsasymmetrien durch die Vergeudung von Ressourcen – Informations- und Transaktionskosten sowie verbleibende Wohlfahrtskosten – zu suboptimalen Lösungen führt. In der Zusammenschau der Theorien zeigen sich die Informationsasymmetrien nun als Angelpunkt der Analyse. Sie führen zu Marktversagen und lassen Wettbewerbsbeschränkungen (Theorie des Marktversagens) zu, wenn keine Maßnahmen mit einer geringeren Eingriffsintensität verfügbar sind.

Lösungsansätze

Losgelöst von der Ausprägung eventueller Informationsasymmetrien im handwerklichen Wertschöpfungs- und Transaktionsprozeß sind vier Regime verfügbar, mit den Folgen fertig zu werden. Erstens kann eine bilaterale private Lösung des Informationsproblems angestrebt werden. In diesem Zuge werden die fehlenden Informationen von den Betroffenen generiert. Dies ist die Marktlösung. Zweitens kann eine staatliche Lösung des Problems erfolgen (z. B. staatliche Konzessionierungen, staatliche Ausbildungszertifikate, staatliche Qualitätssiegel). Drittens kann eine multilaterale private Lösung – eine Gruppen- oder Clublösung der Betroffenen – erfolgen. Das vierte Modell besteht in der staatlichen Verordnung der privaten Gruppenlösung. Dies ist das Modell der staatlich vorgeschriebenen Befähigungsnachweise. In diese Kategorie ist das aktuelle Regime der Handwerksordnung mit dem großen Befähigungsnachweis einzuordnen.

Informationsasymmetrien

Nun stellen sich die Fragen, ob Informationsasymmetrien die Transaktionsbeziehung zwischen Handwerker und Kunden belasten und ob der große Befähigungsnachweis als ein Signal zum Abbau solcher Informationsmängel dienen kann. Um welche Informationsmängel geht es? Zu nennen sind für den Kunden und Auftraggeber fehlende Informationen über die Qualität der Leistungen, über mögliche Gefahren bei der Erstellung und/oder der Nutzung, über das kaufmännische und das unternehmerische Knowhow des Handwerkers, aber auch über seine ethischen Standards. Den Hintergrund für solche Informationsmängel bei Handwerkerleistungen bilden eine geringe Standardisierung der Leistungen, deren Eigenschaft als Erfahrungs- und Vertrauensgüter, daß es sich häufig um Einzelfertigungen handelt, die sich einer industriellen Bearbeitung entziehen, und daß es sich damit verbunden um komplexe Leistungen handelt. Es ist also davon auszugehen, daß die Transaktionsbeziehung zwischen Handwerkern und ihren Kunden und Auftraggebern unter Informationsasymmetrien leiden.

Bilaterale Problemlösung

Vor diesem Hintergrund sind nun die verfügbaren Lösungen für die Informationsprobleme im Handwerk zu prüfen. Dabei soll hier von einen isolierten staatlichen Lösung abgesehen werden. Ist eine Marktlösung denkbar? Grundsätzlich ist dies der Fall und zwar auf zwei Wegen. Die besser informierten Handwerker können Wege finden, ihre Kunden von der Qualität ihrer Leistungen etc. zu überzeugen. Sie signalisieren glaubwürdig ihre Qualitätsmerkmale und sie bringen Zertifikate, Empfehlungen und Garantien bei. Entsprechend tragen sie die Informationskosten. Alternativ verschaffen sich die schlechter informierten Parteien Informationen und übernehmen die Informationskosten. Es zeigt sich unmittelbar, daß solche Aktionen sowohl einzel- als auch gesamtwirtschaftlich suboptimal sein können.

Mulilaterale Problemlösung

Die Informationsprobleme in einer kollektiven Aktion abzubauen, ermöglicht es die Signale zu standardisieren und auf diese Weise die Kosten für ihre Bereitstellung zu reduzieren. Dies wird verstärkt durch eine staatliche Verpflichtung dazu. Dies ist die Situation, in der sich das Handwerk in Eigenregie den großen Befähigungsnachweis organisiert und der Staat ihn verpflichtend vorschreibt. Mit der Reform der Handwerksordnung blieb dies für 41 Handwerke die gültige Regelung. Nun gilt es erstens zu fragen, ob dies die beste Lösung ist und zweitens ob es ein Prüfraster geben kann, das kontinuierlich zur Überprüfung der Notwendigkeit des großen Befähigungsnachweises herangezogen werden kann. Der Vorteil eines solchen Rasters besteht darin, daß ein politisches bargaining des Einbezugs einzelner Handwerke in die Gruppe der zulassungspflichtigen Handwerke durch ein objektives Verfahren ersetzt werden könnte. Ein solches Prüfraster, das hier vorgeschlagen wird, hat sechs Stufen zu durchlaufen.

