Wie geht es weiter mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt?

1. Entstehung und Entwicklung des Stabilitäts- und Wachstumspakts

Im Vorfeld der Europäischen Währungsunion (EWU) wurde deutlich, dass die Koordination der Fiskalpolitik zum Problem innerhalb des neu zu schaffenden Währungsgebiets werden könnte. Denn während die Geldpolitik nach dem erfolgreichen Beitritt zur EWU dem nationalen Zugriff der Mitgliedsländer entzogen und zentral von der Europäischen Zentralbank (EZB) gesteuert wird, bleibt die nationale Zuständigkeit bei der Fiskalpolitik weiterhin erhalten. Um eine übermäßige Staatsverschuldung auch nach einem Beitritt zur EWU zu vermeiden, setzte man daher auf zwei Regelungen: Zum einen sollte der Marktmechanismus über länderspezifische Risikoprämien in den Zinssätzen dazu führen, dass sich die Kreditaufnahme für hoch verschuldete Mitgliedsländer verteuert und dadurch der Anreiz, sich weiter zu verschulden, sinkt. Zum anderen wurde – quasi als zweite Verteidigungslinie – 1997 auf Drängen des deutschen Finanzministers Waigel der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) eingeführt, der feste Grenzwerte für die Neuverschuldung (3 Prozent bezogen auf das nominale BIP) und den Schuldenstand (60 Prozent bezogen auf das nominale BIP) vorgibt, bei deren Überschreiten Sanktionen für das betreffende Land vorgesehen sind. Gemäß Gleichung (2) im Anhang sind beide Kriterien nicht unabhängig voneinander. Unter der Annahme eines Wirtschaftswachstums von 5 Prozent ist eine Neuverschuldungsquote von 3 Prozent langfristig kompatibel mit einer Schuldenstandsquote von 60 Prozent.

Die anfängliche Fassung des SWP wurde zweimal – nämlich 2005[1] und 2012 – reformiert. Dabei ist für die weiteren Überlegungen von besonderer Bedeutung, dass im Rahmen der Reform 2012 neben dem bis dahin ausschließlich für Defizitverfahren relevanten Neuverschuldungskriterium (3 Prozent) nun auch ein (verbindlicher) Abbaupfad für Länder mit übermäßigen Schuldenständen (> 60 Prozent) eingeführt wurde. Dieser besagt, dass der den Grenzwert von 60 Prozent überschreitende Teil der Staatsverschuldung innerhalb von 20 Jahren abzubauen ist (Zwanzigstel-Regel). In Gleichung (6) im Anhang entspricht dies einem Lambda von 0,05.

Im Rahmen der Corona-Pandemie wurden die Vorschriften des SWP am 20. März 2020 zunächst bis Ende dieses Jahres ausgesetzt, um den Mitgliedsländern entsprechenden fiskalischen Spielraum für Maßnahmen zur Überwindung der Pandemiefolgen einzuräumen. Angesichts des im Februar 2022 ausgebrochenen Ukraine-Kriegs soll diese Frist auf Vorschlag der EU-Kommission nun (zunächst) bis Ende 2023 weiter verlängert werden. Doch bereits vor diesen Entwicklungen hatte es immer wieder Stimmen gegeben, die für eine Reform des SWP[2] plädierten, mit der sich dieser Beitrag beschäftigt.

Vor diesem Hintergrund zeigt Abbildung 1 zunächst die Entwicklung der Schuldenstandsquoten ausgewählter Mitgliedsländer der EWU. Bei den Werten für die Jahre 2022 und 2023 handelt es sich um Prognosen der EU, die die Folgen des Ukraine-Krieges für die Verschuldung und das Wirtschaftswachstum in den betrachteten Ländern noch nicht berücksichtigen.

