Die politische Ökonomie des Ausnahmezustands

„Souverän ist, wer über den Ausnahmezustand entscheidet“. Dies schrieb der ebenso berühmte wie berüchtigte Staatsrechtler Carl Schmitt in seiner „Politischen Theologie“ 1922. Heute herrschen, wieder einmal, Ausnahmezustände weltweit: auf den Weltfinanzmärkten, im Welthandel – und in der Wirtschaftspolitik. „Außergewöhnliche Umstände erfordern außergewöhnliche Maßnahmen“, wobei der Ausnahmezustand seine eigenen Superlative zumindest rhetorisch schafft. So greift man als „ultima ratio“ oder „(lender of) last resort“ auch zu „allen“ oder „letzten“ Mitteln. Dies sind Mittel, die im Normalzustand aus guten Gründen als nicht markt- oder systemkonform, als wenig verfassungs- oder verhältnismäßig oder auch als schlicht ökonomisch schädlich abgelehnt worden wären. Die systemwidrige Verstaatlichung von Banken und Hypothekarinstituten bis hin zu Automobilherstellern wird unter Hinweis auf deren systemrelevante Bedeutung teils angeordnet, angeboten oder angedroht. Zu den zumindest dem Ausmaß nach ebenso außergewöhnlichen Mitteln zählt die unter Berufung auf die krisenhafte Ausnahmesituation betriebene, fast nur noch in Billionen zu messende, Steigerung geldpolitischer Kreditschöpfung und fiskalischer Kreditnutzung.

Über die Eignung dieser außergewöhnlichen Mittel, eine außergewöhnliche Krise meistern zu können, kann nur spekuliert werden. Auch dies gehört zur Logik des Ausnahmezustands: man wird erst im nachhinein sagen können, wie Medikamente wirken, die bisher vor allem als Krankheitserreger erprobt wurden (Verstaatlichung, Verschuldung). Genau diese Mittel mögen, in der Ausnahmesituation, tatsächlich gegen eine akute Krise deutlich wirksamer sein als langfristig empfohlene Homöopathie (Privatisierung, Konsolidierung). Zur Prophylaxe ist es in der Krise erst einmal zu spät. Und in seltenen Fällen (etwa bei Tollwut) kennt auch die Notfallmedizin die Kombination von aktiver und passiver Impfung (abgeschwächter) Erreger als „ultima ratio“ zur eigenen Antikörperbildung. So scheint es auch heute: es kann zumindest kurzfristig rational oder notwendig zu sein, noch mehr des süßen Giftes zu verabreichen, damit der Patient nicht kollabiert.

Das ist die polit-ökonomische Situation des aktuellen Ausnahmezustands. Finanzminister Steinbrück bringt genau dies zum Ausdruck, wenn er sagt: „Ich befürchte, dass wir mit einer kreditfinanzierten Wachstumspolitik dieses Ausmaßes möglicherweise die nächste Krise vorprogrammieren … Mit der Therapie, zu der wir gezwungen sind, bereiten wir möglicherweise die nächste Infektion vor. Das, was wir jetzt haben, ist die Folge einer Kreditblase, und wir bekämpfen sie jetzt mit denselben Mitteln. Manchmal muss man Feuer mit Feuer bekämpfen – aber man muss sich über die Folgen bewusst sein“ (FAS v. 19. 1. 2009). Dieses „möglicherweise“ sollte möglichst schon jetzt bedacht werden. Möglicherweise zahlen wir für die Art und Weise der Bekämpfung der aktuellen Krise einen Preis, der sich später einmal in Form verschärfter Inflation, Verschuldung, oder Investitionshemmung bis hin zur Währungskrise als allzu hoch erweisen wird.

