Bundesfinanzkriminalamt ante portas
Geht es den Geldwäschern nun an den Kragen?

Das Bundesfinanzministerium möchte ein Bundesfinanzkriminalamt einrichten. Eine sinnvolle Initiative angesichts Deutschlands Ruf als Geldwäscheparadies. Allerdings ist der Vorschlag so voraussetzungsreich, dass ein Erfolg zweifelhaft bleibt.

Er verdiene, sagte der berüchtigte amerikanische Gangster Al Capone im Jahr 1931 vor einem Chicagoer Gericht, sein Geld im „Wäscherei-Business“ und schuf damit wohl die Grundlage für den Begriff der Geldwäsche. Geldwäsche wird – durchaus zurecht – mit dem Organisierten Verbrechen und der Mafia in Verbindung gebracht. Damit scheint sie in der Selbstwahrnehmung der deutschen Öffentlichkeit kein originär deutsches Problem sein, hält man sich hierzulande doch für zu geordnet und seriös für solche schmutzigen Geschäfte. In der Praxis zeigt sich jedoch, dass Finanzkriminalität – einschließlich der Geldwäsche – auch in Deutschland ein relevantes Problem ist, das das Potenzial hat, die Soziale Marktwirtschaft zu unterminieren. International gilt das Deutschland inzwischen als Geldwäscheparadies. Vor diesem Hintergrund ist es begrüßenswert, dass das Bundesfinanzministerium (BMF) in diesen Tagen einen weitreichenden, alles in allem plausiblen Gesetzentwurf für ein „Finanzkriminalitätsbekämpfungsgesetz“ vorgestellt hat. Die hehren Absichten könnten jedoch an unzureichenden Voraussetzungen für die Umsetzung des Gesetzes scheitern.

Schaut man genauer in den 330 Seiten starken Länderbericht der Financial Action Task Force (FATF), einer der OECD angegliederten Organisation zur Bekämpfung von Geldwäsche, Terrorismus- und Proliferationsfinanzierung, aus dem vergangenen Jahr zum Stand der deutschen Bemühungen im Kampf gegen diese kriminellen Aktivitäten, dann lesen sich die Ergebnisse ernüchternd. Exemplarisch für die Probleme stehen folgende Ausführungen:

„Germany has demonstrated a commitment to investigating and prosecuting ML at the policy level. However, it is not clear that this commitment has fully translated into results at the operational level. The overall number of ML cases that progress to prosecution is lower than expected and is not fully aligned with Germany’s risk profile.” (S. 4, ML = money laundering)

Wiederholt wird von der FATF in ihrem Bericht hervorgehoben, dass es in Deutschland ein gutes oder sehr gutes Verständnis für die Herausforderungen der Finanzkriminalität und Geldwäsche gebe und dass zuletzt durchaus auch neue rechtliche und organisatorische Maßnahmen in diesem Bereich geschaffen wurden. In der Folge bestehe – auf dem Papier – ein durchaus moderner und weit gefasster rechtlicher Rahmen für die Bekämpfung von Finanzkriminalität.

Dann jedoch folgt als deutliche Einschränkung, dass dieser Rahmen – zumindest bisher – in der Strafverfolgung nur geringe praktische Wirkung entfalte. Regelmäßig liege die Anzahl der Strafverfahren weit unterhalb der Zahlen, die sich für eine große, zentral in Europa gelegene Volkswirtschaft erwarten ließen. Mit anderen Worten: es dürfte vor allem die laxe Durchsetzung seiner Gesetze sein, die Deutschland aus der Perspektive internationaler Beobachter zu einem Geldwäscheparadies gemacht hat. Die FATF zieht daraus die Konsequenz, dass sie Deutschland ein „enhanced follow-up“ statt eines „regular follow-up“ verschreibt, d.h., die Bundesregierung muss jährlich statt alle drei Jahre über ihre Fortschritte bei der sogenannten Technical Compliance berichten.