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2. Aktuelle Reformvorschläge

Die vorliegenden Reformvorschläge verfolgen in ihrer Mehrheit das Ziel, die fiskalische „Flexibilität“ – insbesondere für hoch verschuldete Länder – zu erhöhen sowie „unrealistische“ Anpassungserfordernisse, die aus den aktuellen Vorschriften resultieren, zu reduzieren. Deutlich weniger Beachtung findet hingegen das Ziel, fiskalisch bedingte Einflüsse auf die Geldpolitik der EZB auszuschließen. Die vorliegenden Reformvorschläge lassen sich ferner danach unterscheiden, ob sie primär an der Verschuldungsregel (60 Prozent) oder an der Defizitregel (3 Prozent) ansetzen.

2.1 Reform der Verschuldungsregel

Vorschläge, die eine Reform der Verschuldungsregel vorsehen, setzen entweder an dem bisherigen Grenzwert von 60 Prozent oder an der Anpassungsgeschwindigkeit (Lambda) an. In beiden Fällen führt dies – wie die auf Gleichung (7) im Anhang basierende Tabelle 1 zeigt – dazu, dass sich die Anpassungslast für die hochverschuldeten Mitgliedsländer in Form der notwendigen Primärdefizit- bzw. -überschussquoten reduziert. Dabei wird insbesondere die Anhebung des Grenzwertes für die Verschuldungsquote auf 100 Prozent diskutiert. So wie der bisherige Grenzwert von 60 Prozent etwa dem Durchschnitt bei der Gründung der EWU entsprach, würde man sich nun der Macht des Faktischen beugen und den – wie Abbildung 1 zeigt – aktuellen Durchschnittswert als neuen Grenzwert einführen. Tabelle 1 zeigt die notwendigen Primärdefizite (ein negatives Vorzeichen entspricht einem Primärüberschuss), die erforderlich sind, um eine Schuldenstandsquote von 150 Prozent auf den Grenzwert von 60 bzw. 100 Prozent zu reduzieren. Eine Schuldenstandsquote von 150 Prozent entspricht dabei etwa der aktuellen Situation in Italien. Unter den geltenden Vorschriften (60 Prozent, 20 Jahre) erfordert dies – abhängig von den hier angenommenen Wachstums-Zins-Differenzen (y – z) – eine zunehmend größere Primärüberschussquote. Weitet man die Anpassungsphase auf 40 Jahre aus oder erhöht den Grenzwert auf 100 Prozent, sinken die Konsolidierungserfordernisse deutlich. Dabei zeigt sich, dass sich die Entlastung bei einer Verlängerung der Anpassungsphase auf 40 Jahre und einer Erhöhung des Grenzwertes auf 100 Prozent etwa die Waage halten. Bezogen auf die in Tabelle 2 enthaltenen aktuellen Primärdefizitquoten bleibt jedoch – aus heutiger Sicht – immer noch ein nicht unerheblicher Anpassungsbedarf.

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Ein Vertreter dieses Reformansatzes ist etwa der Europäische Stabilitätsmechanismus[3] (ESM), dessen Vorschläge weitgehend auf Überlegungen des Europäischen Fiskalausschusses[4] (EFB) – einem unabhängigen Beratungsgremium in der Europäischen Kommission – basieren. Vorgeschlagen wird eine Anhebung des Grenzwerts auf 100 Prozent[5], was – wie Tabelle 1 zeigt – eine höhere fiskalische „Flexibilität“ gewährleistet. Dieses Ziel ist nach Gleichung (2) im Anhang dann mit einem weiterhin geltenden Grenzwert von 3 Prozent für die Neuverschuldung kompatibel, wenn man von einem durchschnittlichen Wirtschaftswachstum von ebenfalls (nur noch) 3 Prozent ausgeht. Der genaue Abbaupfad des Schuldenüberhangs soll ferner individuell mit den betroffenen Ländern ausgehandelt werden, um „unrealistische“ Ziele zu vermeiden. Ergänzt wird dieser Vorschlag durch eine Ausgabenregel, nach der die Primärausgaben des Staates nicht stärker steigen dürfen als das durchschnittliche Wirtschaftswachstum.

