Präsident Trumps aggressives Vorgehen in der Zollpolitik und die Zolldrohungen als politisches Druckmittel, um anderer Ziele zu erreichen, sind falsch und schädlich. Trump scheint zu vergessen, dass die während seiner ersten Amtszeit verhängten Zölle der Wirtschaftsleistung und dem Welthandel geschadet haben. Vermutlich würden sie dieses Mal die gleichen Auswirkungen haben. Bislang hat er (zweimal) Zölle gegen Mexiko und Kanada verhängt und diese unter nicht näher genannten Bedingungen abrupt aufgeschoben, zusätzliche Zölle in Höhe von 10 % auf alle Einfuhren aus China verhängt und Zölle in Höhe von 25 % auf alle Stahleinfuhren und in Höhe von 10 % auf Aluminiumeinfuhren eingeführt. Diese Maßnahmen werden die Wirtschaftstätigkeit in den USA und im Ausland dämpfen, die Produktpreise für die US-Verbraucher in die Höhe treiben und wenig zur Erreichung der nationalen Sicherheitsziele beitragen.
Die Überlegungen der Trump-Administration zu Zöllen sind fehlgeleitet. Trumps sprunghafte und unvorhersehbare Anordnungen schaffen Unsicherheiten, die nicht nur den Geschäftsbetrieb durcheinanderbringen, sondern auch die Entscheidungen über Investitionen und Neueinstellungen. Das wirkt sich negativ auf die Wirtschaftsleistung und die Beschäftigung aus. Das Ansehen und die Rolle der USA als Weltmarktführer werden so untergraben. Darüber hinaus befürchten wir, dass Trumps Tendenz zur zentralen Steuerung zu weiteren Maßnahmen führen könnte, die die Kosten der Zölle noch erhöhen. Das ist ein Hauptthema dieses Beitrags. Aufgrund seiner Vorliebe für niedrigere Zinsen und einen schwächeren US-Dollar könnte Trump versuchen, die Federal Reserve zu einer Zinssenkung zu bewegen. Zumindest würde dies die Aufgabe der Fed, ihr Doppelmandat von 2 Prozent Inflation und maximaler Beschäftigung zu erfüllen, erschweren. Sollte dies der Fall sein, ermutigen wir die Fed, jeglichen Druck zu Zinssenkungen zurückzuweisen und ihre Geldpolitik weiterhin auf die Erfüllung ihres doppelten Mandats auszurichten. Es besteht auch das Risiko, dass Trump das US-Finanzministerium anweist, auf den Devisenmärkten zu intervenieren, was sich ebenfalls als kostspielig erweisen könnte.
Die Vorteile des Freihandels werden durch Zölle untergraben.
Die Vorteile des internationalen Handels und die wirtschaftlichen Kosten von Zöllen sind den Fachleuten bekannt und messbar für Verbraucher und Unternehmen. Der Welthandel veranlasst die Nationen, die Waren und Dienstleistungen zu produzieren und zu exportieren, bei denen sie einen komparativen Vorteil haben, und vom Import von Produkten zu profitieren, die im Ausland effizienter produziert werden. Die Geschichte zeigt deutlich, dass der internationale Handel die Grundlage für einen höheren Lebensstandard und Wohlstand ist.
Die von den USA erhobenen Zölle sind eine Steuer für Unternehmen, die Waren importieren. Ob diese Zölle die Gewinnspannen der Unternehmen schmälern, als höhere Produktpreise an die Verbraucher weitergegeben oder von den ausländischen Unternehmen, die Waren in die USA exportieren, absorbiert werden, hängt weitgehend davon ab, wie preisempfindlich die Nachfrage nach den importierten Waren ist und wie sich Änderungen des Dollarkurses auf die relativen Preise der Waren auswirken. Auf die eine oder andere Weise schwächen Zölle die Wirtschaftstätigkeit und den Welthandel.
Der Anstieg der Preise für verzollte Waren wirkt sich einmalig auf das allgemeine Preisniveau aus, führt aber nicht zu einer dauerhaften Inflation. Inflation entsteht entweder, wenn die Zölle dauerhaft angehoben werden (was zu einem dauerhaften Anstieg des allgemeinen Preisniveaus führt), oder wenn eine lockere Geldpolitik einen Nachfrageüberschuss erzeugt. Aber auch ein einmaliger Anstieg der Inflation in einer Zeit, in der die Inflationserwartungen hoch sind, kann problematisch sein.
