Ökonomie leicht erklärt (1)
Wohl und Wehe des internationalen Freihandels

Nachdem in den Jahren von 1948 – 1993 die multilaterale Liberalisierung im Rahmen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) die handelspolitische Entwicklung dominierte, haben danach bilaterale Freihandelsabkommen zunehmend an Bedeutung gewonnen[1] – wohl nicht zuletzt deshalb, weil die multilaterale Liberalisierung seit dem Ende der 1990er Jahre ins Stocken geraten ist. Seit der Finanzkrise 2008 und der folgenden weltweiten Rezession ist sogar ein verstärkter Rückgriff auf handelsbeschränkende Maßnahmen zu beobachten.[2] Betrachtet man die aktuelle Diskussion um CETA und TTIP, so scheint es aber auch im bilateralen Bereich zunehmend schwieriger zu werden, internationalen Freihandel durchzusetzen. Die neue Generation von Freihandelsabkommen ist allerdings deutlich breiter ausgerichtet als ihre Vorgänger und nicht nur auf den Abbau von Zöllen begrenzt. Neben Marktöffnungen für Dienstleistungen und öffentliche Aufträge sowie dem Abbau anderer (nichttarifärer) handelsbeschränkender Maßnahmen wie Normen oder Zulassungsverfahren sind es insbesondere Sonderklagemöglichkeiten für ausländische Investoren bei (privaten) Schiedsgerichten[3], die die jüngste Debatte bestimmt haben. Ohne auf diese Besonderheiten einzugehen und eine umfassende Bewertung von CETA und TTIP vornehmen zu wollen, soll im weiteren Verlauf „nur“ auf die ökonomischen Wirkungen des internationalen Freihandels im güterwirtschaftlichen Bereich für die beteiligten Länder und Sektoren (Branchen) eingegangen werden, da bereits hieran immer wieder umfassende Kritik vorgebracht wird.[4]

Den Ausgangspunkt der weiteren Überlegungen bildet eine Situation, in der es zwischen den zwei hier exemplarisch betrachteten Ländern keinen Außenhandel gibt – die so genannte Autarkiesituation. Die Konsumenten in Land 1 und Land 2 (repräsentiert durch die Nachfragekurven N¹ und N²) können das hier exemplarisch betrachtete Gut oder Güterbündel ausschließlich bei den jeweils inländischen Anbietern (repräsentiert durch die Angebotskurven A₁ und A₂ ) erwerben, so dass sich im Land 1 ein Autarkiepreis in Höhe von P¹_A und im Land 2 von P²_A ergibt. Die Höhe der Autarkiepreise (P_A) wird dabei von den Angebots-, Nachfrage- und den Marktbedingungen in dem jeweiligen Land bestimmt. Hat ein Land zum Beispiel Kostenvorteile bei der Produktion eines Gutes – etwa aufgrund niedriger Lohn- oder Kapitalkosten oder aufgrund der Ausstattung mit natürlichen Ressourcen – so kann dies zu einem entsprechend niedrigeren Autarkiepreis im Verhältnis zu anderen Ländern führen. In Extremfällen kann die (nicht vorhandene) Ausstattung mit natürlichen Ressourcen auch dazu führen, dass Produkte in einzelnen Ländern gar nicht produziert werden können, was einem unendlich großen Kostennachteil entsprechen würde.

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Die zuvor beschriebenen Autarkiesituationen (Punkte a und g in Abbildung 1) können dadurch zustande kommen, dass Handelshemmnisse (Hh in Abbildung 1) in absoluten Beträgen ausgedrückt mindestens der Preisdifferenz P¹_A – P²_A entsprechen. Dabei kann man zwischen

• natürlichen Handelshemmnissen [zum Beispiel Transportkosten] und
• künstlichen (staatlichen) Handelshemmnissen [zum Beispiel Zölle, mengenmäßige Beschränkungen wie Kontingente sowie nichttarifäre Hemmnisse wie Normen, Standards und Zulassungsverfahren]

unterscheiden. Wird der Ausschluss des Handels durch Zölle hervorgerufen, so spricht man von einem Prohibitivzoll, geht er auf entsprechend hohe Transportkosten zurück, so entstehen international nicht-handelsfähige Güter. Hierzu gehören (immer noch) etwa traditionelle Dienstleistungen wie zum Beispiel eine Theateraufführung oder gastronomische Leistungen. Die Grenze zwischen handelsfähigen und nicht-handelsfähigen Gütern ist dabei nicht (dauerhaft) fixiert, sondern kann sich insbesondere vor dem Hintergrund technischen Fortschritts verschieben.