Durch die Orientierung des Ausgabenkriteriums an der durchschnittlichen Wachstumsrate wird bei diesem Vorschlag eine stärker antizyklische Fiskalpolitik ermöglicht, die von vielen Kritikern des SWP in der gegenwärtigen Form gefordert wird. Es stellen sich jedoch eine Reihe eher technisch-konzeptioneller Fragen, wie etwa: Wer verhandelt die individuellen Anpassungspfade von Seiten der EU, bedarf es neuer Institutionen und wer muss den Ergebnissen zustimmen? Sonderregelungen für hoch verschuldete Länder sind zwar pragmatisch, bergen aber die Gefahr in sich, falsche Anreize zu setzen. Diese könnten noch durch fallweise Revisionen der Anpassungspfade bei deren Nicht-Einhalten verstärkt werden.

2.2 Reform der Defitzitregel

Im Gegensatz zu den zuvor erläuterten Reformvorschlägen setzt der kürzlich veröffentlichte Vorschlag des Bundesfinanzministeriums[6] ausschließlich an der Neuverschuldungsquote an. Demnach soll es den Mitgliedsländern künftig nur noch erlaubt sein, ein jährliches strukturelles Defizit von 0,5 Prozent einzugehen. Das Konzept des strukturellen Haushalts geht dabei zurück auf den Sachverständigenrat[7] und bereinigt den Haushalt insbesondere um konjunkturbedingte Einflüsse. Bei den folgenden Berechnungen wird das oben genannte Ziel durch ein durchschnittliches (konstantes) Defizit in Höhe von 0,5 Prozent bzw. durch einen ausgeglichenen Haushalt angenähert. Im Gegenzug zu dieser Verschärfung bei der Neuverschuldungsregel soll auf verbindliche Vorgaben zum Schuldenabbau (Zwanzigstel-Regel) verzichtet werden.

Betrachtet man zunächst die von dieser Regelung ausgehenden (automatischen) Wirkungen auf den Abbau der Schuldenstandsquoten, so zeigt die auf Gleichung (1) im Anhang basierende Abbildung 2, dass ein Land mit einer Schuldenstandsquote von 150 Prozent in der Ausgangsperiode und einem nominalen Wirtschaftswachstum von 5 Prozent über den gesamten Zeitraum nach etwa 20 Jahren den Grenzwert von 60 Prozent erreichen würde. Diese Entwicklung würde also etwa den heutigen Vorgaben entsprechen. Sinkt die durchschnittliche Wachstumsrate hingegen auf 3 Prozent, verlängert sich die Anpassungsphase allerdings bereits auf etwas unter 40 Jahre.

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Betrachtet man in einem zweiten Schritt die Anpassungslast in den Mitgliedsländern, so zeigt Gleichung (3) im Anhang, dass ein – hier nur zur Vereinfachung angenommener – ausgeglichener Haushalt voraussetzt, dass der Zinsquote eine gleich hohe Primärüberschussquote gegenüberstehen muss. Tabelle 2 zeigt vor diesem Hintergrund die von der EU-Kommission für 2022 prognostizierten Zins- und tatsächlichen Primärdefizitquoten. Die Zinsquote entspricht dabei der gegenwärtig notwendige Primärüberschussquote, die einen ausgeglichenen Haushalt gewährleisten würde. Die Summe aus der Zins- und der aktuellen Primärdefizitquote gibt zudem an, um wieviel Prozentpunkte (PP) sich die Primärdefizitquote aus heutiger Sicht verbessern müsste, um einen ausgeglichenen Haushalt zu gewährleisten. Dabei ist zu beachten, dass die fiskalischen Folgen des Ukraine-Kriegs in diesen Zahlen noch nicht enthalten sind.