Dabei muss fairerweise angemerkt werden, dass Deutschland in jüngster Vergangenheit die Themen Finanzkriminalität und Geldwäsche in Gesetzgebung und teilweise auch in der praktischen Umsetzung konsequenter angegangen ist. Jedoch gelingt es nicht ohne weiteres, jahrelange Versäumnisse quasi über Nacht ungeschehen zu machen. Angesichts des weit verbreiteten Irrglaubens, dass Geldwäsche in einer hochentwickelten Volkswirtschaft (und erst recht in Deutschland) kein relevantes Problem sei, wurde die entsprechende Gesetzgebung ebenso wie die Ausstattung der Strafverfolgungsbehörden allzu lange stiefmütterlich behandelt. Die politischen Prioritäten wurden an anderen Stellen – im weitesten Sinne des Wortes – gesetzt oder der Gesetzgeber ließ sich, etwa beim Thema Transparenzregister, vom Wunsch unterschiedlichster Lobbyistengruppen nach Ausnahmetatbeständen beeindrucken.

Dabei ginge es gar nicht darum, dass man den Lieblingsprojekten mancher Rechtspolitiker hinsichtlich einer weitreichenden Aufweichung des Datenschutzes nachgeben müsste. Es handelte sich vielmehr um zunächst einmal eher unscheinbare Schritte, die in der Summe schon beträchtliche Erfolge mit sich bringen könnten. Dazu gehören zum Beispiel: eine bessere Kriminalstatistik (deren Qualität der Rat für Sozial- und Wirtschaftsdaten seit längerem kritisiert); eine vollständige Digitalisierung der Grundbücher (seit Jahren in Planung, aber immer noch nicht zufriedenstellend umgesetzt); eine halbwegs realistische Personalausstattung gerade bei den – föderal zersplitterten – Aufsichtsbehörden für den Nichtbankensektor: hier kommen laut Transparency International gerade einmal 216 (vollzeitäquivalente) Personalstellen auf 335 verschiedenen Aufsichtsbehörden; und so weiter und so fort.

Darüber hinaus würde auch das Schaffen eines Bewusstseins für die Problematik in der breiten Bevölkerung und in den Unternehmen helfen, denn weder sind mafiöse Strukturen nur ein Spezifikum eines großen Landes südlich der Alpen (sie können auch nördlich davon entstehen!), noch geht die Bargeldversorgung unter, wenn des Geldwäschers liebstes Zahlungsmittel – der 500-Euro-Schein – aus dem Verkehr gezogen wird. Was aber sehr wohl passieren kann und bisher zu wenig kritisch betrachtet wird, ist die weitere Aushöhlung der Sozialen Marktwirtschaft durch illegales Handeln. Die ordoliberalen Begründer der Sozialen Marktwirtschaft haben stets das Loblied auf den Leistungswettbewerb gesungen und – wenn auch nur am Rande – auf das Problem des Behinderungswettbewerbs, den es tunlichst zu verhindern gelte, verwiesen. Finanzkriminalität ist letztlich nichts anderes als eine Form des Behinderungswettbewerbs!

Der Wettbewerb kann seine wohlfahrtserhöhende Wirkung zugunsten aller Bürger nämlich dann nicht entfalten, wenn sich einzelne Marktteilnehmer auf illegalem Wege Wettbewerbsvorteile verschaffen, Konkurrenten damit aus dem Markt drängen und am Ende zum eigenen Nutzen eine Vielzahl weiterer Personen und Unternehmen schädigen. Vor diesem Hintergrund ist es eine originär ordnungspolitische Aufgabe, (finanz-)kriminellen Aktivitäten ein funktionierendes Regelwerk zu ihrer Bekämpfung entgegenzusetzen und dieses auch mit Nachdruck durchzusetzen. Dabei sind ausdrücklich auch nicht kriminelle Partikularinteressen einzelner Gruppen, die jedoch kriminelles Handeln Dritter begünstigen können, etwa Einschränkungen der Transparenz von Geschäftsbeziehungen (u.a. beim Immobilienerwerb), in den Blick zu nehmen.

