Kalte Progression (1) Die „kalte Progression“Was ist zu tun?

Seit Jahrzehnten ist das deutsche Einkommensteuerrecht so gestaltet, dass bei einem Anstieg des Einkommens die darauf zu entrichtende Einkommensteuerschuld überproportional zunimmt. Dabei spielt es keine Rolle, ob die Einkommen inflationsbedingt oder real steigen. Manche nennen dieses Phänomen „heimliche Steuererhöhung“, andere „kalte Progression“. Wiederum andere verstehen unter „kalter Progression“ nur den inflationsbedingten Anstieg der Steuerbelastung, also des Verhältnisses zwischen Einkommensteuerschuld und Einkommen. Im Folgenden wird „kalte Progression“ so definiert, dass sie bei einem Anstieg der Nominaleinkommen entsteht. Der Begriff „heimliche Steuererhöhung“ wird als Synonym verwendet.

Nicht nur abhängig Beschäftigte sind von der heimlichen Steuererhöhung betroffen, auch Einzelunternehmer oder Personenunternehmer, die einkommensteuerpflichtig sind, also nicht Körperschaftsteuer zahlen. Steuertechnisch geht es um die Einkünfte aus unselbständiger Arbeit, die aus selbständiger Arbeit, die aus Gewerbebetrieb, die aus Land- und Forstwirtschaft und die aus Vermietung und Verpachtung; betroffen sind auch Pensionen und Altersrenten.

Gründe für die „heimliche Steuererhöhung“ bzw. „kalte Progression“

Für die heimliche Steuererhöhung gibt es zwei Gründe. Erstens: Bestimmte Beträge, die bei der Ermittlung des zu versteuernden Einkommens abgesetzt werden dürfen (z. B. die Werbungskostenpauschale bei den Einkünften aus unselbständiger Arbeit (1 000 Euro), die Sonderausgabenpauschale (36 Euro) und der Entlastungsfreibetrag für Alleinerziehende (1 308 Euro), sind in absoluten Beträgen festgelegt; dies hat zur Folge, dass der Betrag, der zu versteuern ist, rascher steigt als das Einkommen. Zweitens: Der Einkommensteuertarif ist so konstruiert, dass der durchschnittliche Steuersatz mit steigendem zu versteuerndem Einkommen zunimmt; der Grundfreibetrag ist absolut (aktuell 8 354 Euro je Jahr) festgelegt, der Grenzsteuersatz steigt mit zunehmendem zu versteuerndem Einkommen von 14 auf 45 Prozent. Hinzu kommt – abgeleitet – der Effekt des Solidaritätszuschlags (grundsätzlich 5,5 Prozent auf die Einkommensteuerschuld).

Ausmaß der heimlichen Einkommensteuererhöhung in ausgewählten Fällen

Das Ausmaß der heimlichen Steuererhöhung wird anhand von Beispielen aufgezeigt. Die Berechnungen beziehen sich auf Ledige im Alter von mindestens 23 Jahren. Es wird angenommen, dass sie nur Arbeitseinkommen beziehen, sozialversicherungspflichtig beschäftigt sind und nicht beitrags- und steuerbegünstigt für das Alter vorsorgen. Der Lohn liegt oberhalb der Löhne, für die spezielle sozialabgabenrechtliche Regelungen gelten, aber – mit zwei Ausnahmen – unterhalb der relevanten Beitragsbemessungsgrenzen in der Sozialversicherung.

Für die Höhe des Lohns im Jahr 2014 werden fünf verschiedene Werte unterstellt (Tabelle 1):

Durchschnittslohn in der Abgrenzung der OECD (46 435 Euro),
Lohn in Höhe des 0,36fachen Durchschnittslohns (16 796 Euro) und damit des Lohns, der ab dem Jahr 2015 zu dem dann prinzipiell geltenden Mindestlohn (von 8,50 Euro je Stunde) bei Vollzeiterwerbstätigkeit erzielt wird,
Lohn in Höhe des 0,67fachen Durchschnittslohns (30 957 Euro),
Lohn in Höhe des 1,67fachen Durchschnittslohns (77 392 Euro) und
Lohn in Höhe des vierfachen Durchschnittlohns (185 739 Euro).