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Der Vorschlag des Bundesfinanzministeriums hat den Vorteil, dass auch er durch seine Orientierung am strukturellen Haushalt Raum für eine antizyklische Fiskalpolitik zur Verfügung stellt. Ferner führt der Vorschlag – in Abhängigkeit von der Höhe des nominalen Wirtschaftswachstums – automatisch zu einem längerfristigen Abbau der Schuldenquoten. Problematisch ist hingegen die Berechnung des strukturellen Haushalts, dessen Höhe möglicherweise auch häufigen Revisionen unterliegen wird.  Hinzu kommt, dass der Vorschlag vorsieht, dass sich die Mitgliedsländer schrittweise dem Haushalts-Ziel nähern können. Je weiter der eigentliche „Startpunkt“ somit in der Zukunft liegt, desto länger ziehen sich die Anpassungsprozesse hin.

Indirekt setzt auch ein Vorschlag des Brüsseler Think Tanks Bruegel[8] an der Defizitregel an. Danach sollen Investitionen in den Klimaschutz von der Defizitberechnung ausgenommen werden. Darüber hinaus soll die vorhandene Flexibilität des SWP voll ausgenutzt werden. In der Wirkung entspricht dieser Vorschlag einer impliziten Erhöhung der Defizitquote und ermöglicht somit insgesamt eine höhere Neuverschuldung. Ein solcher Vorschlag schafft Raum für zusätzliche staatliche Ausgaben zur Finanzierung von Investitionen. Häufig kommt das Argument hinzu, dass dies langfristig das Wirtschaftswachstum steigert und künftige Ausgaben reduziert. Vor dem Hintergrund von Gleichung (5) hätte dies positive Wirkungen auf die Reduktion der Schuldenstandsquoten. Es ist allerdings ungewiss, ob diese positiven Wirkungen tatsächlich eintreten würden. Außerdem ist damit zu rechnen, dass eine solches Vorgehen Begehrlichkeiten wecken wird, zunehmend weitere Ausgaben – wie etwa Ausgaben für die Digitalisierung – auszunehmen. Dem kann man jedoch entgegenhalten, dass gerade für diese Bereiche der NextGenerationEU-Fonds (Corona-Wiederaufbaufonds) ins Leben gerufen wurde und dass die duale Transformation durch private und nicht durch weitere einzelstaatliche Investitionen finanziert werden sollte. Es ist zu befürchten, dass ein solcher Einstieg in Ausnahmen von den anrechenbaren Staatsausgaben den SWP längerfristig komplett aushöhlen würde.

Eine Reform der Neuverschuldungsregel schlagen auch Jost und Tödter[9] vor. Ziel dieses Vorschlags ist es jedoch, den Anreiz, von Seiten der Mitgliedsländer Einfluss auf die Geldpolitik auszuüben, auszuschalten. Hierzu darf in ihrem Vorschlag das Defizit umso höher ausfallen, je mehr Schuldzinsen ein Land im Vorjahr gezahlt hat. Dadurch wird der Haushaltsspielraum eines Landes, gemessen am zulässigen Primärdefizit, aus Sicht der Autoren unabhängig von der Höhe der Schuldzinsen. Selbst wenn dies für den Bereich der Neuverschuldung zutrifft, übersieht der Vorschlag, dass über die von den Autoren weiterhin geforderte Verschuldungsregel in der bisherigen Form und den Abbaupfad in Form der Zwanzigstel-Regel der Druck auf die Geldpolitik erhalten bleibt. Vor dem Hintergrund von Gleichung (4) bzw. (5) im Anhang, die eine Vereinfachung für den Fall kleiner Wachstumsraten (y) darstellt, ergeben sich die Haupt-Einflusskanäle der Geldpolitik auf die Veränderung der Schuldenstandsquote (Delta b) in Form des durchschnittlichen Zinssatzes (z) und des nominalen Wirtschaftswachstums (y).

