Gastbeitrag
Konditionalität im EU Finanzrahmen: Allenfalls bedingt tauglich

Am 8. Februar haben die Staats- und Regierungschefs der EU-27 den gemeinsamen Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) von 2014 bis 2020 beschlossen. Zusammen mit dem EU-Eigenmittelbeschluss, der parallel für sieben Jahre ausgehandelt wurde, schafft der MFR eine Grundlage für die mehrjährigen Ausgabenprogramme aus dem EU-Haushalt. Die Zustimmung des Europäischen Parlaments hängt noch vom Ergebnis umfangreicher Nachverhandlungen ab, die frühestens im Sommer abgeschlossen werden. Eine effizienzorientierte, vollständige Neuausrichtung der Aufgabenschwerpunkte strebt jedoch auch das Parlament nicht an – auch in diesen Haushaltsverhandlungen wurde sie verpasst. Die Verteilung der Mittel unter dem MFR 2014-2020 bringt keine großen Veränderungen im Vergleich zu früheren Finanzrahmen. Kohäsions- und Agrarpolitik sind noch immer die größten Ausgabenblöcke. Dies liegt unter anderem daran, dass alle Mitgliedstaaten den EU-Haushalt in erster Linie als Instrument des Interessensausgleichs und der Umverteilung begreifen und dadurch allenfalls inkrementellen Fortschritt auf anderen Ergebnisebenen zulassen – beispielsweise bei der Güte der Instrumente oder der Mittelverwendung unter den verschiedenen Ausgabenkategorien. Große Erwartungen liegen daher in einer Weiterentwicklung der Finanzierungsinstrumente dahingehend, dass diese über Konditionalitäten die politischen Voraussetzungen für Wachstum schaffen. Die Instrumente werden im begleitenden Legislativpaket festgelegt, das im Laufe dieses Jahres parallel zu den politischen Verhandlungen verabschiedet wird.

Der Gemeinsame Strategische Rahmen im Profil

Neu ist der Gemeinsame Strategische Rahmen (GSR) – eine übergeordnete Verordnung, die die Aktivitäten der Struktur- und Kohäsionsfonds koordinieren und somit Fördersynergien schaffen soll. Dies ist dringend nötig, da wachstumsfördernde Effekte bei einem Großteil der Maßnahmen der Kohäsionspolitik bislang nicht nachgewiesen werden können. Dies ist nicht allein der schlechten Datenlage geschuldet,[1] sondern auch der Tatsache, dass Effekte der Struktur- und Kohäsionsfonds sich nicht isoliert betrachten lassen. Nur schwer zu ergründen ist beispielsweise, inwiefern höhere Wachstumsraten bei zurückliegenden Regionen der höheren Grenzproduktivität des Kapitals zuzuschreiben sind und welchen Einfluss Mittel aus Struktur- und Kohäsionsfonds haben. Dies gilt umso mehr angesichts veränderter Rahmenbedingungen, die die Krise mit sich gebracht hat. Bewertet werden kann jedoch, inwiefern geeignete ordnungspolitische und institutionelle Rahmenbedingungen die Wirkung der zugewiesenen Gelder erhöhen und dadurch die Voraussetzungen für Wachstum schaffen können.

Konditionalität kann das erreichen. Im Mittelpunkt des GSR stehen daher sogenannte Partnerschaftsvereinbarungen, die im Rahmen des mehrjährigen Finanzrahmens zum ersten Mal aufgesetzt werden.

Die Partnerschaftsvereinbarungen ermöglichen drei Arten der Konditionalität.

Ex-ante-Konditionalität

Für jeden Fonds unter dem GSR werden in den Verordnungen Ex-ante-Kon­ditionalitäten in Form wirtschaftspolitischer Maßnahmenkataloge definiert. Diese Maßnahmenkataloge orientieren sich an Prioritäten, die der GSR zu fördern sucht. Diese Prioritäten werden über Ziele, Leistungsbedingungen und konkrete (jedoch nicht quantitative) Erfüllungskriterien operationalisiert. Die Mitgliedstaaten bewerten selbst, ob sie diese erfüllen. Dies soll in zwei Stufen erfolgen:

““    2013: Die Mitgliedstaaten überprüfen, ob sie die Konditionalitäten im Hinblick auf die Ziele des GSR erfüllen. Diese sind in den einschlägigen Ver­ordnungen festgelegt. Kommen die Mitgliedstaaten zu dem Schluss, dass sie die Bedingungen nicht erfüllen, legen sie in ihren Partnerschaftsvereinbarungen entlang eines Zeitplans zusätzliche Maßnahmen fest, die sie ergreifen werden, um diese Ziele zu erfüllen.