Im Rahmen der Globalisierung ist es nun im Bereich des Güterhandels dazu gekommen, dass durch stetig sinkende Transport- und Kommunikationskosten immer mehr früher einmal nicht-handelsfähige Güter zu international handelsfähigen Gütern geworden sind. Beispiele hierfür sind etwa landwirtschaftliche Produkte (Blumen und Früchte) aus fernen Ländern oder auch Bankdienstleistungen, die heute weit weniger an eine örtliche Filiale gebunden sind als dies früher der Fall war. Die Differenz Hh in Abbildung 1 ist also immer kleiner geworden. Parallel zu dieser Entwicklung wurden auch die Zölle im Rahmen multilateraler Verhandlungen des GATT beziehungsweise der WTO immer weiter gesenkt. Im Extremfall eines kompletten Wegfalls von Transportkosten und Zöllen würde sich uneingeschränkter internationaler Freihandel ergeben, der in Abbildung 1 durch den einheitlichen Weltmarkt- oder Freihandelspreis P_FH repräsentiert wird. Er ergibt sich zwischen den beiden Autarkiepreisen P¹_A und P²_A und führt in dem hier vereinfachten Fall zweier Länder dazu, dass der in Land 1 bei diesem Preis entstehende Nachfrageüberschuss (NÜ) nach dem betrachteten Gut dem Angebotsüberschuss (AÜ) in Land 2 entspricht. Im Falle verbleibender Zölle oder Transportkosten bleibt eine Differenz zwischen dem Preis im Inland und dem Preis im Ausland erhalten, der internationale Handel kommt aber nicht komplett zum Erliegen.

Betrachtet man nun den Übergang von der Autarkie- zur Freihandelssituation, der durch gesunkene Transportkosten sowie multilaterale (WTO) oder bilaterale (Freihandels-)Abkommen zustande kommen kann, so stellen sich folgende Wirkungen ein: Land 1 hat in Abbildung 1 einen Preisnachteil bei der Produktion des betrachteten Gutes (P¹_A > P²_A) und wird daher in diesem Bereich zum Importland. Beim Freihandelspreis P_FH ergibt sich im Inland eine Überschussnachfrage (N > A), die durch den Kauf dieses Gutes im Land 2 (Import des Landes 1 = Export des Landes 2) gedeckt wird. Für Land 2 gelten die umgekehrten Überlegungen.

Der im Verhältnis zur Autarkiesituation gesunkene Preis im Inland führt dazu, dass ein Teil der inländischen Unternehmen aufgrund der Auslandskonkurrenz entweder seine Produktion vermindern oder ganz einstellen muss. Dies kommt in der Bewegung auf der Angebotskurve von a nach b zum Ausdruck. Folglich sinkt die Produktion und damit möglicherweise auch die Beschäftigung im Land 1 von der produzierten Menge x₀ auf x₁. Im Gegensatz dazu führt der auf P_FH gesunkene Preis dazu, dass die Konsumenten eine größere Menge (x₂ statt x₀) des betrachteten Gutes zu einem niedrigeren Preis erwerben können. Insgesamt führt dies zu einem Import des Landes 1 aus Land 2 in Höhe von (x₂ – x₁). Damit stehen im Importbereich belastende Wirkungen bei den Produzenten und Beschäftigten positiven Wirkungen bei den Konsumenten gegenüber. Es lässt sich allerdings zeigen, dass die positiven Konsumwirkungen per Saldo größer sind als die negativen Produktionswirkungen.

In Land 2 – dem Exportland bezogen auf das hier betrachtete Gut – sind es hingegen in erster Linie die Produzenten, die durch die Öffnung des Handels und die damit verbundene höhere Produktion (x₄ statt x₃) profitieren. In diesem Land sind es die Konsumenten, die durch den im Verhältnis zur Autarkiesituation gestiegenen Preis P_FH schlechter gestellt werden. Sie konsumieren nur noch die Menge x₅ statt vorher x₃. Auch in diesem Fall lässt sich allerdings zeigen, dass die Vorteile der Produzenten die Nachteile der Konsumenten überwiegen und insgesamt erneut ein Wohlfahrtsgewinn zustande kommt. Die zunehmende Produktion in Land 2 und die verminderte Produktion in Land 1 veranschaulicht dabei, dass sich die betrachteten Länder auf die Produktion derjenigen Güter spezialisieren, bei denen sie einen Kostenvorteil besitzen.