Geht man – nur zur Vereinfachung – von einem ausgeglichenen Primärhaushalt aus (d^P = 0), dann ist die notwendige Voraussetzung für einen Abbau der Schuldenstandsquote (Delta b weist ein negatives Vorzeichen auf), dass das nominale Wirtschaftswachstum größer ist als der durchschnittliche Zins (y > z). Da eine expansive Geldpolitik einerseits (zumindest kurzfristig) zu sinkenden Zinsen führt, die mit dem Anteil der neu aufgenommenen Schulden in den durchschnittlichen Zins eingehen, und andererseits einen Anstieg des realen Wirtschaftswachstums und der Inflation begünstigt, erleichtert eine solche Politik tendenziell den Abbau der Schuldenstandsquoten (die Differenz y – z vergrößert sich).  Mit Blick auf die Entwicklung der Schuldenstandsquote ist es dabei vollkommen unerheblich, ob das nominale Wirtschaftswachstum (y) auf einen Anstieg des realen Wirtschaftswachstums (y^r) oder der Inflationsrate (Pi) zurückgeht. In diesen Zusammenhang könnte man auch das neue geldpolitische Instrument zum „Schutz“ des Transmissionsprozesses (TPI) einordnen, das (fundamental nicht gerechtfertigte) Risikoprämien und dadurch bedingte Zinssteigerungen in einzelnen Ländern verhindern soll. Zusammenfassend führt dies zu der Schlussfolgerung, dass das Ziel dieses Reformvorschlags auf die dort vorgesehene Weise nicht realisiert werden kann.

3. Durchsetzungsprobleme

Das Kernproblem des SWP ist aber – neben der Ausgestaltung der Regeln[10] selbst –  deren Durchsetzung. Die in Abbildung 1 zum Ausdruck kommende Vergangenheit hat deutlich gezeigt, dass politische Einflüsse stets einer strikten Umsetzung des SWP entgegenstanden[11]. Trotz zahlreicher Verletzungen des SWP ist es in keinem dieser Fälle zu den möglichen und notwendigen Sanktionen gekommen[12]. Grundlegend ändern ließe sich das wohl nur durch einen weitgehenden Sanktions-Automatismus. Doch aus politökonomischen Gründen und den Lehren der Vergangenheit erscheint eine solche Regelung unrealistisch. Vor diesem Hintergrund wird nun vorgeschlagen, eine unabhängige Institution mit der Durchführung der entsprechenden Verfahren zu betrauen. Ob sich eine solche Institution jedoch dem Druck der Mitgliedsländer (komplett) entziehen kann, erscheint eher unwahrscheinlich. Dafür wird im Zweifel eine in (fast) allen Reformvorschlägen enthalte Escape-Klausel sorgen, die bei „außergewöhnlichen“ (wirtschaftlichen) Ereignissen – sogenannten externen Schocks – Ausnahmen von der Regel zulassen. Angesichts dieser Schwierigkeiten wird ferner vorgeschlagen, die bisher möglichen negativen Sanktionen – über deren Sinn man insbesondere in Form von Geldstrafen sicherlich streiten kann – durch „mildere“ Sanktionen[13] oder positive Anreize zu ersetzen. Unter mildere Sanktionen fällt dabei etwa die Kopplung von Ansprüchen auf Zahlungen aus EU-Finanzquellen an die Einhaltung der Regeln des SWP. Anders als eine Geldbuße wiegt eine solche Strafe weniger schwer, weil sie nicht aus dem – sowieso schon belasteten – laufenden nationalen Staatshaushalt finanziert werden muss. Dies wird zum Beispiel auch für Mittel aus dem Corona-Wiederaufbaufonds der EU vorgeschlagen.[14] Wie gut ein solches Vorgehen in dem spezifischen Fall funktionieren könnte, hat man ja bereits gesehen, als eine entsprechende Mittelvergabe an das Rechtsstaatlichkeits-Prinzip gekoppelt werden sollte.