Differenzierung

 Im ersten Schritt sind die Informationsasymmetrien der einzelnen Handwerke zu isolieren. Diese unterscheiden sich selbstverständlich. Es geht darum, Gruppen von Handwerken zu klassifizieren, die informationsmäßig ähnliche Inhalte und Ausmaße eint. Erstens ist der informationsmäßigen Heterogenität Rechnung zu tragen und zweitens ändern sich die informatorischen Merkmale im Zeitablauf. Es geht also um eine kontinuierliche Überprüfung der Informationsmerkmale. Auf der zweiten Stufe ist nun für jede Handwerkskategorie zu klären, ob eine bilaterale Lösung – also die Marktlösung – die beste Lösung darstellt. Sie ist die adäquate marktwirtschaftliche Lösung, die Wettbewerbslösung, die z. B. von der Europäischen Kommission präferiert wird.

Freiwillige Lösungen

Stellt sich diese jedoch nicht als ausreichende oder als überlegene Lösung heraus, ist auf der dritten Stufe zu klären, ob eine freiwillige kollektive (multilaterale) Lösung ausreichend ist. Zu denken ist hier an eine freiwillige Zertifizierung durch die Handwerkskammern. Diese würden nach wie vor ein Signal in Form des großen Befähigungsnachweises organisieren. Doch in diesem Szenarium würde die staatliche Absicherung entfallen. Dies bedeutet auch, daß sich Wettbewerber für die Zertifizierung herausbilden und ein Zertifizierungswettbewerb entstehen könnte. Als Analogie könnte man die wettbewerblich organisierte Akkreditierung von Universitätsstudiengängen heranziehen. In einem solchen Regime werden sich mehrere Fragen stellen: Welche Organisationen dürfen zertifizieren? Wie hoch sind die Zertifizierungskosten und –gebühren der einzelnen Zertifizierungsanbieter? Wie hoch sind die Informationskosten der Kunden? Wer zertifiziert die Zertifizierungsanbieter? Lohnt es sich in einem solchen Regime z. B. für die Handwerkskammerorganisation ein umfassendes Ausbildungs- und Zertifizierungssystem aufrecht zu erhalten? Sind die Handwerker bereit, dies zu finanzieren? Existieren gesamtwirtschaftlich überlegene Lösungen?

Substitute

Auf einer vierten Stufe ist zu prüfen, ob Substitute für die Signalisierung und Zertifizierung von Qualitätsmerkmalen und anderen Standards verfügbar sind, die geringere Transaktionskosten verursachen.  Zu denken ist z. B. an Haftungs- und Garantielösungen oder an den Aufbau von Produktmarken. Fünftens gilt es nun umfassend zu fragen, ob die Marktzutrittsbeschränkung durch den großen Befähigungsnachweis tatsächlich die mildeste Lösung, also jene mit dem geringsten Intensitätsgrad, darstellt oder ob ordnungspolitisch überlegene Instrumente existieren. Die sechste und letzte Aufgabe besteht darin zu klären, ob wettbewerbsfördernde Kräfte existieren, die in der Lage sind die wettbewerbsbeschränkenden Wirkungen der Marktzutrittsbeschränkung zu kompensieren. Dies könnte wirtschaftliche Macht auf der Marktgegenseite oder der Wettbewerb durch Nichthandwerker sein, z.B. die Industrie oder handwerkliche Leistungen auf dem Schwarzmarkt.

Fazit

Der große Befähigungsnachweis kann, muß aber nicht in jedem Fall, die gesamtwirtschaftlich effizienteste Lösung zum Abbau von Informationsasymmetrien zwischen Handwerkern und ihren Kunden sein. Um dies festzustellen, gilt es eine objektive Grundlage zu erarbeiten. Diese muß erstens den unterschiedlichen Informationsasymmetrien der Handwerke Rechnung tragen und zweitens ein objektiviertes Prüfschema mit ex ante festgelegten Kriterien beinhalten. Ein solches ermöglicht – kontinuierlich angewendet – eine offensive Kommunikation mit Gegnern der Handwerksordnung. Zusätzlich kann es unter Berücksichtigung der spezifischen Informationsmerkmale auf all jene Bereiche übertragen werden, in denen heute ebenso Befähigungsnachweise institutionalisiert sind. Für das Handwerk gilt als Schlußfolgerung, daß ein endgültiges Urteil über die Notwendigkeit und über die Zulässigkeit des großen Befähigungsnachweises in allgemeiner Form aktuell nicht möglich ist, sondern daß vorerst die Beurteilungsgrundlagen zu schaffen sind.