““    2016-2022: Mitgliedstaaten berichten über den Fortschritt, der bis zum 30. Juni 2017 bzw. 30. Juni 2019 erreicht wurde. Werden Maßnahmen inner­halb des Zeitplans nicht komplett durchgeführt, kann die Kommission weitere Informationen anfordern und sich bei einer negativen Bewertung dazu entschließen, Zwischenzahlungen an das Programm teilweise oder vollständig auszusetzen, bis Maßnahmen zur Erfüllung einer Ex-ante-Konditionalität erreicht sind.

Aus Sicht der Subsidiarität spricht einiges dafür, Mitgliedstaaten nicht nur über Maßnahmen, sondern auch über Ziele entscheiden zu lassen. Sicher dürfte die Ex-ante-Konditionalität auch zu einem gewissen Maß an politischer Selbstbindung führen und erwirken, dass politische Projekte konstanter über Wahlzyklen hinweg verfolgt werden. Drei Gründe lassen es jedoch unwahrscheinlich erscheinen, dass die Ex-ante-Konditionalität tatsächlich ausreichend greift:

““    Die korrekte Erfassung der Umsetzung erfordert ein umfangreiches Berichtswesen, das – wie die Vergangenheit gezeigt hat – nicht von allen Mitgliedstaaten gleichermaßen geleistet werden kann und daher zu Unschärfen führt. Noch nicht hinreichend geklärt ist, was passiert, wenn Mitgliedstaaten nicht willens sein sollten, bei der Bereitstellung von Informationen zu kooperieren.

““    Reformprozesse sind mit Ungleichzeitigkeiten behaftet. Die lange Zeitspan­ne zwischen Berichterstellung, Bewertung durch die Kommission und der Entscheidung, Mittel zurückzuhalten, lässt einerseits genügend Spielraum, dürfte andererseits jedoch nur geringen Handlungsdruck aufbauen. Gleichzeitig erscheint es fraglich, ob Projekte, die in den Bewertungsjahren schon weit fortgeschritten sind, überhaupt noch ausgesetzt werden – oder aus Grün­den
der politischen Opportunität nicht doch noch zu Ende geführt werden.

““    Die Konditionalität ist so interpretationsfähig formuliert, dass es für Mitgliedstaaten ausreichen könnte, Maßnahmen isoliert und ohne Einbindung in eine nationale Wachstumsagenda umzusetzen – allein, um den Bedingungen zu genügen.

Makroökonomische Konditionalität

Die Makroökonomische Konditionalität hat zum Ziel, die Mittelvergabe aus den GSR-Fonds mit der wirtschaftspolitischen Überwachung in EU und Euroraum abzugleichen. So kann die Kommission einen Mitgliedstaat dazu auffordern, seine Partnerschaftsvereinbarung zu überarbeiten, um sonstige Maßnahmen der wirtschaftspolitischen Koordinierung zu unterstützen.

Als Sanktionen können Verpflichtungen und Zahlungen dann ausgesetzt werden, wenn ein Mitgliedstaat keine hinreichenden Maßnahmen hinsichtlich (1) Defizit- und Ungleichgewichtsverfahren, einschließlich Two-Pack (sobald verabschiedet), (2) Zahlungsbilanzhilfen, (3) EFSM und (4) ESM getroffen hat.[2] Das Sanktionsverfahren gleicht dem des reformierten Stabilitäts- und Wachstumspakts: Bei wiederholtem Fehlverhalten kann die Kommission Sanktionen vorschlagen, die jedoch vom Ministerrat mit qualifizierter Mehrheit abgelehnt werden können.[3]

Aus mehreren Gründen erscheint es jedoch fraglich, ob makroökonomische Konditionalität tatsächlich zu Verhaltensänderungen veranlassen kann:

““    Der Ministerrat kann Sanktionen stets mit qualifizierter Mehrheit ablehnen. In Erwartung eines solchen Votums könnte die Kommission davon absehen, eine Aussetzung von Sanktionen vorzuschlagen – auch, um sich nicht dem politischen Vorwurf ausgesetzt zu sehen, dass sie wachstumsschwachen Staaten noch zusätzlich Wachstumschancen nehme. Eine vergleichbare Dynamik findet sich bereits in laufenden Defizitverfahren, in denen die Europäische Kommission trotz mehrfach nach unten korrigierter Defizitzahlen von Sanktionsvorschlägen absieht.

““    Darüber hinaus werden zunächst nur Verpflichtungsermächtigungen ausgesetzt – Zahlungsermächtigungen jedoch nicht.