Not kennt kein Gebot – und schafft sich ihre eigenen Gesetze. Der Philosoph Giorgio Agamben sieht im Ausnahmezustand „immer mehr das herrschende Paradigma des Regierens“ und bemerkt auch für konstitutionelle Demokratien eine üblich gewordene Praxis, „einen permanenten Notstand zu schaffen (wenn er auch nicht im strikten Sinn ausgerufen wird)“ (Agamben, 2004, 8f). Zu den „Wesenszügen des Ausnahmezustands“ gehört nicht nur die „Vermischung von Akten der Exekutive und Legislative“, sondern auch die Verwässerung der Herrschaft des Rechts: „Der Ausnahmezustand definiert einen Zustand des Gesetzes, in dem die Norm zwar gilt, aber nicht angewandt wird (weil sie keine ,Kraft“˜ hat), und auf der anderen Seite Handlungen, die nicht den Stellenwert von Gesetzen haben, deren ,Kraft“˜ gewinnen“. Beides lässt sich nicht erst heute beobachten. Die Norm der Verschuldungsgrenze nach Grundgesetz oder europäischem Stabilitätspakt ist zwar nie schlechthin aufgehoben worden, sie wurde aber bereits in „normaleren“ Zeiten durch die normative Kraft des erklärten Ausnahmezustands entkräftet und ignoriert. Die Geschichte der allzu häufigen Inanspruchnahme von Ausnahmeregelungen wie “Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ für Art. 115 GG, oder „vorübergehendes Defizit“ im EU-Vertrag (Art. 104) stützt jedoch die These des sich perpetuierenden und normalisierenden Ausnahmezustands. „Kraft“ gewinnen dagegen in der Krise Handlungen, die wenig mit Gesetzen zu tun haben. Die, vorübergehend, in Kraft getretene „Lex Hypo-Real-Estate“ ist prozedural verfassungsmäßig verabschiedet worden. Sie widerspricht aber Geist und Definition eines echten „Gesetzes“, wonach gilt (Art. 19, Abs.1 GG) „Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten“.

Auch ein solches Einzelfall-Enteignungs-Ermöglichungs-„Gesetz“ kann kurzfristig arg plausibel sein, und doch langfristige ökonomische Folgen haben, die über kurzfristige politische Nützlichkeiten hinausgehen. Über die Auslöser der Großen Depression wird heute noch immer kontrovers debattiert. Über die ungewöhnliche Länge der „Great Depression“ – ihre „Great Duration“ – wurde weniger geforscht. Erklärungsbedürftig wäre da vor allem die dauerhafte Zurückhaltung privater Investoren. Roosevelts „New Deal“ war nicht nur durch gigantische staatliche Investitionsprogramme gekennzeichnet, sondern auch durch eine Zunahme staatlicher Notstandsverordnungen und Regulierungen, die private Investoren nachhaltig verunsicherten. „Regime Uncertainty“ – die Unklarheit darüber, mit welcher Art von Wirtschaftsordnung (Eigentumsrechten, Steuerbelastungen, Staatsvollmachten u.ä.) für  die nächsten Jahre zu rechnen ist, dürfte nach Untersuchungen von Robert Higgs ein wesentlicher Faktor zur Erklärung der ungewöhnlichen Dauer des großen Ausnahmezustands gewesen sein. Auch dies gilt es zu berücksichtigen, wenn heute ein Ausnahmezustand erklärt wird, in dem nur sicher sei, dass nichts mehr sicher ist.

Den Entscheidern über den Ausnahmezustand hierbei niedrige Motive zu unterstellen, wäre unfair und billig. Politikern (wie jedem Wähler oder Banker) ein gewisses Maß an Selbstinteresse zu unterstellen, ist freilich realistisch. Was folgt daraus? Eine gewisse, auch empirisch belegbare Gefahr, dass der Ausnahmezustand zur Regel, zur polit-ökonomischen Sperrklinke wird. Und dies so ziemlich unabhängig davon, ob die aktuelle Krise nun mehr politik- oder marktverschuldet war und ob die staatliche Ausnahmereaktion nun erfolgreich oder erfolglos sein wird. Die ökonomische Theorie der Politik beschäftigt sich, wie die neoklassische Ökonomik überhaupt, vorrangig mit Normalsituationen, in denen die wesentlichen Parameter gegeben und bekannt seien und der Markt für Güter oder für Wählerstimmen deshalb als im Gleichgewicht betrachtet werden könne. Modelle und empirische Untersuchungen über ökonomische wie auch politische Aktivität blenden deshalb Ausnahmezustände und Krisen gerne als „externe“ Schocks aus ihren Annahmen und Zeitreihen aus. Indes kommt krisenhaften Zuspitzungen nicht nur eine wesentliche Erklärungskraft kapitalistischer Entwicklungsschübe zu (Schumpeter, 1926, Kap. 6); Krisen liefern auch eine entscheidende Erklärung für die schubhafte und schwer reversible Ausdehnung der Staatstätigkeit.

