Europas Pioniere auf dem Weg flexibler Harmonisierung. Zur List „verstärkter Zusammenarbeit“

Europas Beamten und Regierungschefs sind die großen Projekte abhanden gekommen. Nach der (letztlich voreilig) verkündeten „Vollendung“ des Binnenmarktes, der (einstweilen erfolgreichen) Einführung des Euro und der (wahrhaft „historischen“) Erweiterung der Union von 15 auf 25 (mittlerweile 27) Mitgliedstaaten, sollte die Verfassung für Europa als „grand project“ die Integrationsdynamik weiter anfeuern und einer Art Staatswerdung Europas zumindest ihren symbolischen Ausdruck geben. Nun herrscht Ratlosigkeit. Die „Verfassung“ soll nicht mehr so genannt werden und als auf scheinbar harmlose „institutionelle“ Teile beschränkter „mini-treaty“ am unzuverlässigen Stimmvolk vorbei durch die Parlamente gebracht werden. Derweil übt sich die Union weiter in symbolischer Politik ebenso ehrgeiziger wie unverbindlicher Zielvereinbarungen, von Wachstum („Lissabon-Agenda“) bis Klimaschutz („Berlin-Agenda“).

Viel mehr echte, verbindliche, Integration aller 27 Mitgliedstaaten ist im Moment wohl erst einmal nicht zu haben. Das liegt nicht zuletzt auch an der Erweiterung. Solange in wesentlichen Bereichen nationaler Souveränität, aus legitimationstheoretischen Gründen durchaus zu Recht, das Einstimmigkeitsprinzip weiterhin gelten soll, wird es zunehmend schwer, einen Konsens über weitere schwerwiegende Souveränitätsabtretungen an „Brüssel“ zu erreichen. Das Entdecken gemeinsamer Interessen oder notfalls (eher: üblicherweise) das Kombinieren nationaler Sonderinteressen zu einem neuen großen Paketprojekt ist beim aktuellen Stand der Integration und angesichts einer fast verdoppelten Zahl höchst unterschiedlicher Mitglieder deutlich anspruchsvoller geworden. Seit der vorletzten Erweiterung der EU ist die europäische Gesetzgebung im Ministerrat, inbesondere in Bereichen, die Einstimmigkeit erfordern, tatsächlich deutlich zurückgegangen. Erweiterung hemmt Vertiefung. Und das ist, beim aktuellen Stand des acquis communautaire, im Zweifel auch gut so. Der acquis (der für alle Mitgliedstaaten verbindliche Besitzstand an europäischen Verträgen, Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen) wird inzwischen auf etwa 85 000 Seiten geschätzt. Diese Vertiefung hemmt umkehrt wiederum eine weitere Erweiterung (Aufnahmefähigkeit der EU). Und das ist, angesichts der universalen Vorteile der Freizügigkeit auf dem Binnenmarkt, im Zweifel nicht so gut.

Konstitutionenökonomisch läßt sich diese Bewertung etwas genauer begründen. Europäische Politik ist in zweierlei Hinsicht kostenträchtiger geworden. Mit der Erweiterung sind die Konsensfindungskosten gestiegen (es wird aufwendiger, die Zustimmung von 27 Mitgliedern einzuholen als von 15). Gleichzeitig sind aber auch die „externen Kosten“ gestiegen (es ist aufgrund höherer Heterogenität sehr viel wahrscheinlicher, daß europaweit verbindliche Gesamtentscheidungen den Interessen und Meinungen der Bürger der jeweiligen Mitgliedstaaten nicht entsprechen). In „Brüssel“ und den meisten Hauptstädten, vor allem des „alten“ Europa, sieht man nur die erste Kostenkategorie, die es nach dem „Calculus of Consent“ auch tatsächlich nahelegt, von Einstimmigkeit auf (wie auch immer qualifizierte) Mehrheitsentscheidungen überzugehen (vgl. Buchanan/Tullock 1962, Kap.6, auch hier).