““    Hinzu kommt, dass Verpflichtungen, die ausgesetzt werden, gleich doppelt gedeckelt werden sollen. Bei einem ersten Defizitverfahren sollen maximal 50% und bei einem Ungleichgewichtsverfahren 25% der GSR-Mittel ausgesetzt werden. Der Wert kann sich bei wiederholten Verstößen verdoppeln. Eine obere Deckelung besteht bei 0,5% des nominalen BIP beim Defizitverfahren (Ungleichgewichtsverfahren: 0,25% BIP). Die Tabelle zeigt, dass bei Ländern, die sich im Defizitverfahren befinden, die Wirkung dieser Sanktion begrenzt sein dürfte.

Diese Überlegungen lassen den Schluss zu, dass auch die makroökonomische Konditionalität ein schwaches Instrument ist.

Leistungsgebundene Reserve

Ein drittes Element an Konditionalität ist die leistungsgebundene Reserve. Für das Ziel Investitionen in Wachstum und Beschäftigung der Kohäsionspolitik und für den ELER und EMFF wird eine nationale leistungsgebundene Reserve gebildet. Sie beläuft sich auf insgesamt 7% der Gesamtzuweisungen. Von 2017-2019 überprüft die Kommission, ob die Mitgliedstaaten in ihren Programmen den Verpflichtungen aus den jeweiligen Partnerschaftsvereinbarungen nachkommen. Wird 2017 festgestellt, dass ein Land vorab gesteckte Zwischenziele im Jahr 2016 nicht erreicht hat, spricht die Kommission dem Mitgliedstaat Empfehlungen aus. 2019 bestimmt die Kommission dann jene Programme und Prioritäten, in denen die Zwischenziele des Jahres 2016 gegebenenfalls unter Befolgung der Prioritäten erreicht wurden. Die Mitgliedstaaten wählen aus diesen Programmen und Prioritäten jene aus, für die die Leistungsreserve ausgeschüttet werden soll. Alternativ können die Programme auch geändert werden. Wird offensichtlich, dass Zwischenziele weder erreicht noch angepasst wurden, kann die Kommission Gelder einbehalten – sofern der Mitgliedstaat nicht vorher eine Änderung der Programme beantragt hat.

Auch dieses dritte Instrument der Konditionalität dürfte allenfalls eine bescheidende Wirkung haben:

““    Die Hürden, durch Eigenleistung Mittel zu erhalten, sind denkbar gering, solange Mittel nur dann verfallen, wenn Programme nicht ordnungsgemäß geändert werden.

““    Der Verordnungsentwurf bestimmt nicht, was geschieht, wenn ein Land keine der angegebenen Programme und Prioritäten erfüllt. Es ist nicht damit zu rechnen, dass die Kommission tatsächlich vorschlägt, Mittel einzubehalten, sondern nach anderen Wegen sucht, Mittel zu alloziieren.

““    Selbst wenn ein Land nur in einem Programm die Mindestanforderungen erfüllt, könnte es die hierfür ausgeschütteten Mittel der Leistungsreserve auf andere Posten umschichten.

““    Konditionalität entlang der wirtschaftspolitischen Koordinierung kann immer nur so glaubwürdig sein, wie die Koordinierungsmechanismen selbst. Auch wenn man das besondere Umfeld der gravierenden Finanz- und Schuldenkrise berücksichtigt, so haben die letzten Jahre eben auch gezeigt, dass die Mitgliedstaaten über ihr Abstimmungsverhalten im Ecofin-Rat, und auch die Europäische Kommission in Vorwegnahme des Abstimmungsverhaltens der Mitgliedstaaten keine Sanktionen vorschlagen. Diese Einschätzung gilt noch einmal in besonderem Maße für Fragestellungen des MFR, der von vorneherein als Instrument der Umverteilung veranlagt ist.

Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass der GSR zwar Konditionalität vorsieht, die Instrumente jedoch nach wie vor schwach sind.

Chance: Konditionalität ausbauen und weiter verknüpfen

Mit seiner Grundsatzentscheidung von Februar hat der Europäische Rat die Frage nach einer grundlegenden Neuausrichtung MFR hinter das Jahr 2020 vertagt. Die Mittelverteilung steht fest. Vor diesem Hintergrund sollte der bleibende Gesetzgebungsprozess, der die einschlägigen Verordnungen auf den Weg bringt, dazu genutzt werden, zu überlegen, welche Maßnahmen innerhalb des bestehenden Handlungsrahmens noch denkbar sind, um über den MFR Wachstum zu fördern.