Es wird angenommen, dass die Löhne im Zeitraum 2014–2017 um jahresdurchschnittlich 3,0 Prozent steigen werden; die Bundesregierung erwartet im Rahmen der Finanzplanung eine ähnliche Entwicklung. Schließlich wird unterstellt, dass die Beitragsbemessungsgrenzen in der Sozialversicherung in den Jahren 2016 und 2017 – entsprechend den gesetzlichen Regelungen – jeweils so stark erhöht werden wie die Löhne in den Jahren 2014 bzw. 2015 steigen, ihnen also mit einer Verzögerung von zwei Jahren folgen werden.

– zum Vergrößern bitte auf die Grafik klicken –

Unter bestimmten Annahmen zur Entwicklung der Beitragssätze (vgl. Boss 2014) lassen sich die Beträge errechnen, die bei der Ermittlung des zu versteuernden Einkommens abgesetzt werden dürfen (Tabelle 2A). Hinzu kommen die Werbungskostenpauschale (1 000 Euro) und der Sonderausgabenpauschbetrag (36 Euro). Mit Hilfe der Abzugsbeträge lässt sich das zu versteuernde Einkommen ermitteln (Tabelle 2B).

– zum Vergrößern bitte auf die Grafik klicken –

Anhand der Formeln, die den Steuertarif definieren, lässt sich die Lohnsteuer ableiten (Tabelle 3A). Sie steigt in allen untersuchten Fällen in den Jahren 2015–2017 stärker als der Bruttolohn (Tabelle 3B).

– zum Vergrößern bitte auf die Grafik klicken –

Würde sich die Lohnsteuer in jedem Jahr so wie die Bruttolöhne verändern, so wäre sie niedriger (Tabelle 4). Es kommt demnach zu beträchtlichen heimlichen Steuererhöhungen. Die Differenzen zwischen der Lohnsteuer bei geltendem Recht und der bei unveränderter Belastung werden im Zeitraum 2015 bis 2017 Jahr für Jahr größer (Tabelle 5A). Sie sind für niedrige Löhne – relativ gesehen – besonders groß (Tabelle 5B).

– zum Vergrößern bitte auf die Grafik klicken –

Folgen der heimlichen Einkommensteuererhöhungen

Ändert man den Steuertarif und bestimmte Regelungen für die Abzugsbeträge nicht regelmäßig, so steigen die Grenzsteuersätze (und die Durchschnittssteuersätze), und die Leistungs- und die Investitionsanreize werden geschwächt. Es spielt dabei keine Rolle, ob die Einkommen inflationsbedingt oder real steigen.

Ein progressiver Einkommensteuertarif soll „Gerechtigkeit“ im Querschnitt schaffen. Eine Aufteilung des Aufkommens auf die Steuerpflichtigen nach politisch definierten Gerechtigkeitsvorstellungen ist das Ziel. Die angestrebten Normen bzw. Ziele für den Durchschnittssteuersatz werden bei konstantem Steuerrecht verfehlt. Soll das avisierte Ergebnis im Zeitablauf erhalten bleiben, so ist eine Indexierung des Einkommensteuerrechts entsprechend der Einkommensentwicklung im Durchschnitt nötig. Sonst ändert sich die Aufteilung der relativen Steuerlast auf die Steuerpflichtigen.
Weitere Folgen heimlicher Steuererhöhungen sind eine Intransparenz der Besteuerung und die Aushebelung des Demokratieprinzips.

Was ist zu tun? Indexierung

Das gesamte Einkommensteuerrecht sollte entsprechend der Nominaleinkommensentwicklung indexiert werden. Es sollte keine Rolle spielen, ob Nominaleinkommen inflationsbedingt oder real steigen oder sinken. Es sind eine Indexierung der Abzugsbeträge bei der Ermittlung des zu versteuernden Einkommens und eine Indexierung aller Stufen des Einkommensteuertarifs erforderlich (Boss 2011), um wachstumshemmende Effekte der Besteuerung zu vermeiden (Boss et al. 2008).