Der nun vorgelegte Gesetzentwurf des BMF folgt nicht in erster Linie einer ordnungspolitischen Agenda, sondern ist als pragmatische Reaktion auf – in erster Linie – die FATF-Ergebnisse, vermutlich aber auch den – für den Standort Deutschland peinlichen – Wirecard-Skandal (ein Finanzverbrechen par excellence) sowie die Notwendigkeit zu interpretieren, dass Deutschland die finanziellen Aktivitäten von russischen Staatsbürgern im Inland, die seit dem russischen Angriff auf die Ukraine mit Sanktionen belegt sind, unterbinden muss (die Durchsetzung von Finanzsanktionen fällt in den Zuständigkeitsbereich des BMF). Er ist bei aller Pragmatik aber auch ein durchaus relevanter Schritt, um die Soziale Marktwirtschaft abzusichern.

Inhaltlich setzt der Gesetzentwurf – ganz konkret – an wesentlichen Kritikpunkten der FATF an. Im Mittelpunkt des Gesetzentwurfs steht die Schaffung eines neuen Bundesamts zur Bekämpfung von Finanzkriminalität (BBF), in dessen Zentrum ein Bundesfinanzkriminalamt mit einem hochspezialisierten Ermittlungszentrum Geldwäsche (EZG) stehen wird. Dabei geht es schwerpunktmäßig um die Bearbeitung von großen, häufig internationalen Fällen von Finanzkriminalität, die durch die Vielzahl an beteiligten Ermittlern (in Bund, Ländern und international) und die Komplexität der Materie zentral koordiniert und verantwortet werden müssen (bzw. für die es einen zentralen Ansprechpartner für die Strafverfolgungsbehörden anderer Länder braucht). Dieser Teil des Gesetzentwurfs ist zweifellos richtig und wichtig, sodass er auch die nicht unerheblichen Kosten für das BBF von über 700 Millionen Euro in den nächsten vier Jahren – zumindest überwiegend – rechtfertigt (ob sich tatsächlich kostenreduzierend „in gewissem Umfang auch Einnahmeeffekte“ durch eine erfolgreiche Geldwäschebekämpfung erzielen lassen, sei an dieser Stelle allerdings mit einem Fragezeichen versehen).

Geplant ist auch, die neue Behörde auf eine konsequente Umsetzung des Follow-the-Money-Ansatzes einzuschwören, was für Deutschland einen gewissen Paradigmenwechsel darstellt. Bisher wurde Geldwäsche zumeist als zusätzlicher Straftatbestand in andersgelagerten Ermittlungen berücksichtigt, etwa im Bereich des Drogenhandels. Nun sollen verstärkt die illegalen Finanzströme selbst den Ausgangspunkt der Ermittlungen bilden: können sie identifiziert werden, lassen sich bei den Tätern regelmäßig auch weitergehende, häufig schwerere kriminelle Aktivitäten nachweisen (oder – um bei Al Capone zu bleiben – man zieht einen Straftäter, dem man seine schweren Verbrechen nicht nachweisen kann, mithilfe unbedeutenderer Geldwäsche- bzw. Steuervergehen aus dem Verkehr). Auch dieser Schritt ist begrüßenswert und verspricht Fortschritte bei der Geldwäschebekämpfung.

In den vergangenen Jahren immer wieder negativ aufgefallen war die Arbeit der Financial Intelligence Unit (FIU), die aufgrund interner Organisationsprobleme zigtausende Geldwäsche-Verdachtsmeldungen der Finanzinstitutionen nicht bearbeitet und damit mögliche Geldwäschefälle auch nicht an die Strafverfolgungsbehörden weitergeleitet hatte. Angesichts einer Verjährungsfrist von fünf Jahren bei Geldwäsche muss befürchtet werden, dass hierdurch zahlreiche Geldwäschefälle nicht strafrechtlich verfolgt wurden. Die FIU soll nun – zusammen mit der Zentralstelle für Sanktionsdurchsetzung (ZfS) – im neuen BBF aufgehen, um die Geldwäschebekämpfung tatsächlich zu zentralisieren und hoffentlich auch die Unzulänglichkeiten der FIU zu beseitigen. Laut einem Eckpunktepapier aus dem vergangenen Jahr soll dies über eine „Hebung des Effizienzpotentials durch gezieltere Steuerung und risikobasierte Ausrichtung“ erfolgen – das ist reichlich unkonkret und dürfte momentan kaum mehr als eine wohlklingend verpackte Hoffnung sein. Dies liegt auch daran, dass die Verdachtsmeldungen, die die FIU momentan schon nicht bewältigt, weit überwiegend aus dem Finanz-, aber (noch) nicht aus dem Nichtfinanzsektor stammen, wo durchaus auch in erheblichem Maße Geldwäsche betrieben werden dürfte (z.B. im Kunst- und Fahrzeughandel).   