„Ceteris paribus“! – wenn denn alles sonst gleich bliebe. Die reine „Handlungsfähigkeit“ der Union ist aber kein Selbstzweck. Man darf auch fragen: „welche Handlungen?“ und: „wie legitimiert?“. Man stelle sich vor, in einem Drittel der Mitgliedstaaten wären Regierung, Parlament und Volk vehement gegen eine EU-Gesetzgebung, müßten sich aber als „faire Verlierer“ und „Demokraten“ der Entscheidung einer Mehrheit von Staats- und Regierungschefs anderer Mitgliedstaaten beugen. Die Bürger und Abgeordneten dieser Länder würden sich womöglich fragen, wer sie eigentlich regiert und welchen Einfluß sie, als „Souverän“, auf eine seltsam fremde „Regierung“ Europas überhaupt haben. Ihre Europa- und Integrationsbegeisterung wird so kaum zu wecken sein. Konstitutionenökonomisch ausgedrückt: je heterogener die Interessen und Meinungen der Bürger einer Union, desto höher sind die („externen“) Kosten gleichförmigen Zwangs in Form einer „one-size-fits-all“ Gesetzgebung. Und die Konsequenz hieße: stärker inklusive Entscheidungsregeln, also strengere Einstimmigkeitserfordernisse, um exakt dieser Gefahr der Mißachtung unterschiedlicher Interessen vorzubeugen. Der Brüssler Reflex – weitere Erweiterung erfordert mehr Mehrheitsentscheidungen – ist jedenfalls einseitig und damit falsch.

Nun gibt es auf den ersten Blick eine auch und gerade verfassungs- und ordnungsökonomisch elegante Lösung des trade-offs Erweiterung vs. Vertiefung. Warum nicht die weitere Vertiefung auf die „Willigen und Fähigen“ beschränken? Das Problem der Entscheidungskosten (potentielle Blockierer überzeugen und notfalls „entschädigen“ zu müssen) und der externen Kosten (Kollektiventscheidungen akzeptieren zu müssen, die einem mehr schaden als nutzen) wäre gleichermaßen gelöst: es machten schließlich nur diejenigen Mitgliedstaaten mit, die ein gemeinsames Interesse verbindet. Wer etwas nicht mitmachen möchte (bzw. lieber weiter national regeln will), kann (einstweilen) verzichten (keine externen Kosten); er hindert aber auch nicht die anderen, die tiefere Integration wünschen, genau dies es zu tun (geringe Konsensfindungskosten). Dabei können die Willigen und Fähigen problemlos bei der Einstimmigkeit bleiben und müssen sich von strategischen Veto-Spielern nicht kostenträchtig aufhalten oder erpressen lassen.

Soweit die Theorie, die, in sehr viel aufwendigerer Argumentation, die etwa auch in Wohlgemuth/Brandi (2006), nachzulesen ist. „Das mag in der Theorie richtig sein, taugt aber nicht für die Praxis“. Dieser, von Kant (1793) noch als untauglich und unredlich abgelehnte Gemeinspruch, könnte für die europäische Praxis freilich gelten. Als ich vor kurzem unsere schöne Theorie vor französischen Europapolitikern vortrug und neben den erwarteten Einwänden („Fraktionalisierung“ der EU, Aufhebung der „Solidarität“) auch interessiertes Kopfnicken bemerkte, wurde ich stutzig. Als ich dann in der europapolitischen Grundsatzrede von Nicolas Sarkozy letzen Herbst (im Prinzip vor einigen Tagen in Berlin wiederholt) folgende Zitate nachlesen konnte, wurde ich noch skeptischer: „« Je crois à l’utilité des groupes à géométrie variable en fonction des sujets «. Und: « la notion d’avant-garde ouverte, de groupes ad hoc qui rassembleraient les Etats les plus concernés par un problème en particulier devient une évidence. A ces Etats d’explorer de nouvelles solidarités, tout en laissant ouverte la possibilité aux autres membres de les rejoindre. »