Der Einkommensteuertarif sollte Jahr für Jahr angepasst werden. Zu diesem Zweck wird das zu versteuernde Einkommen durch einen Faktor, der die erwartete durchschnittliche Veränderung der Nominaleinkommen gegenüber dem Vorjahr widerspiegelt, dividiert, die Tarifformeln werden angewendet, und der resultierende Betrag wird entsprechend dem Faktor verändert. Prognosefehler für ein Jahr werden bei den Prognosen für das darauffolgende Jahr und für das Jahr danach berücksichtigt. Die Abzugsbeträge bei der Ermittlung des zu versteuernden Einkommens sollten in der gleichen Weise indexiert werden. Der Staat ist dann nicht Inflationsgewinner; auch profitiert er nicht von steigenden Realeinkommen. Für jeden Steuerpflichtigen bleibt die Steuerbelastung konstant, wenn sich sein Einkommen wie im Durchschnitt für alle Beschäftigten verändert.

Argumente gegen Indexierung – überzeugen sie?

Es gibt Einwendungen gegen eine Indexierung gemäß der Entwicklung der Nominaleinkommen. So wird behauptet, eine Indexierung begünstige die Bezieher hoher Einkommen. Tatsächlich sind aber die Bezieher niedriger Einkommen von der „kalten Progression“ besonders stark betroffen. Es kommt nämlich auf die Veränderung der Steuerschuld im Verhältnis zum Einkommen an, nicht auf die der absoluten Beträge (vgl. auch Breidenbach et al. 2014).

Auch wird argumentiert, eine heimliche Steuererhöhung sei hinzunehmen, führe sie doch zu geringeren Budgetdefiziten bei Bund, Ländern und Gemeinden. Dies entlaste künftige Generationen dadurch, dass die öffentlichen Schulden und die darauf zu zahlenden Zinsen kleiner als sonst seien. Diese Argumentation unterstellt, dass die Ausgaben des Staates von der Höhe seiner Einnahmen unabhängig sind. Sie wäre überzeugend, wenn bei einem Verzicht auf Korrekturen des Steuertarifs und der Abzugsbeträge die Defizite tatsächlich kleiner ausfielen. Wahrscheinlicher ist es aber, dass Mehrausgaben des Staates beschlossen würden. Ein Verzicht auf eine „Steuerentlastung“ führte wohl kaum zu einer Verringerung der strukturellen Budgetdefizite des Bundes, der Länder und der Gemeinden. In jedem Fall ist die Argumentation demokratietheoretisch problematisch. Sie akzeptiert eine Steuererhöhung ohne expliziten Beschluss des Parlaments.

Schließlich wird argumentiert, der Steuertarif werde seit Jahrzehnten immer wieder korrigiert, faktisch gebe es eine Indexierung. Der Steuertarif und andere Regelungen wurden tatsächlich immer wieder geändert (Boss et al. 2008). Die Korrekturen des Parlaments sind aber seit Jahrzehnten wenig systematisch. Die relative Steuerlast wurde teils willkürlich verändert.

Indexierung entsprechend der Inflationsrate

Es wird argumentiert, dass nur der Anstieg der Grenz- und Durchschnittssteuersätze durch auf die Inflation zurückzuführende Einkommenssteigerungen automatisch zu korrigieren sei. Werden Tarifkorrekturen nicht automatisch vorgenommen, so kommt es darauf an, „dass sich der Gesetzgeber verpflichtet, diese in kurzen Zeitabständen ernsthaft in Erwägung zu ziehen und als Regelfall und nicht als Ausnahme anzusehen. Beispielsweise wären bei der mittelfristigen Finanzplanung Tarifkorrekturen im Vorhinein einzuplanen“ (Sachverständigenrat 2011: Ziffer 354).

