Der Wohnungsmarkt ist ein besonderer Markt. Das Gut „Wohnung“ wird nicht jeden Tag neu angemietet, vielmehr sind sehr langlaufende Verträge üblich. Dies führt zu einem spezifischen Dilemma für Mieter wie auch Vermieter.
Das Dilemma
Für den Vermieter stellt sich die Frage nach der „richtigen“ Miethöhe für eine ihm a priori unbekannte Mietdauer. Anders als bei Gütern des täglichen Bedarfs, bei denen der Preis täglich unter den aktuellen und bekannten Bedingungen neu ausgehandelt wird, spielen deswegen auch unbekannte, weil künftige Entwicklungen eine Rolle. Nun kann der Vermieter diese Unsicherheit berücksichtigen, indem er eine höhere als die aktuelle Marktmiete verlangt. Alternativ oder ergänzend kann aber auch vereinbart werden, dass die Miete auch innerhalb eines bestehenden Vertrags angepasst werden darf. Dazu braucht es dann aber eine Regel, wann und in welchem Ausmaß dies geschehen darf.
Für den Mieter entstehen mit der Zeit Netzwerke und soziale Bindungen im Wohnumfeld, die den Verbleib in der angestammten Wohnung immer wertvoller machen. Diese Externalität rechtfertigt einen spezifischen Mieterschutz. Dazu gehört sowohl eine Regel zum Kündigungsschutz; denn eine Kündigung bedeutet für den Mieter eben mehr als nur den Verlust der Wohnung. Dazu gehört aber auch eine Regel zur Begrenzung von späteren Mietanpassungen; denn übermäßige Mieterhöhungen können den Kündigungsschutz de facto aushebeln, wenn sie den Mieter wegen „Unbezahlbarkeit“ zum Auszug zwingen.
Second best-Lösungen
In Deutschland hat man sich grundsätzlich auf ein Vergleichsmietensystem geeinigt. Dieses soll Informationen über marktübliche Mieten für Wohnungen vergleichbarer Qualität liefern. Erhöhungen von Bestandsmieten dürfen dann weder über dieses marktübliche Maß hinausgehen noch zu schnell vonstattengehen.[1] Soweit die Theorie.
In der Praxis wird die Vergleichsmiete in den meisten Großstädten regelmäßig anhand eines Mietspiegels erhoben. Allerdings birgt diese Methodik allerlei Angriffsflächen.[2] Dies betrifft die Repräsentativität der Datenerfassung[3], die korrekte Messung der Qualität[4], die Art und Weise der Analyse[5] und aktuell vor allem auch die Festlegung der relevanten Grundgesamtheit[6]. Es gibt trotz aller Bemühungen keine wirklich verbindlichen Qualitätsregeln und eine politische Einflussnahme kann im kommunalen Einzelfall nicht immer ausgeschlossen werden.
Neben all diesen methodischen Problemen kam es im Laufe der Zeit auch zu einem enormen gesetzgeberischen Formalismus bei der Durchsetzung von Mieterhöhungsverlangen auf Vergleichsmietenbasis. Dieser kann das Vertrauensverhältnis zwischen Mieter und Vermieter schädigen, ist seinerseits mit zahlreichen Unvollkommenheiten behaftet und leidet im Streitfall oftmals unter der oben beschriebenen Schwierigkeit einer exakten Bestimmung der ortsüblichen Vergleichsmiete.[7] Dies alles mündete schließlich in der Zulassung von Staffel- und Indexmieten. Denn vor allem Indexmieten vereinfachen den Prozess der Mietanpassung und vermindern dadurch die Streitanfälligkeit enorm (Vgl. Kasten).
Indexmieten stehen derzeit jedoch in der Kritik. Ob diese Kritik fundamental gerechtfertigt ist, kann in der Theorie nicht beantwortet werden. Die Vorteilhaftigkeit für Mieter oder Vermieter ist in langfristigen Mietverhältnissen eine empirische Frage und kann für jeden Zeitraum immer erst ex post beantwortet werden. Selbst die Frage der Verbreitung bzw. der aktuellen Ausbreitung von Indexmieten in Neuverträgen ist unklar, da es keine repräsentativen Daten dazu gibt.[8]
Fakt ist aber, dass in Phasen hoher Wohnungsknappheit das Thema Staffel- und Indexmieten medial immer hochkocht. Es mag auch sein, dass die eine oder andere Vermietergruppe womöglich ihre lokale Monopolstellung besonders stark auszunutzen versucht. Das wiederum zeigt aber vor allem eines: Nicht die Indexmiete ist das Problem, sondern die Knappheit (s. Abbildung). Indexmieten sind dann nur eine Spielart im Rahmen des hochregulierten Vergleichsmietensystems, Anschluss an die steigende Knappheitsmieten zu halten.
First best-Lösung
Nun könnte man Indexmieten verbieten oder kappen, und eine Kappung könnte man mit oder ohne Nachholmöglichkeit ausstatten. Der beste Mieterschutz ist und bleibt jedoch ein ausgeglichener Markt. Alle Mittel der Wohnungspolitik sollten auf diese first best-Lösung abzielen: Eine schnelle Erhöhung des Wohnungsangebotes. Dazu ist es hilfreich, die Angebotsbedingungen zu verbessern (Bauland, Baurecht, Bürokratie).[9] Derzeit werden die Rahmenbedingungen jedoch eher verschlechtert als verbessert. Ja, regional gibt es sogar einen sehr ausgeprägten Unwille, was die Ausweisung von Bauland oder die Erteilung von Baurechten betrifft.
