Gastbeitrag
Der Planungswertausgleich
Mehr Geisterdebatte als substantieller Vorschlag

Bild: Pixabay

Der Ko-Vorsitzende der SPD, Norbert Walter Borjans, hat jüngst eine Steuer auf Bodenwertsteigerungen vorgeschlagen und damit eine hitzige Debatte ausgelöst. Nach anfänglicher Verwirrung hat die SPD klargestellt, dass sie keine allgemeine Bodenwertzuwachssteuer, sondern einen Planungswertausgleich anstrebt. Angestrebt wird also eine einmalige Abschöpfung von planungsbedingten Wertzuwächsen bei der Umwandlung von Ackerland in Bauland. Im Folgenden werde ich zeigen, dass dieser auf den ersten Blick einleuchtend erscheinende Vorschlag bei einer tiefergehenden Analyse große Fallstricke beinhaltet.

Was soll mit dem Planungswertausgleich erreicht werden?

Die SPD möchte mit dem Planungswertausgleich Spekulation bekämpfen und Wohnen billiger machen. Die Einnahmen sollen in den sozialen Wohnungsbau fließen, um Mietpreissteigerungen abzuschwächen. In der Diskussion werden zudem Baulandmobilisierung und das Abschöpfen „leistungsloser Gewinne“ als weitere Ziele eines Planungswertausgleichs genannt.

Die Formulierung der Ziele beinhaltet zumindest implizit normative Setzungen und ist vage. So wird nicht klar, wo die Grenze zwischen gesellschaftlich unerwünschter Bodenspekulation und dem normalen Grundstückshandel verläuft. Das Zurückhalten potenzieller Baulandflächen kann eine wichtige Allokationsfunktion erfüllen, indem es die zeitliche Struktur der Bebauung steuert. Die „Spekulation“ mit Freiflächen sichert, dass auch morgen Flächen für mögliche höherwertige Nutzungen vorhanden sind. Gerade vor dem Hintergrund der langen Kapitalbindung bei Immobilieninvestitionen kommt der zeitlichen Steuerung der Flächennutzung eine große Bedeutung zu. Anderseits kann Spekulation eine sinnvolle Bebauung heute verhindern, wenn sie nicht auf realistischen Erwartungen über die Entwicklung der Immobilienmärkte, sondern auf Übertreibungen und Herdenverhalten beruht. Es ist verständlich, dass die Politik angesichts der angespannten Wohnungsmarktsituation gegen gesellschaftlich unerwünschte Spekulation vorgehen möchte. Allerdings ist eine pauschale Verurteilung von Bodenhaltung wenig zielführend. Es gilt die „schlechte“ Spekulation zu verhindern, ohne die sinnvolle zeitliche Steuerung des Flächenangebots auszuschalten.

Auch der Begriff der „leistungslosen Gewinne“ oder „windfall profits“ muss im Kontext der Baulandausweisung näher präzisiert werden. Durch die Umwandlung von Ackerland in Bauland kann der Wert des Grundstücks aus zwei Gründen steigen: Erstens sind mit der Ausweisung von Bauland kommunale Investitionen etwa in die Versorgungsnetze oder die Verkehrsinfrastruktur verbunden. Es ist wohl unstreitig, dass diese Investitionen unmittelbar auch dem Grundstückseigentümer zugutekommen. Daher werden die anfallenden Kosten in Form von Erschließungsbeiträgen (zumindest anteilig) auf die Grundstückseigentümer umgelegt. Darüber hinaus muss die Kommune stadtplanerische Ressourcen aufwenden und mögliche Folgekosten berücksichtigen (z. B. Infrastrukturmaßnahmen außerhalb des neu ausgewiesenen Baugebiets). Auch diese Kosten können im Rahmen von städtebaulichen Verträgen (anteilig) auf den Grundstückseigentümer verlagert werden. In dem Umfang, in dem die Kommune den Eigentümer an den Investitionskosten beteiligt, handelt es sich nicht um „leistungslose Wertsteigerungen“ für den Eigentümer. Zweitens steigt der Wert eines Grundstücks durch die Ausweitung der Nutzungsrechte an sich, weil dadurch Verwendungen mit höheren Ertragsströmen möglich werden. Allein die Möglichkeit einer intensiveren Nutzung erhöht den Wert des Bodens, unabhängig davon, ob der Eigentümer diese Nutzung realisiert. Insofern handelt es sich bei diesem Teil der Wertsteigerung um „windfall profits“. Der Umfang der Wertsteigerung kann je nach Lage des Grundstücks unterschiedlich ausfallen. Empirisch sind die beiden Bestimmungsgrößen der planungsbedingten Wertsteigerung nur schwer zu trennen.