„Variable Geometrie“, „konzentrische Kreise“, „Europa der zwei Geschwindigkeiten“ oder der „Pioniergruppen“: derlei Konzepte, die vorgeben, „Europa“ notfalls unter Verzicht auf gleichzeitige und/oder gleichförmige Integration aller Mitgliedstaaten „voranzutreiben“, sind schon seit den 1980er Jahren im Gespräch; und nicht nur in Frankreich. Sie klingen in der (verfassungsökonomischen) Theorie zunächst auch recht plausibel, könnten sich aber in der politökonomischen Realität als ordnungspolitisch untauglich erweisen. Beispiel „multi-speed“ Europe: eine „Kerngruppe“ von Mitgliedstaaten darf die Vertiefungsrichtung vorgeben, die anderen müssen später nachfolgen. Das heißt: der „Kern“ schafft gesetzgeberische Tatsachen, die als „faits accomplis“ dann innerhalb einer Gnadenfrist von anderen übernommen werden müssen. Was die zu schaffenden „Fakten“ betrifft, so denken Europas „Pioniere“ mit Vorliebe an sozial- und umweltpolitische Regulierungen. Diese würden die alten Wohlfahrtsstaaten Europas gerne auf ihrem eigenen hohen Niveau „harmonisieren“ – und den anderen Standorten der EU aufbürden. „Raising rivals costs“: das ist oft genau der strategische Hintergedanke europäischer Harmonisierer und Zentralisierer. Das Europa der mehreren Geschwindigkeiten setzt darauf, daß die sogenannte „avant-garde“ der „Willigen“ vorab Standards setzt, die die „noch-nicht-Fähigen“ später übernehmen müssen.

Derart durchschaubar perfide kommt die flexible Integrationsstrategie der „verstärkten Zusammenarbeit“ nicht daher; sie kennt keinen Integrationszwang aller Mitgliedstaaten, der nur temporär verzögert und territorial definiert wäre. Sie erlaubt dauerhafte (nicht nur gestreckte) Differenzierung der Integration nach Politikbereichen (nicht Ländergruppen). Dieses Instrument wurde schon in den Verträgen von Amsterdam und Nizza entwickelt (und noch ausführlicher, aber auch nebulöser im Entwurf, der einmal Verfassung genannt wurde). Im Kern geht es darum, daß eine Gruppe von mindestens einem Drittel der Mitgliedstaaten in bestimmten Politikbereichen untereinander heftiger harmonisieren dürfen soll als der politisch unwillige oder ökonomisch unfähige Rest.

Seltsamerweise ist dieses Instrument jedoch bisher noch nicht genutzt worden. Dies kann verschiedene Gründe haben. Einer liegt in den recht hohen (und unklar definierten) Hürden für die Nutzung dieses Verfahrens (s. auch hierzu Wohlgemuth/Brandi (2006)). Ein anderer Grund dürfte darin liegen, daß schon die versteckte Drohung mit der Bildung einer „verstärkten Zusammenarbeit“ dazu führen kann, daß selbst Mitglieder, die an weiterem Souveränitätsverlust und Harmonierung eigentlich kein Interesse haben, ihre eigenen Interessen lieber im Rahmen des gewohnten Verhandelns einstimmiger Kompromißlösungen suchen. Bisherige flexible Integrations- bzw. Opting-Out-Modelle (Schengen, Währungsunion, WEU) hatten auch oft eine zentripetale Sogwirkung auf zunächst Außenstehende. Viele Staaten sahen die Option, erst später einem Integrationsclub beizutreten, dessen Politik man nicht selbst von Anfang an hat beeinflussen können, als ungünstiger und riskanter, als die Möglichkeit, eigene Interessen bereits bei der Definition der Clubzwecke und -politiken wahren zu können. Das heißt nicht, daß nicht auch „splendid isolation“ (wie vor allem von Großbritannien so gut es geht gepflegt) in einer acquis-besessenen Union nicht auch Vorteile brächte (etwa die geringere Bindung an die Sozialcharta). Dumm kommt es nur, wenn sich die Opportunitätskosten des Fernbleibens oder die Neigungen einer Nachfolgeregierung ändern und man zu ungünstigeren Konditionen in einen etablierten Club eintreten muß.