Grundsätzlich gilt: Sind die Marktmieten stabil, müssen Mieterhöhungen im Bestand erst gar nicht reguliert werden. Umgekehrt sind und bleiben jegliche Mietanpassungsregeln für bestehende Verträge immer second best: Zum Schutz des Mieters führen sie immer zu Mieten unterhalb des Marktniveaus. Aber gerade dadurch haben Vermieter immer einen Anreiz, den Regeln legal auszuweichen oder sie illegal zu umgehen. Verschärfte Regulierung zur vermeintlichen Eindämmung dieser ungewollten Nebeneffekte führen zu noch mehr Formalismus und zu einer weiteren Verhärtung der Fronten. Dadurch wiederum verschlechtern sich die Angebotsbedingungen weiter und verzögert sich der Weg hin zu einem ausgeglichenen Markt noch mehr. Es ist ein Teufelskreis.
Damit ist klar: Indexmieten können in Phasen großer Knappheit bei gleichzeitig hoher Inflation sozial ungerecht wirken. Aber der first best Weg für mehr soziale Gerechtigkeit ist nicht ein Verbot oder eine Begrenzung von Indexmieten (oder anderen Mieterhöhungsmöglichkeiten), sondern ein ausgeglichener Markt. Ein ausreichendes Angebot verschafft dem Mieter Wahlfreiheit und zügelt die Mieterhöhungsverlangen des Vermieters ganz automatisch. Denn Bestandsmieter können bei überzogenen Forderungen umziehen oder dies zumindest glaubwürdig androhen. Das ist die beste Versicherung gegen steigende Mieten.
Kurzer Nachtrag: Knappheit statt Inflation als Index
Als Ökonom wäre ich aus einem ganz anderen Grund gegen Indexmieten. So ist eine Koppelung an den Verbraucherpreisindex letztlich eine Koppelung an die Kostenentwicklung. Aber so nährt man die Mär, dass Preise oder Mieten etwas mit Kosten zu tun hätten. Entrüstete Mieter fragen dann scheinbar zurecht, warum eine abbezahlte (!) Wohnung mehr wert sein soll, nur weil es Inflation gibt, oder warum die Miete im selben Maße steigen soll wie die Inflation – und nicht nur in dem Maße, wie dadurch die Instandhaltung teurer wird.
Tatsächlich spiegeln Preise aber Knappheiten wider und nicht Kosten. Knappe Güter sind in einer Marktwirtschaft teurer, weil sonst die Nachfrage größer wäre als das Angebot.[10] Bei gegebener Marktmiete führen höhere Baukosten eben „nur“ dazu, dass weniger Wohnungen neu gebaut werden, und höhere Instandhaltungskosten „nur“ dazu, dass Bestandswohnungen zu geringerer Qualität angeboten werden. Erst im Marktergebnis steigt dann durch die zunehmende Knappheit an höherwertigen (Neubau-)Wohnungen auch die Marktmiete. Knappheit kann aber auch andere Ursachen als (inflationsinduzierte) Angebotsverknappung haben. Sie wird auch durch eine Ausweitung der Nachfrage verursacht, wie sie etwa durch Zuwanderung oder durch eine Verkleinerung von Haushalten entsteht (mehr Alleinlebende).
Besser wäre daher eine Indexierung der Mieten mit der (lokalen) Knappheit anstelle der Inflation. Eine solche Regel wäre sachlich richtiger, plausibler und damit auch weniger streitanfällig. Den formalen Zusammenhang zwischen Knappheit und dem Mietpreis zeigt die Abbildung am Anfang des Textes. Nur leider gibt es in Deutschland zwar einen amtlichen Verbraucherpreisindex, aber keinen amtlichen Leerstandsindex. Ein Umstand, der auch unabhängig von Mieterhöhungsverlangen beklagenswert ist.
[1] Es gibt eine Kappungsgrenze von max. 20% bzw. auf angespannten Märkten max. 15% alle 3 Jahre.
[2] Vgl. „Scheinargumente bei Mietspiegeldebatte“, empirica paper Nr. 236.
[3] So ergeben sich z.B. Verzerrungen bei der Datenerhebung während eines Lockdowns (München) oder bei Verzicht auf eine non-response-Analyse.
[4] Insbesondere Ausstattung und Mikro-/Makrolage.
[5] Tabellen- oder Regressionsmietspiegel.
[6] Alle laufenden Verträge oder nur die der letzten x Jahre.
[7] Vgl. „Wohnungspolitik auf dem Prüfstand“, S. 115ff.
[8] Das IW hat aktuell eine Befragung zur Verbreitung von Indexmieten durchgeführt (Ergebnis: ca. 2%), dort wurde aber die Dynamik der aktuellen Ausbreitung nicht explizit erhoben. Der Mieterbund behauptet dagegen, jeder dritte neue Mietvertrag sei indexiert, liefert dazu jedoch keine belastbare Datenbasis.
[9] Vgl. „Der Absturz im Wohnungsbau kommt später, als die meisten denken“ im ifo Schnelldienst 1/2023, S. 23ff.
[10] Alternativ wird bei Sozialwohnungen nicht über die Marktpreise, sondern über zugeteilte Mengen an präferierte Gruppen rationiert.
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