Bestimmung des planungsbedingten Wertzuwachses schwierig

Die folgende Darstellung des Planungswertausgleichs orientiert sich stark an den Vorschlägen aus den 1970er und 1990er Jahren, die im Wesentlichen auch der aktuellen Diskussion zugrunde liegen. Die Idee des Planungswertausgleiches ist einfach. Durch einen Vergleich des Bodenwerts vor und nach Planänderung wird die planungsbedingte Wertsteigerung ermittelt und vollständig oder anteilig abgeschöpft. Der Endwert ist in der Regel der Verkehrswert des baureifen Grundstücks, der in den meisten Fällen auch ohne Veräußerung mit überschaubarem Aufwand – etwa über die Bodenrichtwerte der Gutachterausschüsse – bestimmt werden kann.

Wesentlich schwieriger ist die Bestimmung des Anfangswertes. Hierfür muss der kontrafaktische Wert des Grundstücks festgelegt werden, der sich ohne Planänderung eingestellt hätte. Allerdings wird Ackerland nicht über Nacht zu Bauland. Der Umwandlung geht ein langwieriges Planverfahren voraus. In einem ersten Schritt werden mögliche Neubaugebiete im Flächennutzungsplan ausgewiesen. Der Flächennutzungsplan dient als vorbereitende Bauleitplanung und umfasst das gesamte Gemeindegebiet. Er entfaltet aber noch keine unmittelbare Wirksamkeit. Die Schaffung von Baurecht erfolgt erst, wenn das ein Grundstück im Bebauungsplan (B-Plan) berücksichtigt wird. Ein B-Plan umfasst nur Ausschnitte des Gemeindegebiets, so dass aus einem Flächennutzungsplan mehrere B-Pläne resultieren können. Die Entwicklung eines B-Plans beginnt mit dem Aufstellungsbeschluss und endet mit dem rechtsverbindlichen Satzungsbeschluss. Erste Wertsteigerungen des Ackerlandes treten spätestens mit der Aufnahme als Bauerwartungsland in den Flächennutzungsplan ein. Bis die Umwandlung durch einen Satzungsbeschluss zum B-Plan abgeschlossen ist, vergehen in der Regel mehrere Jahre, in denen der Wert mit näher rückendem Satzungsbeschluss steigt. Hier wäre zunächst zu klären, welches Ereignis den Anfangswert bestimmt. Der Termin an dem erstmals über die Aufnahme in den Flächennutzungsplan spekuliert wird oder die Ausweisung als Bauerwartungsland im Flächennutzungsplan? Meist wird als Anfangswert der Verkehrswert von Bauerwartungsland vor dem Aufstellungsbeschluss genannt. Meist liegen viele Jahre zwischen der Erhebung des Anfangs- und Endwertes. Die Berechnung des planungsbedingten Wertzuwachses müsste daher mit Hilfe ökonometrischer Verfahren um sonstige Einflüsse bereinigt werden. Die notwendigen Annahmen sind kaum standardisierbar und streitanfällig.

Kein Preisvorteil für Bauherrn

Der Planungswertausgleich hat keinen unmittelbaren Einfluss auf die Nutzungskosten von Bauland. Unterstellt, der Anfangswert des Bodens beträgt 100 Euro/qm und steigt durch die Umwandlung in Bauland auf 400 Euro/qm (siehe die folgende Grafik), dann führt dies ohne Planungswertausgleich zu einem Vermögenszuwachs von 300 Euro/qm beim Eigentümer. Wenn durch einen Planungswertausgleich 2/3 des Gewinns abgeschöpft werden, stellt sich die Situation für den Eigentümer wie folgt dar: Wenn er den Planungswertausgleich aus eigener Tasche zahlt, kann er das Bauland für 400 Euro/qm verkaufen. Sein Nettowertzuwachs beträgt jedoch nur 100 Euro/qm, weil er 200 Euro/qm an die Kommune abführen muss. Alternativ kann er das Bauland für 200 Euro/qm verkaufen und die Verpflichtung zur Zahlung des Planungswertausgleichs an den Käufer übertragen. Wiederum verbleibt ihm ein Wertzuwachs von 100 Euro/qm. Ein Bauherr muss aber in jedem Fall 400 Euro/qm für das Bauland zahlen. Welche Anteile davon er an den Alteigentümer und die Kommune zahlt, hat keine Auswirkungen auf seine Kosten.