Vielleicht der erste ernsthafte Kandidat für die Erprobung „verstärkter Zusammenarbeit“ dürfte die Steuerpolitik sein. Konkret: der Versuch, die Definition der Steuerbemessungsgrundlage für Unternehmenssteuern in der EU zu vereinheitlichen. Am 2. Mai dieses Jahres hat die Kommission hierzu ihre Pläne erläutert. Nun hat die Kommission für die Vereinheitlichung direkter Steuern kein ausdrückliches Mandat. Anstelle des konkreten Mandats tritt freilich ihre abstrakte Funktion (und oft genug gute Absicht), den Binnenmarkt von Verzerrungen zu befreien, kleine und mittlere Unternehmen zu entlasten, und so die Wettbewerbsfähigkeit der Union („Lissabon“) zu fördern. Dafür, meint die Kommission, brauche es nun eben auch eine „gemeinsame konsolidierte Körperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage (GKKB)“. Tatsächlich hat der EU-Kommissar László Kovàcs vorder- wie hintergründig recht, wenn er auf die „Befolgungskosten“ (compliance costs) hinweist, die gerade kleineren grenzüberschreitend tätigen Unternehmen entstehen, die sich im Binnenmarkt mit bis zu 27 unterschiedlichen Steuerbasisabgrenzungen herumschlagen müssen, oder wenn er den Dschungel von Ausnahmeregelungen lichten möchte. Kovàcs spricht sogar davon, durch mehr Transparenz einen „fairen und offenen Steuerwettbewerb innerhalb der EU fördern“ zu wollen. Schließlich betont die Kommission, daß die Mitgliedstaaten „ihre nationalen Steuersätze weiterhin selbst festlegen“ dürfen sollen.

Das Wettbewerbsargument hat zunächst eine gewisse Logik. Ähnlich wie die gemeinsame Währung Preistransparenz und Wettbewerb auf den Gütermärkten durchaus erhöht haben mag, kann auch eine transparente Vereinheitlichung der Steuerbasis den „Preiswettbewerb“ über die Steuersätze (bei Abwägung der Standortleistungen) durchaus anstacheln. Ceteris Paribus. Doch wieder muß man einmal um die Ecke denken, um die Gefahr zu erkennen, daß ein einmal etabliertes „Konditionenkartell“ gar leicht zum „Preiskartell“ werden kann. Weshalb sonst wären gerade die meisten Hochsteuerländer (Deutschland, Frankreich, Italien) ausgerechnet für und die Niedrigsteuerländer (Irland, UK, Slowakei, Litauen, Lettland) ausgerechnet gegen die GKKB? Erstere setzen wohl auf einen aus ihrer Sicht „fairen“, das heißt „harmonisiert“ verminderten, Steuerwettbewerb. Letztere haben Erfolg auf dem „offenen“ Steuerwettbewerb und wollen das „troyanische Pferd“ EU-weiter Steuerharmonisierung nicht auf ihre durch attraktive Unternehmenssteuern belebten Marktplätze stellen. Sie fürchten, daß Kommissare und Kommissionen, einmal mit einer Kompetenz für die Vereinheitlichung direkter Steuern ausgestattet, sich nicht damit begnügen werden, nur etwa Abschreibungsraten, Rückstellungen, oder Steueranreize (z.B. für Forschung und Entwicklung) mit den üblichen europäischen Sperrklinken zu versehen, und so nationaler Politik zu entziehen. Es ist nicht allzu waghalsig zu unterstellen, daß gerade auf einem Feld eingeebneter Bemessungsgrundlagen auch die Bemessung selbst, der Steuersatz, ins Visier der „level-playing-field“ Planierer geraten wird. Zumindest als einheitliche Mindeststeuersätze.