Das Ziel von Zöllen ist es, die Preise für importierte Waren zu erhöhen, was die Verbraucher dazu veranlasst, im Inland produzierte Waren zu kaufen, sodass die Produktion und die Arbeitsplätze zurück ins Inland verlagert werden. Die Herstellung dieser Waren in den USA ist jedoch in der Regel teurer oder führt zu Verzerrungen in den Produktions- und Lieferketten. Ineffizienzen sind die Folge. Jede Produktion und jeder Arbeitsplatz, der infolge der Zölle in die USA zurückverlagert wird, wird nur einen kleinen Bruchteil der Arbeitsplatzverluste und des Schadens ausmachen, den die Zölle der amerikanischen Industrie und den Arbeitnehmern zufügen. Das war der Fall bei den Zöllen, die in Trumps erster Amtszeit eingeführt wurden, als das reale BIP-Wachstum und die Unternehmensinvestitionen zurückgingen und die Beschäftigung im Verarbeitenden Gewerbe abflachte.
Die Wahrnehmung von Zöllen durch das Trump-Team.
Das Trump-Team sieht den Handel, den US-Dollar und Zölle anders. Sie betrachten die anhaltenden Handels- und Leistungsbilanzdefizite als Ungleichgewichte, die darauf zurückzuführen sind, dass der US-Dollar die Reservewährung der Welt ist, die von Ausländern verlangt, dass sie große Dollar-Portfolios halten. Nach Ansicht des Trump-Teams führen diese US-Defizite zu einem überbewerteten Dollar-Wechselkurs, wodurch US-Hersteller benachteiligt und zum Outsourcing ermutigt werden. Nach Auffassung des Trump-Teams bieten die USA ihren Verbündeten Sicherheit und gewähren ihnen andere Vorteile, so dass es angemessen ist, dass die USA im Gegenzug Gebühren verlangen.
Obwohl Trump den Status des US-Dollars als Reservewährung erhalten will, könnte er verschiedene, besorgniserregende Initiativen in Betracht ziehen, die den Dollarkurs schwächen würden. Einige dieser Initiativen wurden von Stephen Miran, dem von Trump ernannten Vorsitzenden des „Council of Economic Advisors“, vorgeschlagen. Dazu gehören koordinierte Bemühungen mit anderen Ländern zur Senkung des US-Dollars (durch Interventionen zur Aufwertung ihrer Währungen), möglicherweise durch direkte Devisenmarktinterventionen des Finanzministeriums und der Fed und durch Anpassung der US-Geldpolitik (Lockerung), um ein gewünschtes Wechselkursniveau zu erreichen. Trump hat während seiner ersten Amtszeit häufig gegen die Fed gewettert.
Die Regierung stützt sich auf diese Denkweise, um Zölle zu legitimieren. Diese Sichtweise scheint die erheblichen Vorteile zu übersehen, die den USA aus ihrem Reservewährungsstatus erwachsen. Dazu gehören die Verringerung der Kosten und das fehlende Währungsrisiko bei internationalen Transaktionen in US-Dollar und die Finanzzuflüsse in Dollar, die die Zinssätze (und die Schuldendienstkosten der US-Regierung) niedriger halten, als sie es sonst wären. Die Trump-Regierung unterschätzt die potenziellen Kosten von Zöllen, die sich aus ausländischen Vergeltungsmaßnahmen ergeben, und die Verzerrungen, die Zölle auf globale Produktions- und Vertriebsnetze haben würden. Sie übersehen auch, wie wichtig es ist, Verbündete zu halten.
Trump betrachtet Zölle irrtümlich auch als eine potenziell bedeutende Einnahmequelle. Seine Bewunderung für Präsident McKinleys Vertrauen in die Zölle an der Wende zum 19. Jahrhundert geht völlig am Kontext vorbei, der sich um 180 Grad geändert hat. Damals gab es keine Einkommenssteuer und keine Sozialversicherungsabgaben auf Löhne und Gehälter. Zölle waren eine wichtige Einnahmequelle für eine schlanke Regierung. Während der zweiten industriellen Revolution befanden sich die amerikanischen Unternehmen gerade in der Reifephase und die USA waren zur Finanzierung ihrer Entwicklung in hohem Maße auf Kapitalzuflüsse aus Europa angewiesen. Das britische Pfund war die Reservewährung der Welt.
