Ordnungspolitischer Kommentar
Energetische Vorgaben für Wohngebäude flexibel gestalten

Die Bundesregierung will den CO2-Ausstoß in den nächs­ten Jahren drastisch senken, um den Klimawandel und seine negativen Auswirkungen auf die Menschen aufzu­halten. Die Höhe der notwendigen CO2-Einsparungen ist Ge­genstand naturwissenschaftlicher Berechnungen. Die Politik muss die Glaubwürdigkeit dieser Berechnungen einschätzen, daraus ordnungsrechtliche Vorgaben ableiten und im politi­schen Prozess umsetzen. Spätestens im Umsetzungsprozess ist öko­nomischer Sachverstand not­wen­dig als Korrektiv zu einem technischen Mach­barkeits­wahn, der ausschließlich auf dem Stand der Tech­nik beruht.

Energieeinsparziele voraussicht­lich nicht umsetzbar

Ökonomischer Sachverstand ist auch bei den energeti­schen Anforderungen an Wohnimmobilien gefragt, die einen zentralen Pfeiler der Klima­schutzstrategie der Re­gierung darstellen. Bis 2050 soll der Wohnungsbestand nahezu klimaneutral sein. Als Begrün­dung wird das hohe Energieeinsparpotenzial im Wohnungssektor bei Ausnut­zung des technisch Möglichen angegeben.

Allerdings werden die Vorgaben mit großer Wahrschein­lichkeit verfehlt, weil ihnen die ökonomi­schen Realitäten des Wohnungsmarkts entgegenstehen. Zudem sind schwerwiegende Neben­wirkun­gen zu erwar­ten, die das Ziel an sich in Frage stellen.

Ordnungsrechtliche Vorgaben für Neubauten mit geringem Klimabeitrag

Die energetischen Vorgaben für Neubauten wurden jüngst mit der Novellierung der Energieeinsparverordnung (EnEV 2014) weiter verschärft. Ab 2016 sinken die zu­lässigen Grenzen für den Primärenergieverbrauch um 25 Prozent. Die Anforderungen an den Wärmeschutz steigen. Ab 2021 sollen alle Neubauten dem von der EU festge­legten Niedrigstenergie-Gebäudestandard ent­sprechen.

Die Wirkung der verschärften Neubaustandards für den Klimaschutz ist jedoch aufgrund der niedrigen Neubau­quote (0,5 Prozent bezogen auf den Bestand) gering. Weniger strikte Vorgaben würden vergleichbare Klima­wir­kungen zu geringeren Kosten bewirken.

Öffnungsklau­seln für niedrigpreisiges Wohnungsseg­ment

Obwohl die hohen Anforderungen an den Neubau nur wenig zur Entlastung des Klimas beitragen, sind die dadurch ausgelösten Preiseffekte spürbar. Je nach Gebäu­detyp stehen Baukostensteigerungen von bis zu 5 Prozent durch die EnEV 2014 im Raum. Neubau im niedrigen bzw. mittleren Preissegment wird dadurch unat­traktiv. Das gilt insbesondere für den sozialen Woh­nungsbau, für den bereits jetzt kaum private Investoren gewonnen wer­den können. Abhilfe könnten geringere energetische An­forderungen im preisgünstigen Neubausegment schaffen, auch wenn dies aus Gründen der Gleichbehandlung ord­nungspolitisch umstritten wäre.

Vorgaben für Bestandsgebäude bereits ambitioniert

Entscheidend für die Erreichung des angestrebten klima­neutralen Wohnungsbestands ist die energetische „Ertüch­tigung“ des Bestands. Darunter fallen alle Sanie­rungs- und Modernisierungs­maßnahmen, die die energeti­schen Eigenschaften von Bestandsgebäuden verbessern. Die EnEV 2014 verschärft die Anforderungen für Be­standsgebäude nur geringfügig. Die Politik hat erkannt, dass die Vorgaben bereits ambitioniert sind und die Um­setzung Probleme be­reitet.

Marktstruktur erschwert Umsetzung

Ein Grund hierfür liegt in der Marktstruktur. So gehören drei Viertel aller Wohnungen Privatpersonen, die diese entweder selbst bewohnen oder vermieten. Der Adressa­tenkreis ist entsprechend groß und unübersichtlich. Auf­grund der Heterogenität des Bestands hinsichtlich des Baujahrs, architektonischer Beson­derheiten und Sanie­rungszustands, sind allgemeine Vorgaben kaum mög­lich.

Private Wohnungseigentümer führen wirtschaftliche Maßnahmen ohne Zwang durch

Oftmals wird (privaten) Wohnungseigentümern unter­stellt, sie seien unzureichend über die betriebswirtschaft­lichen Vorteile energetischer Sanierungen informiert und würden daher auf lohnende Maßnahmen verzichten. Es liege also Marktversagen vor, was – so der logische Kurz­schluss – den Staat ins Spiel bringe, um die Informa­tionsdefizite zu beseitigen.

Energetische Sanierungen sind komplex und für den ein­zelnen Hausbesitzer eine Herausforderung. Aber die pri­vaten Hausbesitzer sind dieser Herausforderung durchaus gewachsen. Der Wohnungsbestand weist in der Breite eine beachtliche Energieeffizienz auf, weil kosten-günstige Maßnahmen mit großem Energieeinsparpoten­zial (z. B. Dämmung von oberen Geschossdecken) von den Eigentümern aus wirtschaftlichem Eigeninteresse durch­geführt werden.