Doch für Steuerfragen gilt (selbst noch im Textentwurf, der einst Verfassung hieß) weiterhin Einstimmigkeit. „No taxation without representation“: dieser anglo-sächsische Schlachtruf findet gerade auch in den Mitgliedstaaten seinen Widerhall. Momentan werden etwa 7 Mitgliedstaaten zu den Gegnern der GKKB gezählt. Deshalb hat schon der Vorgänger von Kommissar Kovács, Frits Bolkestein, vorgeschlagen, doch das Instrument „verstärkte Zusammenarbeit“ zu nutzen. Kovács sieht das auch so; als „last resort“. Oder doch auch als erste Drohung?

Ich fasse das theoretische und konkrete Beispiel noch einmal kurz zusammen: Mitgliedstaaten, die sich der verstärkten Zusammenarbeit nicht anschließen wollen, können auch nicht über die Inhalte dieser Zusammenarbeit mitbestimmen. Das ist richtig so, hat aber aus polit-strategischer Sicht möglicherweise einen dynamischen Sogeffekt. Zunächst dürften die nur leicht widerstrebenden Länder kalkulieren, daß es womöglich besser sei, mitzumachen, um zu verhindern, daß die Pioniere innerhalb der verstärkten Zusammenarbeit ihren eigenen „acquis“ als „faits accomplis“ etablieren, den man als Nachzügler dann zu schlechteren Konditionen würde übernehmen müssen. Hinzu kommt das Transaktionskostenargument. Einige Direktinvestoren dürften in der Tat eher da investieren, wo sie die Gewinne nach Steuern einfacher berechnen und vergleichen können. Entnervte Berater könnten sich zu EU-Steuerrechtsexperten entwickeln und entsprechende Empfehlungen abgeben. Das kann dazu führen, daß Länder außerhalb der verstärkten Zusammenarbeit früher oder später ähnliche Standards werden einführen „wollen müssen“ – unter vergleichsweise hohen Kosten der Anpassung an ein EU-Steuersystem, das dem eigenen, gewohnten weniger entspricht.

Verstärkte Zusammenarbeit kann deshalb gerade in Steuerfragen einen Schneeball-Effekt auslösen, der am Ende zu einer intensiveren und umfassenderen Regulierung führt, als dies ohne „Flexibilität“ der Fall gewesen wäre. Viele Kommentatoren befürchten, „verstärkte Zusammenarbeit“ führe zu einer Zersplitterung der EU in verschieden stark integrierte „Kreise“, „Geschwindigkeiten“, „Klubs“ oder „Klassen“ der Mitgliedschaft. Man könnte eine solche präferenzadäquate Differenzierung, aus klassisch-liberal verfassungsökonomischer Logik, durchaus befürworten. Andererseits kann man, als gleichermaßen klassisch-liberal gesinnter Politökonom aus einer Public Choice-Logik auch das exakte Gegenteil erwarten und befürchten: mehr interventionistische Harmonisierung und Zentralisierung als ohne „verstärkte Zusammenarbeit“! Tatsächlich könnte „Flexibilität“ und „Differenzierung“, ohne überhaupt tatsächlich verwirklicht zu werden, bereits als Drohkulisse genutzt werden, die einen Konformitätsdruck erzeugen und am Ende zu einer verstärkten Anhäufung von acquis communautaire führen kann.

Europa wird immer komplizierter, gleichzeitig ordnungspolitisch entscheidender und ambivalenter. Ein lohnendes Feld für klassisch-liberale Ordnungsökonomen!