Wird nun zum Beispiel der landwirtschaftliche Bereich der EU durch Land 1 in der vorstehenden Abbildung repräsentiert, dann besteht in der Tat die Gefahr, dass es in dieser Produktgruppe durch die freihandelsbedingte Auslandskonkurrenz zu Problemen bei den inländischen Landwirten kommen kann. Dies übersieht jedoch, dass einem möglichen Produktionsrückgang  auf der Angebotsseite entsprechende (größere) Vorteile bei den Konsumenten und den Importeuren von Vorprodukten gegenüberstehen. Hinzu kommt, dass es im Rahmen von Freihandelsabkommen zu einem gegenseitigen Abbau von handelsbeschränkenden Maßnahmen kommt. Dies bedeutet auf der einen Seite zwar, dass sich eine Volkswirtschaft wie etwa die EU in einigen Produktgruppen in der Position des Landes 1 befinden wird und belastende Anpassungsprozesse in den entsprechenden (Import-)Produktionsbereichen vollziehen muss. Die gegenseitige Liberalisierung führt aber auf der anderen Seite auch dazu, dass sich diese Volkswirtschaft in (vielen) anderen Bereichen in der Position des Landes 2 befinden wird und daher eine positive Produktions- und Beschäftigungsentwicklung aufgrund der Öffnung neuer Märkte erfahren wird.

Neben den bisher erläuterten (Wohlfahrts-)Effekten des Freihandels können jedoch weitere (positive) Wirkungen auftreten: So kann etwa die Ausweitung der Absatzmärkte zu Größenvorteilen (economies of scale) bei der Produktion führen, die in- und ausländischen Konsumenten in Form (weiter) sinkender Preise zu Gute kommen können. Die Öffnung der Grenzen und der dadurch ausgelöste oder erhöhte Wettbewerb kann ferner zur Folge haben, dass monopolistische Marktstrukturen aufgebrochen werden und dass der Druck auf Unternehmen, Kostensenkungspotenziale sowie Möglichkeiten des technischen Fortschritts zu nutzen, wächst. Insbesondere durch verstärkte Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten und den dadurch ausgelösten dynamischen Wettbewerbsprozess im Schumpeter’schen Sinne ergeben sich erhöhte Wachstumschancen. Die Erweiterung der Märkte könnte darüber hinaus  zusätzliche Vorteile für die Konsumenten mit sich bringen, weil ihnen – je nach der Art der gehandelten Produkte – insgesamt eine größere Vielfalt an Produktvarianten zur Verfügung steht.

Die Umlenkung der Produktionsfaktoren zwischen den Import- und den Exportsektoren vollzieht sich dabei umso reibungsloser, je flexibler die Faktormärkte auf diese Veränderungen reagieren. Probleme können wiederum insbesondere dann zustande kommen, wenn die Produktionsfaktoren – insbesondere der Faktor Arbeit – räumliche  (fehlende Bereitschaft zum Umzug) oder sachliche Immobilität (die Qualifikationsanforderungen stimmen nicht überein) aufweisen. Solche Immobilitäten im Zusammenspiel mit politikökonomischen Reaktionen führen häufig dazu, dass sich die Partikularinteressen in den von Auslandskonkurrenz besonders betroffenen Importsektoren gegenüber den Gewinnern des Freihandels durchsetzen und entsprechende Abkommen verzögern oder gar verhindern. Dies lässt sich damit erklären, dass es in der Regel einfacher ist, die privaten Kosten des Freihandels – etwa in Form geschlossener Unternehmen und arbeitsloser Arbeitnehmer – zu quantifizieren und in der öffentlichen Diskussion zu vermitteln als die gleichzeitig anfallenden Vorteile des Freihandels. Darüber hinaus haben die Konsumenten als primäre Nutznießer in den Importbereichen möglicherweise gar kein Interesse, sich gegen protektionistische Maßnahmen zu organisieren, weil einzelne Wirtschaftssubjekte nur marginal besser gestellt werden. Doch selbst wenn die Grenze der Fühlbarkeit überschritten würde, ließen sich die Freihandelsinteressen wohl kaum effektiv bündeln, da es sich bei den Konsumenten um eine große anonyme Gruppe handelt, die zudem mit einem erheblichen Trittbrettfahrer-(Free-Rider-)Problem zu kämpfen hat, weil jeder auf die Initiative der anderen wartet und vertraut. Zugleich wird deutlich, warum sich gebildete und mobile Menschen in der Regel eher für Freihandel aussprechen. Dabei wäre es grundsätzlich möglich, dass die Gewinner des Freihandels die Verlierer durch umverteilende (staatliche) Maßnahmen kompensieren und damit deren Anpassung erleichtern.