Gegenwärtig dominieren die US-Industrie und ihre Wirtschaft die Welt, während die Volkswirtschaften vieler Länder unter einer wachstumsfeindlichen Politik leiden und sich in einer Flaute befinden. Der US-Dollar ist die Reservewährung der Welt. Die Einnahmen aus Zöllen machen nur 1,5 % der Gesamteinnahmen des Bundes aus. Die Zölle jetzt zu erhöhen, würde nach hinten losgehen. In Verbindung mit ausländischen Vergeltungsmaßnahmen würden die Zölle die Wirtschaftstätigkeit stärker bremsen als es Steuern tun. Und das schwächere Wirtschaftswachstum würde die gesamten Steuereinnahmen stärker drücken als die Einnahmen aus Zöllen sie erhöhen würden.
Das derzeitige Umfeld für die Einführung von Zöllen ist deutlich anders und weniger nachsichtig als 2018, als Trump in seiner ersten Amtszeit Zölle einführte. Im Jahr 2018 verzeichneten die globalen Volkswirtschaften, insbesondere China und Europa, ein gesundes Wachstum. Während die wirtschaftliche Lage der USA derzeit gesund ist, ist die gesamtwirtschaftliche Lage der anderen führenden Nationen ausgesprochen schwach, was sie anfällig für die negativen Auswirkungen von Zöllen macht. Chinas Binnenwirtschaft ist besonders schwach, da die von der Regierung verursachten Immobilienexzesse die Haushalte dazu gezwungen haben, zu sparen, anstatt Geld auszugeben. Das drückt die Inlandsnachfrage und zerrüttet die lokalen Staatsfinanzen mit massiv höheren Schulden. Die europäischen Volkswirtschaften sind schwer ins Straucheln geraten, da hohe Steuern, übermäßige Regulierungen und eine verfehlte Energiepolitik das Wachstum schwächten und auch das Potenzialwachstum verringerten. Das Vereinigte Königreich hat weiterhin zu kämpfen. Japans Wachstum ist sehr schwach, trotz des Zustroms ausländischer Arbeitskräfte und ordentlicher Produktivitätsgewinne.
Trotz ihrer geschwächten wirtschaftlichen Lage sind diese Länder bereit, Vergeltungsmaßnahmen gegen Trumps Zölle zu ergreifen. Die Einführung von Zöllen führt zu einer „lose-lose-Situation“.
Trumps Drohungen, Zölle gegen Mexiko und Kanada zu verhängen, sind besonders unangemessen. Mexiko und Kanada sind die beiden größten Handelspartner der USA und wertvolle Verbündete. Etwa 80 Prozent der Exporte beider Länder gehen in die USA, und die Zölle werden ihnen wesentlich mehr schaden als den USA. Der relative Schaden, der den amerikanischen Handelspartnern entsteht, wird den US-Dollar aufwerten, was die Auswirkungen der Zölle in den USA abschwächen wird. Die versprochenen Vergeltungsmaßnahmen werden den wirtschaftlichen Schaden noch vergrößern.
Die USA importieren rund 480 Milliarden Dollar aus Mexiko, ihrem größten Handelspartner, und 440 Milliarden Dollar aus Kanada. Ein großer Teil der Einfuhren aus Mexiko sind innerbetriebliche Transfers, vor allem innerhalb der in den USA ansässigen Unternehmen, die Autos und Teile, verschiedene Arten von Industrie- und Elektromaschinen sowie Tonnen von Produkten umfassen. Der grenzüberschreitende Handel bringt sowohl den US-amerikanischen als auch den mexikanischen Unternehmen, ihren Arbeitnehmern und den Verbrauchern in den USA erhebliche Vorteile. Die USA importieren Rohöl und Erdgas im Wert von über 100 Milliarden Dollar aus Kanada. Die US-Raffinerien sind speziell darauf ausgerichtet, das schwere Rohöl aus Kanada zu raffinieren, und die Verbraucher werden den Preis für die Zölle zahlen. Die USA importieren erhebliche Mengen an Stahl und Aluminium aus Mexiko und Kanada, die von Trumps Zöllen betroffen wären.