Was progressionsbedingte Mehreinnahmen infolge von Steigerungen des Realeinkommens betrifft, so argumentiert der Sachverständigenrat, dass sich eine automatische Anpassung des Tarifs nicht notwendig ableiten lasse. Dies sei „angesichts struktureller Defizite der öffentlichen Haushalte … gleichbedeutend damit, dass die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte … zwangsläufig an anderer Stelle vorgenommen wird“ (Sachverständigenrat 2011: Ziffer 345).

Der Einwand des Sachverständigenrats gegen einen Automatismus bei Steigerungen des Realeinkommens ist aber nicht überzeugend. Wenn eine heimliche Steuererhöhung tatsächlich dazu führte, dass die Budgetdefizite geringer als sonst ausfallen, dann sollte die Reduktion der strukturellen Budgetdefizite diskretionär und nicht heimlich erfolgen. Es sollte – ausgehend von dem Steueraufkommen bei einem gemäß der Nominaleinkommensentwicklung indexierten Einkommensteuersystem – entschieden werden, ob die Defizite durch Ausgabenkürzungen, durch eine Einkommensteuererhöhung (wie z. B. ein Aussetzen der Indexierung) oder durch die Anhebung anderer Steuern reduziert werden sollen. Es kann nicht sinnvoll sein, alternative Schritte zur Rückführung der Defizite durch einen Verzicht auf eine Indexierung gemäß der Entwicklung der Nominaleinkommen von vornherein auszuschließen.

Anhebung des Grundfreibetrags als Nicht-Lösung des Problems

Eine regelmäßige Anhebung des Grundfreibetrags ist als Mittel gegen die „kalte Progression“ nicht geeignet. Der Grundfreibetrag wurde in den Jahren 2013 und 2014 für Ledige um insgesamt 350 auf 8 354 Euro (und für Verheiratete um 700 auf 16 708 Euro) angehoben. Die Steuerschuld für zu versteuernde Einkommen oberhalb des Grundfreibetrags wurde – mit einer Einschränkung für die untere Progressionszone – um absolut gleiche Beträge verringert und nicht entsprechend dem Grenzsteuersatz. Dies hat die Progression verschärft.

Was machen andere Länder?

In vielen Ländern ist es üblich (vgl. Lemmer 2014), die Abzugsbeträge und den Steuertarif regelmäßig entsprechend der Inflationsrate anzupassen (Schweiz, USA, Kanada, Schweden, Belgien). In anderen Ländern (Vereinigtes Königreich, Niederlande, Finnland und Frankreich) werden nur die Tarife angepasst; freilich wurde in einigen Ländern in den Jahren 2013 und 2014 auf Korrekturen des Einkommensteuertarifs verzichtet. Eine fast optimale Lösung, nämlich eine Indexierung gemäß der durchschnittlichen Lohnentwicklung, gibt es in Dänemark, freilich wurde die Vorschrift in den Jahren 2010–2013 außer Kraft gesetzt.

Literatur

Boss, A., A. Boss und T. Boss (2008). Der deutsche Einkommensteuertarif: Wieder eine Wachstumsbremse? Perspektiven der Wirtschaftspolitik 9 (1): 102–124.
Boss, A. (2011). Heimliche Steuererhöhungen vermeiden. Kiel Policy Brief 41. Institut für Weltwirt-schaft, Kiel.
Boss, A. (2014). Die Lohnsteuer- und die Sozialabgabenbelastung ausgewählter Arbeitnehmerhaushalte in Deutschland 2013–2017. Kieler Arbeitspapier 1970. Institut für Weltwirtschaft, Kiel.
Breidenbach, P., R. Döhrn und T. Kasten (2014). Günstige Gelegenheit: Jetzt die kalte Progression abschaffen. RWI Positionen 60. 30. Juli, Essen.
Lemmer, J. (2014). Indexierung der Einkommensbesteuerung im internationalen Vergleich. Wirtschaftsdienst 94 (12): 872–878.
Sachverständigenrat (Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung) (2011). Verantwortung für Europa wahrnehmen. Jahresgutachten 2011/2012. Wiesbaden.