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Unmittelbare Auswirkungen hat der Planungswertausgleich auf den Anfangswert, weil dieser auch durch die möglichen planungsbedingten Gewinne bestimmt wird. Wenn die planungsbedingten Gewinnerwartungen bei der Umwandlung von Bauerwartungs- in Bauland durch die Einführung eines Planungswertausgleichs sinken, sinkt der Wert des Bauerwartungslands. In der folgenden Grafik wird zur Illustration unterstellt, dass der Anfangswert durch die Einführung eines Planungswertausgleichs um 30 Euro/qm sinkt. Wie zuvor bleiben die Nutzungskosten unverändert bei 400 Euro/qm. Der planungsbedingte Wertzuwachs steigt auf 330 Euro/qm, wovon bei der unterstellten Abschöpfungsquote 110 Euro/qm beim Eigentümer verbleiben und 220 Euro/qm an die Kommune fließen. Die Einführung eines Planungswertausgleichs führt somit einmalig zu höheren planungsbedingten Wertsteigerungen.

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Kein Rückgang spekulativer Nachfrage bei Bauland

Die Unterscheidung zwischen Anfangs- und Endwert ist wesentlich und macht deutlich, warum auch die Verdrängung von „Spekulanten“ durch einen Planungswertausgleich nicht zu sinkenden Baulandpreisen führt. „Spekulanten“ treten vor Umwandlung in Bauland als Nachfrager auf dem Markt für Agrar- oder Bauerwartungsland auf. Richtig ist, dass der Anreiz zur Spekulation auf planungsbedingte Wertsteigerungen durch einen Planungswertausgleich sinkt. Dadurch sinkt die Nachfrage nach Acker- und Bauerwartungsland, so dass es dort zu Preisrückgängen kommt. Der Preis für Bauland bleibt hiervon jedoch unberührt, weil sich weder das Angebot an Bauland noch die Zahlungsbereitschaft der Nachfrager in diesem Marktsegment geändert haben. Auch auf dem Markt für Bauland können „spekulative“ Nachfrager auftreten. Dann jedoch ist der Planungswertausgleich für die Nachfrage irrelevant, weil er versunkene Kosten darstellt.

Baulandangebot ist nicht völlig unelastisch

Bislang wurde implizit davon ausgegangen, dass das Angebot an Bauland völlig unelastisch ist. Das entspricht jedoch nicht den praktischen Erfahrungen im kommunalen Alltag. Viele Kommunen versuchen Landwirte dazu zu bewegen, ihr Ackerland als Bauland zur Verfügung zu stellen. Oftmals ist die Bereitschaft hierzu bereits im Status quo gering. Die landwirtschaftlichen Flächen werden meist im Betriebsvermögen gehalten, wodurch bei einem Verkauf nach Umwandlung Steuern auf den Veräußerungsgewinn anfallen. Zwar kann der Gewinn nach § 6 b EStG in den Betrieb reinvestiert werden, das setzt aber entsprechenden Investitionsbedarf voraus. Bauerwartungsland im Privatvermögen kann steuerfrei veräußert werden, wenn die Haltefrist mindestens 10 Jahre beträgt und nicht mehr als 3 Objekte innerhalb von 5 Jahren veräußert werden. Aber auch in diesem Fall ist eine gewisse Preissensibilität plausibel. Beispielsweise haben einige Eigenheimbesitzer angrenzende Grundstücke erworben, um eine Verbauung der Aussicht zu verhindern. Diese Grundstücke kommen nur dann auf den Markt, wenn der Erlös den Nachteil der schlechteren Aussicht aufwiegt. Das Baulandangebot reagiert also in bestimmten Grenzen durchaus preiselastisch (bis P₁ in der Grafik unten). Wenn nun ein Planungswertausgleich eingeführt wird, sinkt im preiselastischen Bereich das Angebot und der Preis steigt (A₂ statt A₁ in der Grafik unten). Das Angebot bleibt nur dort unverändert, wo der Marktpreis höher als P₂ liegt.