Die Geschichte zeigt, dass Zölle, die in dem Versuch erhoben werden, Produktion und Arbeitsplätze in die USA zu zwingen, nicht funktionieren und sich stattdessen als kostspielig erweisen. In Trumps erster Amtszeit wurden die positiven wirtschaftlichen Reaktionen auf Trumps Deregulierungsbestrebungen und den Tax Cuts and Jobs Act von 2017 durch die Zölle von 2018, die das Wachstum und die Beschäftigung bremsten, ins Gegenteil verkehrt.
Zölle, der US-Dollar und die Geldpolitik.
Während sich der von Trump angezettelte Zollkrieg entfaltet, hält die Fed an ihrem Inflationsziel von 2 Prozent fest, hat aber Schwierigkeiten, es zu erreichen. Das solide Wirtschaftswachstum, das von höheren Produktivitätszuwächsen und einem ordentlichen Anstieg der Beschäftigung profitiert, hat die Arbeitslosenquote bei 4 Prozent gehalten – einen Tick unter der von der Fed geschätzten Vollbeschäftigung, aber die Bemühungen der Fed, die Inflation auf ihr Ziel zu senken, sind ins Stocken geraten. Die VPI-Inflation liegt bei 3,0 % und die von der Fed bevorzugte PCE-Inflation bei 2,6 %. Die Verbraucher leiden unter den Preisen, die 23 % höher sind als vor der Covid-Pandemie.
Die Aufgabe der Fed, ihr duales Mandat zu erfüllen, ist unter allen Umständen schwierig. Und Zölle, die die Preise in die Höhe treiben, die Wirtschaftsdaten schwächen und zusätzliche Unsicherheiten schaffen, machen die Aufgabe der Fed noch schwieriger. Als Reaktion auf die jüngsten Inflationsdaten und die niedrige Arbeitslosenquote sind die wichtigsten Messgrößen für die Inflationserwartungen gestiegen. Die marktbasierten Messgrößen für die Inflationserwartungen in den nächsten fünf Jahren sind auf 2,6 Prozent gestiegen, während die Umfrage der University of Michigan zu den Inflationserwartungen auf 4,3 Prozent im nächsten Jahr und 3,3 Prozent in den nächsten fünf Jahren angestiegen ist.
Angesichts dieses Drucks muss die Fed weiterhin eine Geldpolitik verfolgen, die mit einer Mäßigung der nominalen Gesamtnachfrage vereinbar ist, die eine niedrigere Inflation bewirkt und die Inflationserwartungen bei 2 % verankert. Selbst ein zollbedingter einmonatiger Anstieg der Inflationswerte könnte einen weiteren Anstieg der Inflationserwartungen auslösen, der die Gefahr eines inflationären Aufholprozesses bei den Lohnkosten birgt. Der Umgang mit den erhöhten Unsicherheiten, die sich aus Trumps Zöllen und den damit verbundenen Einmischungen in den internationalen Handel ergeben, stellt eine zusätzliche Belastung für die Fed dar.
Präsident Trumps aggressiver Hang zur zentralen Kontrolle der Regierungsfunktionen und -praktiken könnte auch Versuche beinhalten, ein bestimmtes gewünschtes Niveau des US-Dollars zu erreichen. Dazu könnten Bemühungen gehören, die Geldpolitik der Fed zu beeinflussen oder das Finanzministerium zusammen mit der Fed anzuweisen, auf den Devisenmärkten zu intervenieren. Die derzeitige Stärke des US-Dollars spiegelt die hohen risikobereinigten Renditeerwartungen für auf Dollar lautende Vermögenswerte wider, die mit der relativen Outperformance der US-Wirtschaft im Vergleich zu anderen Ländern und den Erwartungen eines höheren Wachstumspotenzials zusammenhängen. Diese günstigen Bedingungen spiegeln sich auch in den höheren US-Realzinsen wider. Versuche, die Zinssätze oder die Währung zu steuern, würden sich negativ auswirken. Trump hat die Geldpolitik der Fed während seiner ersten Amtszeit öffentlich kritisiert und argumentiert, dass er ein gewisses Mitspracherecht bei den Zinssätzen haben sollte. Das wäre natürlich ein großer Fehler. Die Vorteile einer unabhängigen Zentralbank, die eine niedrige Inflation als Grundlage für ein robustes Wirtschafts- und Beschäftigungswachstum anstrebt, sind allgemein bekannt.