Die zuvor erläuterten Wirkungen des Freihandels gelten nicht nur für einen Abbau von Zöllen, sondern analog auch für den Abbau nichttarifärer Handelshemmnisse, die Öffnung öffentlicher Aufträge und die Liberalisierung – zumindest eines Teils – von Dienstleistungen, die häufig auch Gegenstand moderner Freihandelsabkommen sind. Dies nicht zuletzt auch deshalb, weil die verbliebenen Zölle – wie Tabelle 1 zeigt – bis auf Ausnahmen insbesondere im Agrarbereich ohnehin recht niedrig sind und nur einen kleinen Teil des Handels betreffen. Da Kanada und die EU im Rahmen von CETA vereinbart haben, 99% aller noch existierenden Zölle abzubauen, ist es vordergründig nachvollziehbar, dass sich ausgerechnet wallonische Bauern und die Regionalregierung gegen das Abkommen und den weitgehenden Wegfall der noch existierenden Zölle ausgesprochen haben.

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Für den Fall, dass es zu einer unerwarteten und zugleich ernsthaften Bedrohung von Importsektoren aufgrund von Liberalisierungsvereinbarungen kommt, bietet der Artikel XIX WTO-Vertrag grundsätzlich die Möglichkeit, vorübergehend den Handel wieder zu beschränken. Die Möglichkeit, auf Artikel XIX WTO-Vertrag zurückzugreifen, wurde jedoch in der jüngeren Vergangenheit im Rahmen einiger Freihandelsabkommen explizit ausgeschlossen. Aus diesem Grund hat sich Belgien möglicherweise im Rahmen der CETA Nachverhandlungen das Zugriffsrecht auf eine (bzw. diese) Schutzklausel zusichern lassen.

Abschließend soll auf eine weitere Möglichkeit, Freihandel legal einzuschränken, eingegangen werden. Bisher wurde stets angenommen, dass die Preisvorteile der ausländischen Konkurrenten aufgrund von Marktbedingungen – insbesondere durch Kostenvorteile bei der Produktion – und deshalb durch „fairen“ Handel zustande kamen. Es gibt aber auch Fälle, in denen die Preisvorteile als „unfair“ erworben angesehen werden, nämlich wenn sie auf (staatliche) Subventionen oder das sogenannte Dumping zurückgehen. Im Falle von (nachgewiesenen) Subventionen ist die Einschränkung als „unfairer“ Handel nachvollziehbar und Art. VI des WTO-Vertrags sieht legitime Ausgleichszölle vor, um den künstlich erzeugten Wettbewerbsvorteil der ausländischen Anbieter zu kompensieren. Ob und in welcher Höhe Ausgleichszölle eingeführt werden dürfen, hängt dabei insbesondere auch ab von der Art der Subventionen.

Rein rechtlich sieht die Situation beim Dumping ähnlich aus. Auch hier können Ausgleichszölle eingeführt werden, um die „unfaire“ Handelspraktik zu kompensieren oder abzustellen. Weniger eindeutig ist aus ökonomischer Sicht allerdings, ob (jegliche Form von) Dumping als „unfair“ klassifiziert werden sollte. Hierzu zählt insbesondere das sogenannte Lohn-, Sozial- oder Ökodumping. Eine solche Einschätzung setzt allerdings voraus, dass Einigkeit über die richtige und angemessene Höhe von Sozial- oder ökologischen Standards besteht. Davon auszugehen, dass stets die Standards des von der Auslandskonkurrenz betroffenen Importlandes als Maßstab zu gelten haben, greift aber sicherlich zu kurz. In allen anderen Fällen von Dumping ist der Nachweis zu führen, dass ausländische Unternehmen (Branchen) das betrachtete Produkt unterhalb des „normalen“ Preises verkaufen und die Konkurrenz in der importierenden Volkswirtschaft dadurch erheblich geschädigt wird.