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Verhältnis von Planungswertausgleich und kostenorientierten Beiträgen/städtebaulichen Verträgen

Weitere Fragen stellen sich bei der konkreten Ausgestaltung des Planungswertausgleichs. Ein wesentlicher Punkt ist, ob die Kommunen auch weiterhin kostenorientierte Beiträge für planungsbedingte Investitionen nehmen können. In der radikalsten Form ersetzt der Planungswertausgleich die kostenorientierten Beiträge. Allerdings könnten sich dadurch gerade Kommunen in strukturschwachen Gebieten aufgrund der geringen Wertsteigerungen schlechter stellen. Daher erscheint ein Nebeneinander von Planungswertausgleich und kostenorientierten Beiträgen realistischer. Um verfassungsrechtlich bedenkliche Doppelbelastungen zu vermeiden, müssten die gezahlten Beiträge von der Bemessungsgrundlage des Planungswertausgleichs abgezogen werden, wodurch die Einnahmen entsprechend geringer ausfallen. Darüber hinaus wäre zu klären, wie hoch die Abschöpfungsrate sein soll. Nicht zuletzt wegen der skizzierten Problem bei der Bestimmung der Höhe des planungsbedingten Wertzuwachses dürften insbesondere hohe Abschöpfungsquoten die Streitanfälligkeit erhöhen.

Ebenfalls offen ist, ob die Kommunen den Planungswertausgleich zwingend erheben müssen, ob sie stattdessen auch alternative Instrumente wie städtebauliche Verträge anwenden können oder ob sie auch ganz auf die Erhebung verzichten können. Viele Städte nutzen bereits städtebauliche Verträge im Rahmen des Planungsverfahrens, in denen die Übernahme planungsbedingter Kosten durch den Grundstückseigentümer vereinbart wird. Dabei geht die Kostenanlastung zum Teil deutlich über die üblichen Erschließungsbeiträge hinaus und umfasst zum Beispiel auch Investitionen in soziale Infrastruktur, Flächenabtretungen oder verbindliche Anteile an gefördertem Wohnungsbau. Insbesondere in Großstädten ist der Abschluss eines städtebaulichen Vertrags im Rahmen sogenannter kommunaler Bodennutzungsmodell häufig zwingende Voraussetzung für die Erstellung eines B-Plans. Letztlich bestimmt der städtebauliche Vertrag ebenso wie ein möglicher Planungswertausgleich über die Aufteilung des planungsbedingten Wertzuwachses zwischen Investor und Kommune. Im Gegensatz zum Planungswertausgleich bietet der städtebauliche Vertrag mehr Flexibilität. Die Erfahrungen zeigen, dass eine erfolgreiche Umsetzung viel Fingerspitzengefühl und Wissen vor Ort erfordert. Auch deshalb ist es fraglich, wie erfolgreich ein allgemein verbindlicher Planungswertausgleich wäre.

Fazit

Die Idee eines Planungswertausgleichs klingt einleuchtend, dürfte aber schwer umzusetzen sein. Nicht zuletzt an den Umsetzungsschwierigkeiten ist eine Einführung in der Vergangenheit gescheitert. Für die Nutzer von Bauland wird ein Planungswertausgleich keine Erleichterung bringen. Der Planungswertausgleich beeinflusst nur die Aufteilung des planungsbedingten Wertzuwachses zwischen Investor und Kommune. Die Nutzerkosten bleiben hiervon unberührt. Eine Verdrängung von „spekulativer“ Nachfrage und damit sinkende Preise sind nur bei Bauerwartungs- bzw. Ackerland zu erwarten. Planungsbedingte kommunale Investitionen werden bereits heute kostenorientiert dem Grundstückseigentümer angelastet. Viele Großstädte nutzen zudem die Möglichkeit, im Rahmen städtebaulicher Verträge weitere Kosten – etwa für soziale Infrastruktur – an den Eigentümer weiterzureichen. Ein nicht unerheblicher Teil der planungsbedingten Wertsteigerung stellt insofern keinen leistungslosen Gewinn dar. Weiter wäre zu klären, inwiefern ein Planungswertausgleich mit diesen bewährten Instrumenten vereinbar ist. Die höhere Flexibilität spricht für vertragliche Lösungen vor Ort. Zumal bei einem reinen Planungswertausgleich die Einnahmen in strukturschwachen Regionen nicht ausreichen dürften, die planungsbedingten Investitionskosten zu decken. Diese Kommunen könnten sich gegenüber dem Status quo verschlechtern. Auch im Hinblick auf eine Förderung des sozialen Wohnungsbaus durch die Einnahmen aus einem Planungswertausgleich könnte sich der Vorschlag als wenig ergiebig erweisen. Zum einen müssen die Kommunen zunächst die notwendigen Investitionskosten decken. Nur darüber hinaus gehende Einnahmen könnten für die Förderung des sozialen Wohnungsbaus eingesetzt werden. Und zum anderen erlegen bereits heute viele Großstädte den Grundstückseigentümern Verpflichtungen für geförderten Wohnungen im Rahmen der B-Planerstellung auf. Die planungsbedingten Wertsteigerungen können nur einmal verteilt werden.