Jeglicher Druck von außen auf die Fed, die Geldpolitik zu ändern, könnte eine unangenehme Situation für die Fed darstellen und ihre Arbeit erschweren. Der Fed-Vorsitzende Jay Powell hat zu Recht betont, dass die Fed in ihrer Geldpolitik unabhängig bleiben und sich gegen jegliche Einflüsse von außen wehren wird. Wenn Trump die Fed unter Druck setzt, sollte sie diesen Kampf nicht allein führen. Der Kongress muss der Fed in dieser wichtigen Angelegenheit volle Unterstützung gewähren. Die Fed wird vom Kongress eingesetzt, der sie über den Bankenausschuss des Senats und den Finanzdienstleistungsausschuss des Repräsentantenhauses beaufsichtigt und kontrolliert. Die Mitglieder dieser Kongressausschüsse auf beiden Seiten des politischen Spektrums müssen die Fed in dieser kritischen Frage unterstützen.
Das Finanzministerium kann die Fed anweisen, auf den Devisenmärkten zu intervenieren, und laut Gesetz muss die Fed dem nachkommen. Das Erreichen eines gewünschten US-Dollar-Wertes durch Devisenmarktinterventionen verändert die Höhe der Reserven im Bankensystem und die Geldbasis der Fed, was die Geldpolitik von ihren Zielen ablenken kann. Die Fed kann ihre Devisengeschäfte sterilisieren, indem sie sie durch inländische Geschäfte ausgleicht. Es hat sich gezeigt, dass eine solche Sterilisierung die Auswirkungen auf die Währungen neutralisiert und die Geldpolitik unverändert lässt. Sie erhöht jedoch unnötigerweise die Marktvolatilität und untergräbt die Glaubwürdigkeit der Fed in ihrem Streben nach Preisstabilität.
In der Hochinflationszeit ab Mitte der 1960er und 1970er Jahre intervenierte das Finanzministerium zusammen mit der Fed häufig auf den Devisenmärkten, um Kapitalabflüsse (und Goldverkäufe bis zur Schließung des Goldfensters 1971) zu verhindern. In den 1980er Jahren stimmte sich das Finanzministerium mit ausländischen Regierungen ab, um die gewünschten Wechselkurse zu erreichen (das Plaza-Abkommen im September 1985 und das Louvre-Abkommen im Jahr 1987). Auch in den 1990er Jahren kam es häufig zu Interventionen. Keine dieser Interventionen hatte eine nennenswerte Wirkung.
In den letzten Jahren gab es nur noch selten Interventionen. Mit dem Trade Facilitation and Enforcement Act von 2015 wurde das Finanzministerium jedoch beauftragt, Länder mit großen bilateralen Handels- und Leistungsbilanzdefiziten gegenüber den USA und deren Deviseninterventionen genau zu überwachen und darüber zu berichten. Dies macht die aktuelle Situation mit einem aktivistischen Präsidenten Trump, der die Handels- und Leistungsbilanzungleichgewichte falsch interpretiert, besonders anfällig für Druck, die Interventionstätigkeit wieder aufzunehmen.
Abschließende Bemerkungen
Es ist bemerkenswert, dass Präsident Trump Zölle verhängt hat, obwohl die Forschung eindrucksvoll belegt, dass sie die wirtschaftliche Performance schaden werden – und obwohl es historische Beweise gibt (auch aus Trumps ersten Amtszeit), dass sie die gewünschten Ziele nicht erreichen werden. Wir befürchten, dass Trumps Nationalismus und seine Vorliebe für niedrigere Zinssätze und einen schwächeren US-Dollar ihn dazu veranlassen könnten, die Fed unter Druck zu setzen oder sogar Interventionen auf den Devisenmärkten anzuordnen. Falls dies geschieht, müssen diese unseligen Maßnahmen zurückgewiesen werden, wobei der Kongress die Unabhängigkeit der Fed bei der Verfolgung der Preisstabilität und ihres dualen Mandats unterstützen muss.
*Mickey D. Levy ist Visiting Fellow an der Hoover Institution der Stanford University. Michael D. Bordo ist Ökonomieprofessor an der Rutgers University und Distinguished Visiting Fellow bei Hoover. Beide sind Mitglieder des Shadow Open Market Committee.
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