Der Fall des Ökodumpings kann auch als eine Situation interpretiert werden, bei der negative (ausschließlich national wirkende) externe Effekte wie zum Beispiel die Umweltbelastung in den beiden hier betrachteten Ländern unterschiedlich hoch eingeschätzt oder in unterschiedlicher Höhe den Verursachern zugerechnet (internalisiert) werden. Die daraus resultierenden unterschiedlichen Standards können dann zur Aufnahme von internationalem Handel führen, bei dem das Land mit den niedrigeren Standards – unter sonst gleichen Bedingungen – aufgrund niedrigerer Preise zum Exportland wird. Dies erhöht zwar auf der einen Seite die Produktion im Exportsektor, eine nicht hinreichende Internalisierung der externen Effekte führt aber auf der anderen Seite zu einem gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrtsverlust im Exportland. Angemessene (Mindest-)Standards – insbesondere bei grenzüberschreitenden externen Effekten – sollten daher im Rahmen bi- oder multilateraler Verhandlungen festgelegt werden. Mit einer solchen Einigung sind aber in der Regel hohe Verhandlungskosten verbunden.

Kommt es jedoch zur (Wieder-)Einführung protektionistischer Maßnahmen, so wird das betroffene Land in der Regel über die WTO auf eine Rücknahme dieser Maßnahmen dringen oder aber – wenn dies einerseits ohne Erfolg bleibt und andererseits mit den Regeln der WTO vereinbar ist – selbst wiederum Vergeltungsmaßnahmen einführen, die im Extremfall in einen „Handelskrieg“ münden und die positiven Effekte des Freihandels ins Gegenteil umkehren.

Die zuvor angestellten Überlegungen haben gezeigt, dass internationaler Freihandel grundsätzlich allen beteiligten Ländern per Saldo sowohl im Import- als auch im Exportbereich statische sowie dynamische Wohlfahrtsgewinne beschert. Gesamtwirtschaftliche Vorteile ergeben sich selbst dann, wenn es „nur“ zu einer einseitigen Liberalisierung kommt. Ein anschauliches Beispiel hierfür ist die Bundesrepublik Deutschland in den 1950er Jahren[6]. Gleichwohl wurde deutlich, dass insbesondere im Produktionsbereich der Importsektoren ein erheblicher Anpassungsdruck durch die gestiegene Auslandskonkurrenz zustande kommen kann, der eine ablehnende Haltung gegenüber dem Freihandel und der Globalisierung im güterwirtschaftlichen Bereich auszulösen vermag. Bereits die unbestimmte Möglichkeit eines solchen Anpassungsdrucks scheint allerdings mittlerweile zu genügen, um – zu Unrecht – gegen den internationalen Freihandel Sturm zu laufen.

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[1]  Vergleiche hierzu etwa: http://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/region_e.htm

[2]  Zur Entwicklung des internationalen Handels und handelsbeschränkender Maßnahmen siehe etwa: http://www.wto.org/english/news_e/news16_e/g20_wto_report_november16_e.pdf

[3]  Vergleiche hierzu etwa: http://wirtschaftlichefreiheit.de/wordpress/?p=17776 sowie http://wirtschaftlichefreiheit.de/wordpress/?p=18891

[4]  Vgl. hierzu auch beispielhaft die Debatte im amerikanischen Wahlkampf unter: http://www.deutschlandfunk.de/globale-wirtschaft-die-rueckkehr-des-protektionismus.724.de.html?dram:article_id=370813

[5]  Siehe: http://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/tariff_profiles15_e.pdf

[6]  Siehe hierzu etwa: Gröner, Helmut und Heinz-Dieter Smeets: Grundlagen der Reintegration in die Weltwirtschaft. In: Vaubel, Roland und Hans D. Babier (Hrsg.): Handbuch Marktwirtschaft. Pfullingen 1986,  S. 150-156.