Robert Higgs (1987) hat über 100 Jahre des Wachstums des Staates in den USA empirisch untersucht. Die These eines säkularen Trends hin zu mehr (Bedarf an) staatlicher Regulierung und Umverteilung in Folge von Industrialisierung, Urbanisierung, oder auch eines „fortschreitenden Culturvolks“ („Wagnersches Gesetz“) ist demnach empirisch wenig ergiebig. Vielmehr zeigt Higgs, dass staatliche Eingriffe besonders in Zeiten von Krisen (Kriegen und Wirtschaftskrisen wie der großen Depression) enorm gewachsen – und nach Ende der jeweiligen Krise nicht mehr auf Vorkrisen-Niveau (oder -Trend) gefallen sind. Dies zeigt sich nicht nur in einfach fassbaren Größen wie staatlicher Ausgaben-, Verschuldungs- oder Angestelltenquote relativ zum Sozialprodukt, sondern auch und vor allem in der Schaffung neuer staatlicher Interventionsbefugnisse. Die Krise liefert anfangs plausible Gründe für eine Ausweitung staatlicher Macht zur Bewältigung der Ausnahmesituation – aber die Macht bleibt, auch wenn der Ausnahmezustand verschwunden ist. Für die Existenz eines solchen Sperrklinkeneffekts wiederum bieten sich verschiedene polit-ökonomische Erklärungen an:

Unbeabsichtigte Nebenwirkungen. Die Geschichte der Wirtschaftspolitik ist eine Geschichte unintendierter Nebenwirkungen wohlintendierter Interventionen. Am Beispiel zunächst auf soziale Notlagen eng umgrenzter Gruppen abzielender Maßnahmen hat dies schon vor 80 Jahren Ludwig von Mises“˜ „Ölflecktheorem“ illustriert (Mises, 1929, 10ff). Am Anfang mag eine starke Ausweitung der Geldmenge stehen, dann steigen die Preise auch für Grundbedarfsmittel; die Regierung reagiert mit Höchstpreisen, die Reaktion von Angebot und Nachfrage lässt genau die „sozialen“ Güter knapper werden, die Regierung reagiert mit Rationierung; auf Drängen der Bürger werden dann auch andere Güter und Vorprodukte mit Preiskontrollen belegt, subventioniert oder rationiert; es folgen Mindestlöhne, Zölle u.v.m. Jeweils um die Nebenwirkungen des vorigen Eingriffs zu mildern, werden weitere Eingriffe notwendig. Bezogen auf die aktuelle Krise drängen sich einige Parallelen zu dieser Logik auf. Dies wurde hier schon zur Genüge diskutiert: etwa die zunächst harmlos erscheinende Absicht der Amerikanischen Regierungen (beider Lager), jedem Bürger den Weg zum Eigenheim durch billigen Kredit bei minimaler Eigenkapitaldeckung und Haftung (beider Marktseiten) zu ebnen, oder: das jeweils kurzfristig erfolgreiche „Krisenmanagement“ der amerikanischen Notenbank, die mit billigem Geld unter großem Jubel der Börsen immer wieder kleinere Krisen überdeckt hat, dabei aber den langfristig einen den latenten Ölfleck hat ins Globale wuchern und entzündbar werden lassen.