Auch für ebenjenen Nichtfinanzsektor ist eine verbesserte und einheitliche Aufsicht geplant, ohne dass diese jedoch bisher im Detail ausbuchstabiert wäre, da es hierbei auch einer Absprache mit den Bundesländern bedarf. Klar scheint zumindest zu sein, dass die Zuständigkeiten des Bundeskriminalamts, des Zollfahndungsdienstes und der Länderstaatsanwaltschaften nicht angetastet werden. Konkret bedeutet dies, dass weiterhin ein hoher Koordinationsbedarf erhalten bleibt. Das Beispiel des Bundeskriminalamts (BKA), an dem sich die Konstruktion des BBF zu orientieren scheint, zeigt aber, dass dies – zumindest in den Bund-Länder-Beziehungen – kein gravierendes Problem darstellen muss, wenn die Zuständigkeiten hinreichend gut abgegrenzt werden (dies gilt dann auch für u.a. die Abgrenzung zwischen den Aufgaben von BKA und BBF). Wie lange es dauern wird, bis dies auf der Arbeitsebene tatsächlich gelungen ist, bleibt aber abzuwarten.

Auch wenn die Tücke – wie so oft – im Detail liegt und manches einer praktischen Einübung über längere Zeiträume bedürfen wird, zeigen die strukturellen Planungen insgesamt in die richtige Richtung und sind sinnvolle Reaktionen auf die von der FATF genannten Schwachstellen in der deutschen Geldwäschebekämpfung. Dass dennoch erhebliche Zweifel an den Erfolgsaussichten des neuen Bundesfinanzkriminalamts und der dazugehörigen Gesetzgebung bestehen bleiben, liegt an einer grundsätzlicheren Problematik: die Vorschläge sind voraussetzungsreich und dabei ruhen auf einem ziemlich wackeligen Fundament. Aus diesem Grund drohen sie am Ende des Tages wiederum zu dem zu führen, was die FATF als deutsches Kernproblem identifiziert hat: auf dem Papier sehen deutsche Maßnahmen oft modern und beeindruckend aus, in der Praxis liefern sie aber nur spärliche Ergebnisse.   

Diese Skepsis erwächst aus großen strukturellen Problemen, die bestenfalls langfristig gelöst werden können. Zum ersten verbleiben die bereits thematisierten Herausforderungen bei der Koordination zwischen den zahlreichen beteiligten Behörden auf sämtlichen Ebenen und in den verschiedenen Sektoren der Wirtschaft. Selbst wenn diese Herausforderungen mittelfristig bewältigt werden, gilt es – zum zweiten – vorgelagert noch den eigentlichen Gesetzgebungsprozess erfolgreich zu überstehen. Gerade bei seinen ermittlungsrechtlichen Vorstellungen dürfte es dem BMF schwerfallen, alle Vorhaben tatsächlich durchzusetzen („kein Gesetz verlässt den Bundestag so, wie es hineinkommt“, so das Struck’sche Gesetz). Das BMF plant u.a., Vermögensermittlungen auch unterhalb der Schwelle des strafrechtlichen Anfangsverdachts zu erlauben, was für die Geldwäsche-Bekämpfung zweifellos eine hilfreiche, wenn auch rechtlich problematische Maßnahme wäre. Dieser Vorschlag dürfte auf erheblichen Widerstand stoßen.