Zielführender wäre es daher, die Diskussion auf die Frage zu konzentrieren, wie Elemente der Konditionalität innerhalb bestehender Instrumente gestärkt werden könnten. Hierzu kommen drei neuere Instrumente in Frage, die die aktuelle GSR-Verordnung noch nicht als Instrumente nennt:

““    Eurorettungsschirm: Die Verordnung sieht es bereits vor, dass Gelder aus den GSR-Fonds zurückgehalten werden können (negative Konditionalität), wenn der ESM Gelder aus Hilfstranchen wegen mangelnder Erfüllung der Reformvorgaben zurückhalten sollte. Diesen Ansatzpunkt könnte man ausbauen und um positive Elemente der Konditionalität ergänzen. Möglich wäre etwa, Zahlungen aus den Kohäsionsfonds künftig an Auszahlungen aus Hilfstranchen für Programmländer zu koppeln. So könnte beispielsweise erwirkt werden, dass Mittel im Sinne positiver Konditionalität verstärkt vergeben werden, wenn Anforderungen der Troika erfüllt sind. Alternativ könnte eine flexiblere Verwendung von Mittel gestattet werden, wenn Länder besonders gut den Reformauflagen nachkommen. Weiterhin ergäbe sich die Möglichkeit, den Exit eines Landes aus einem Hilfsprogramm mit zusätzlichen Mitteln zu belohnen – ähnlich so, wie dies bei der Leistungsreserve bereits heute geplant ist.

““    Fiskalvertrag: Auch der Fiskalvertrag könnte zahlreiche Möglichkeiten eröffnen. Denkbar wäre es beispielsweise, die Auszahlung von Mitteln aus den GSR-Fonds auch konditional zur Umsetzung und konsequenten Anwendung von Schuldenbremsen zu machen. Als zwischenstaatlicher Reformvertrag würde der Fiskalvertrag eben jene Flexibilität erlauben, die die GSR-Verordnungen auf Grund ihrer siebenjährigen Ausrichtung nicht bieten.

““    Wirtschaftspartnerschaftsprogramme: Nicht zuletzt könnte die GSR-Verordnung schon heute Ankerpunkte bieten, die es ermöglichen würden, künftige Koordinierungsmechanismen in der Eurozone mit zusätzlicher Anreizkraft zu versehen. Es sind dies die Wirtschaftspartnerschaftsprogramme, die unter dem Fiskalvertrag geplant sind, sowie die Reformprogramme, die im Rahmen der geplanten Fiskalkapazität Mitgliedstaaten zu zusätzlichen Reformleistungen verpflichten. Auch hier würde sich anbieten, Mitgliedstaaten in der Verwendung der Mittel mehr Freiheitsgrade zu ermöglichen, je besser sie Reformauflagen nachkommen.

Der politische Wille ist entscheidend, und zwar

““    seitens der Kommission, die die Instrumente mutiger anwenden müsste,

““    damit seitens der nationalen Regierungen Elemente der Konditionalität ernster genommen werden als bislang.

““    und nicht zuletzt seitens des Europäischen Parlaments, das noch im laufenden Verfahren die Instrumente weiterentwickeln sollte.

Gerade der letzte Punkt ist besonders kritisch. Am 13. März hat das Europäische Parlament in einer Resolution den Beschluss des Europäischen Rates von Februar abzulehnen. Die Forderungen des Beschlusses lassen in vier Botschaften zusammenfassen.

““ Geringerer Abstand zwischen Verpflichtungsermächtigungen und Zahlungsverpflichtungen, um Defizite und Nachfinanzierungsrunden zu vermeiden;

““ Flexibilität, um Mittel über qualifizierte Mehrheiten im Ministerrat zwischen Haushaltsjahren und Haushaltsposten zu verschieben;

““ Überprüfung des mittelfristigen Finanzrahmens nach der Europawahl und Möglichkeit, ihn per qualifizierter Mehrheit im Ministerrat zu ändern;

““ neue Einnahmequellen für die EU, um das aktuelle Beitragssystem der Mit-gliedstaaten zu ersetzen, das hauptsächlich auf dem BIP beruht;

Dieser Forderungskatalog zeigt, dass der Trilog mit der Kommission und der irischen Ratspräsidentschaft in den kommenden Monaten harte Verhandlungen mit sich bringen wird. Er lässt zudem vermuten, dass eine Zustimmung nicht als gesichert gelten kann. In jedem Falle wird das Parlament dafür sorgen, dass die begleitenden Verordnungen – und somit auch die GSR-Verordnung – noch einmal überarbeitet wird. Die die vier Forderungen lassen befürchten, dass der Fokus der Forderungen des Europäischen Parlaments eher auf der Obergrenze der Mittel liegen wird. Mehr noch: Die dringend angebrachte Stärkung von Konditionalität könnte zur Verhandlungsmasse werden, die in den Verhandlungen am Ende an Bedeutung einbüßen würde. Für dieses Negativszenario spricht auch, dass Elemente der Konditionalität im Parlament in der Vergangenheit nicht geschätzt wurden. Nachdem eine wachstumsfördernde Mittelverteilung bereits verpasst wurde, sollte die zweite Chance, Teile des MFR über starke Konditionalität wachstumsförderlich auszugestalten, dringend genutzt werden.