Wiederwahlrestriktion. Zur Brandstiftung der Feuerwehren im Ausnahmezustand gehört auch das fiskalische Abfackeln teurer Strohfeuer in der Absicht, vorrübergehend Licht ins Dunkel der Krise zu bringen. Dass die „Abwrackprämie“ ökonomischer (und wohl auch ökologischer) Unsinn ist, der dauerhaft sowohl fiskalisch wie auch konjunkturell nur Kosten verschiebt und erhöht, ist so offensichtlich, dass diese Maßnahme schon nicht mehr unter „unbeabsichtigte Nebenwirkungen“ zu diskutieren ist. Die Logik des Ausnahmezustands hat sich auch hier Bahn gebrochen: Der Versuch, zeitlich und umfänglich begrenzt 1,5 Milliarden Euro an Geldern anonymer und noch ungeborener Steuerzahler dafür zu verwenden, dass wählende und lebende Altautobesitzer ihren Wagen verschrotten (was sie entweder ohnehin schon oder sonst nicht getan hätten) war, politisch, ein „Erfolg“ – hinreichend viele ließen sich gerne auf Kosten aller beschenken. Nun wird diese „Prämie“ auf 5 Milliarden Euro aufgestockt, schließlich müsse die Nachfrage auch der anfänglich Zögerlichen gerecht befriedigt werden. Die Politik folgt hier genau der Krisenlogik, der sie auf den Finanzmärkten entgegensteuern will: dem Quartalsdenken der Manager entspricht das politische Denken in Wahlperioden, der Verlockung mit die kurze Frist belohenden Boni entspricht das Ausschütten kreditfinanzierter Wahlgeschenke.

Selbsterhaltungstrieb der Bürokratie. Krisenmanagement im Ausnahmezustand verlangt nach Krisenmanagern. Und dies sind nicht nur parteipolitische Unternehmer im Stimmenwettbewerb, sondern vor allem auch deren Angestellte, die „Manager“ und Experten innerhalb ihrer Krisenstäbe und -verwaltungen. Denen zu unterstellen, sie hätten ein Interesse am Fortbestand der Krise, wäre bösartig. Zu mutmaßen, dass sie ihre Arbeit für wichtig und dauerhaft notwendig halten, ist naheliegend. Noch ehe die ökonomische Theorie der Bürokratie diese Logik als „rational choice“ Modell dem mainstream zugefügt hat, sprach sie Friedrich von Hayek aus: Politiker sind auch nur Menschen und können deshalb nicht alles hinreichend fundiert selbst beurteilen. Deshalb beschäftigen sie Experten, gerade für die Bewältigung von Notlagen. Das ist sinnvoll, kann aber auch zur „Selbst-Beschleunigung“ (Hayek, 1960, 369) des interventionistischen Elans führen: „Der Politiker, der …. behauptet, daß ,alle Fachleute dafür sind’, ist oft vollkommen ehrlich, weil nur jene, die für diese Entwicklung sind, Fachleute in diesem organisatorischen Sinne geworden sind und neutrale Nationalökonomen oder Juristen, die dagegen sind, nicht zu den Fachleuten gezählt werden“.

Zurück zu Carl Schmitt. Er unterscheidet zwei Motive bei der Ausrufung des Ausnahmezustands: die ursprüngliche, verfassungsmäßige Ordnung in Zeiten der Krise retten, den alten Normalzustand wiederherzustellen zu wollen, oder sie umzustürzen und eine revolutionäre Ordnung an ihre Stelle zu setzen. Krisis heißt Entscheidung. Im Ausnahmezustand wird allzu leicht die Entscheidung zwischen Extremen gefordert: zwischen konservativer Bewahrung überkommener Praktiken und revolutionärer Negierung bewährter Ordnungsprinzipien. Diese Krise ist ein Anlass zur Reform der Spielregeln, unter denen sowohl die globalen Finanzmärkte als auch die nationalen Wählermärkte versagt haben – ohne dass man deshalb Marktwirtschaft oder Demokratie infrage stellen muss. Beide dauerhaft unübertroffene Systeme müssen nun in dem Sinne reformiert werden, dass der Ausnahmezustand sich nicht perpetuiert oder allzu oft und allzu heftig wiederholt.

Literatur:
Agamben, G., Ausnahmezustand, Frankfurt a.M. 2004
Hayek, F.A.v., Die Verfassung der Freiheit, Tübingen 1960
Higgs,R., Crisis and Leviathan, Oxford 1987.
Mises, L.v., Kritik des Interventionismus, Jena 1929
Schumpeter; J.A., Theorie der wirtschaftlichen Entwicklung, 2. Aufl., München 1926