Besonders voraussetzungsreich ist – zum dritten – der Follow-the-Money-Ansatz, wenn er tatsächlich auf exzellenten, zeitnah und digital verfügbaren Datenbeständen beruhen soll, u.a. einem Immobilientransaktionsregister und einem verbesserten Transparenzregister. Nun mag es tatsächlich gelingen, das Bundesfinanzkriminalamt mithilfe der 700 Millionen Euro Aufbaumittel mit neuester IT auszustatten, doch sobald mit dieser IT auf die Datenbestände der deutschen Verwaltungen auf kommunaler Ebene – etwa die Grundbücher – zurückgegriffen werden soll, dürften die Probleme beginnen. Die Digitalisierung deutscher Verwaltungen (und deren Anbindung an private Akteure wie Notare) steckt weiterhin in den Kinderschuhen und wird auch in den nächsten Jahren nur schleppend vorangehen.

Weder sind die Verwaltungsprozesse umfassend digitalisiert, sodass ein systematischer Zugriff auch für das BBF ermöglicht würde, noch sind die Datenbestände vollständig verfügbar. Schlimmer noch: vielfach fehlt es auch am (politischen) Willen und dem Verständnis für die Notwendigkeit einer solchen großflächigen Digitalisierung. Bildhaft deutlich wird dies, wenn man bedenkt, dass neuerdings darüber räsoniert wird, dass man viele Probleme – etwa bei der FIU – durch den Einsatz Künstlicher Intelligenz lösen könne. Noch vor kurzem hatte man sich dieselben Wunder von der Blockchain-Technologie erhofft – gehört hat man von dieser schon länger nichts mehr. Da passt es ins Bild, dass das Bundesinnenministerium gerade erst verkündet hat, die Bundesmittel für die Digitalisierung der Verwaltungen kürzen zu wollen.

Selbst wenn sämtliche dieser Probleme gelöst würden, bliebe immer noch eine finale, erhebliche Schwierigkeit: die Gehaltsstrukturen im Öffentlichen Dienst. Kriminelle besitzen gegenüber den Ermittlungsbehörden einen „first mover“-Vorteil, d.h., sie agieren zuerst und die Behörden müssen reagieren. Natürlich verschleiern Finanzkriminelle ihre dunklen Geschäfte nach allen Regeln der Kunst und reagieren umgehen mit neuen Methoden, wenn sie das Gefühl haben, die Ermittlungsbehörden könnten ihnen auf die Schliche kommen. Gerade beim Follow-the-Money-Ansatz braucht es daher intelligente und für die Kriminellen überraschende digitale Ermittlungsmethoden, die von Spezialisten entworfen und umgesetzt werden müssen. Derartige Spezialisten sind in Deutschland begehrt und lassen sich nur mit konkurrenzfähigen Gehältern anwerben, die jedoch mit den Entgeltstrukturen des Bundesangestelltentarifvertrags nicht kompatibel sind.

Die Idee aus dem Eckpunktepapier, selbst „die besten Finanzermittler aus[zu]bilden“, ist dabei kaum mehr als nett gemeint, denn sie dürfte an der Realität vorbeigehen. Welche Bank oder andere Finanzinstitution freut sich nicht über hervorragend ausgebildete Finanzermittler für die eigenen Compliance-Abteilungen? Dank marktgerechter Gehälter dürften sich diese Personen leicht vom BBF, wo sie zuvor aufwendig ausgebildet wurden, abwerben lassen.

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Planungen für das neue Bundesfinanzkriminalamt ein Fortschritt sind und in die richtige Richtung weisen. Zugleich sind sie jedoch außerordentlich voraussetzungsreich, sodass ein Erfolg alles andere als sicher ist. Die wirklich dicken Bretter sind an anderer Stelle als bei der bloßen Einrichtung eines neuen Bundesamts zu bohren und eine lange Vorgeschichte des Nichtgelingens in diesen Bereichen, insbesondere bei der Digitalisierung und der konkurrenzfähigen Bezahlung, weckt Zweifel, dass die Geldwäsche in Deutschland zukünftig so erfolgreich bekämpft werden wird, wie dies der Sozialen Marktwirtschaft angemessen wäre.