Vor dem Hintergrund immer neuer Krisen seit 2008 stellt die aktuelle fiskalische Lage der hoch verschuldeten Mitgliedsländer aber die größte Herausforderung für die Rückkehr zu einem – wie auch immer ausgestalteten – SWP dar. Steigende Zinsen in der Euro-Zone werden den fiskalischen Spielraum weiter senken und daher das Interesse an einer äußerst flexiblen Ausgestaltung des (neuen) SWP begünstigen. Verbindliche Abbaupfade für die Schuldenstandsquoten wird man vor diesem Hintergrund sicherlich mit dem Hinweis auf ein damit verbundenes Abwürgen der Konjunktur in den betroffenen Ländern zu verhindern versuchen. Es steht zu befürchten, dass das bereits mit Blick auf die Reform 2005 gezogene Fazit von Schmidt auch auf die bevorstehende Reform des SWP zutreffen wird: Die Reformmaßnahmen waren von vornherein darauf ausgerichtet, „die faktische Nicht-Anwendung des Paktes nun durch eine entsprechende Regeländerung nachträglich zu legitimieren. […] Aus politökonomischen Gründen ging es in der Reform nur darum, das diskretionäre Ermessen de jure nun so zu erhöhen, dass [es] gar kein vertragswidriges Verhalten mehr geben kann. Damit kann der Stabilitäts- und Wachstumspakt und seine Reform grundsätzlich als gescheitert angesehen werden“.[15]

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[1] Zu einer Erläuterung dieser Reform vgl. etwa Schmidt, André (2008): Die Reform des Stabilitäts- und Wachstumspaktes: Missglücktes Konstrukt und/oder Politikversagen? Manuskript-Fassung.

[2] Vgl. etwa: https://www.kas.de/de/analysen-und-argumente/detail/-/content/die-reform-des-stabilitaes-und-wachtsumspaktes

[3] Vgl. Francová, Olga u.a. (2021): EU fiscal rules: reform considerations, ESM Discussion Paper Nr. 17.

[4] Vgl. European Fiscal Board (2018): Annual Report, Brüssel sowie European Fiscal Board (2020): Annual Report, Brüssel.

[5] Im Gegensatz dazu hält der Europäische Fiskalrat in seinem Vorschlag an dem Grenzwert von 60 Prozent fest.

[6] https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Interviews/2022/2022-08-04-handelsblatt.html

[7] Vgl. Sachverständigenrat (1995): Jahresgutachten 1994/95, Wiesbaden.

[8] https://www.bruegel.org/wp-content/uploads/2021/09/PC-2021-18-0909.pdf

[9] Jost, T. und K.-H. Tödter (2019): Eine neue Fiskalregel für die Eurozone: einfach, transparent, kontrollierbar, List Forum, S. 381-395.

[10] Zu möglichen formalen Änderungs-„Hürden“ vgl. etwa Francová, Olga u.a. (2021), EU fiscal rules: reform considerations, ESM Discussion Paper Nr. 17, S. 22-23 sowie Schmidt, André (2008): Die Reform des Stabilitäts- und Wachstumspaktes: Missglücktes Konstrukt und/oder Politikversagen? Manuskript-Fassung, S. 2-3.

[11] https://www.zew.de/presse/pressearchiv/zew-oekonom-friedrich-heinemann-zur-reform-des-stabilitaetspakts

[12] Seit der Einführung der Euro-Schuldenregeln hat die EU-Kommission 37 Defizitverfahren gegen Mitgliedsländer eröffnet. In keinem dieser Fälle wurden jedoch Sanktionen ergriffen. https://www.handelsblatt.com/politik/international/waehrungsunion-euro-staaten-haben-37-mal-gegen-schuldenregeln-verstossen-aber-null-strafen-kassiert/28468442.html

[13] Vgl. Matthes, Jürgen (2022): Stabilität statt staatlicher Überforderung, IW-Policy Paper 1, Köln, S. 17-18.

[14] Vgl. ebenda, S. 18.

[15] Schmidt , André (2008): Die Reform des Stabilitäts- und Wachstumspaktes: Missglücktes Konstrukt und/oder Politikversagen? Manuskript-Fassung, S. 14.