Realitätsferne Modellrechnungen

Warum aber unterbleiben weitergehende energetische Ertüchtigungen, wie sie die überwiegend staatlich dominierte Deutsche Energie Agentur (Dena) mit großan­gelegten Kampagnen bewirbt und wie sie die EnEV teil­weise verpflichtend vorschreibt? Dena und EnEV verspre­chen: „Dämmen lohnt sich“. Sind die privaten Eigentü­mer also doch nicht in der Lage, die betriebswirt­schaftli­chen Vorteile umfassender energetischer Sanie­rungen zu er­ken­nen? Nein! Denn anders als die bereits durchge­führten, mit geringem Aufwand verbundenen Sanie­rungsmaßnahmen sind umfassende energe­tische Ertüchti­gungen in den meisten Fällen wirt­schaft­lich nicht sinnvoll bzw. bringen nur bei gleichzeitiger Inanspruch­nahme eines Kredits der staatlichen Förderbank KfW eine (ge­ringe) positive Rendite. Wie lässt sich diese Diskre­panz erklären?

Erstens basieren die Modellrechnungen der Dena und die Vorgaben der EnEV auf einem technokratischen Den­ken, bei dem der Energiebedarf eines Gebäudes vor und nach energetischer Sanierung auf Basis der Materialei­gen­schaften verglichen wird. Menschen kommen in die­sen Berechnungen nicht vor. Dabei hat der menschliche Fak­tor einen großen Einfluss auf die Rentabilität der Sanie­rungsmaßnahmen, wie Untersuchungen anhand tat­sächli­cher Verbrauchsdaten belegen. Die Nutzer schlecht sanierter Gebäude verbrauchen deutlich weniger Energie, als aufgrund der technischen Beschaf­fenheit der Gebäude unterstellt wird. Um Energiekosten zu sparen, passen sie ihr Nutzungsverhalten entsprechend an. Die Einsparmög­lichkeiten werden somit systematisch überschätzt.

Zweitens sind energetische Sanierungen in der Regel nur dann wirtschaftlich rentabel, wenn ohnehin eine umfas­sende Sanierung der fraglichen Baustrukturen ansteht. Auf dieses Szenario berufen sich die Modellrechnungen. Aufgrund der langen Lebenszyklen energetisch relevanter Strukturen (z. B. bis zu 150 Jahre bei geklinkerten Au­ßenwänden) bieten sich diese Gelegenheiten nur selten. Zudem sind die realen Sanierungszyklen aufgrund regel­mäßiger Ausbesserungen länger als unterstellt.

Drittens entspricht der Bestand in seiner architek­tonischen Struktur oftmals nicht den Annahmen der Modellrechnungen. Insbesondere Gebäude aus der Gründer­zeit, die das Bild vieler Innenstadtkerne prägen, lassen sich nicht wie unterstellt energetisch ertüchtigen.

Viertens werden in den Modellrechnungen zukünftige Zahlungsströme diskontiert, um die Barwerte von Ein-und Auszahlungen miteinander vergleichen zu können. Die Wahl des Diskontfaktors entscheidet maßgeblich über die Rentabilität der Sanierungsmaßnahme. Die gewählten Faktoren sind für viele Wohnungseigentümer nicht zutref­fend, weil sie einen zu langen Zeithorizont unterstellen.

Hinzu kommen mögliche Nebenwirkungen einer umfas­senden Dämmung wie z. B. höhere Brand- und Schimmelrisiken, die in den Modellrechnungen nicht berück­sichtigt wer­den.

Weniger strenge Anforderungen für mehr energeti­sche Sanierungen

Die hohen Anforderungen der EnEV führen dazu, dass Sanierungsmaßnahmen in vielen Fällen nicht rentabel sind. Weniger umfassende, dafür aber lohnende Ertüchti­gungen hingegen werden durch die Vorgaben der EnEV ausgeschlossen (z. B. geringere Dämmstärken). Viele Eigentü­mer werden Sanierungen daher so lange wie mög­lich auf­schieben.

Die Vorschriften der EnEV sollten Spielraum für einfache und flexible Lösungen lassen, die vielleicht nicht dem technischen Maximum ent­sprechen, die aber eine deutli­che Energieeinsparung be­wirken und wirtschaftlich ren­tabel sind. Die Maßnahmen müssen zu dem jeweiligen Gebäude und der Einkom­menssituation des Eigentümers passen. Ein Weg könnte sein, den Gesamtenergiebedarf des Gebäudes in den Fokus zu stellen, anstatt die Be­schaffenheit einzelner Bauteile vor­zuschreiben.

Flexiblere energetische Vorgaben entschärfen Kon­flikte zwischen Mieter und Vermieter

Flexiblere Vorgaben können zudem Konflikte zwischen Mietern und Eigentümern vermeiden. Bislang sind Eigen­tümer zu Sanierungsmaßnahmen verpflichtet, deren Kos­ten nicht durch Nebenkosteneinsparungen gedeckt sind. Bei vollständiger Umlegung der Investitionskosten auf die Kaltmiete steigt die Gesamtbelastung für den Mieter. Ist das nicht möglich – sei es aufgrund gesetzlicher Rege­lungen oder aufgrund der Marktlage – erleidet der Vermieter einen Einkommensverlust. Die fehlende Ren­tabili­tät macht eine beiderseitig vorteilhafte Einigung unmög­lich. Flexiblere energetische Anforderungen bieten dage­gen einen Ausweg, insbesondere wenn nur warm­mieten­neut­rale Sanierungen verpflichtend gemacht würden.

 

Dieser Text ist zugleich als Ausgabe Nr. 08/2014 der Reihe Ordnungspolitischer Kommentar des Instituts für Wirtschaftspolitik an der Universität zu Köln und des Otto-Wolff-Instituts für Wirtschaftsordnung erschienen.

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