Die Zukunft der EU
Ordnungspolitisch besser absichern

Die Europäische Union (EU) steckt, wie niemand mehr leugnen kann, in einer Vertrauenskrise – und dies nicht erst seit dem britischen Referendum zum Brexit am vergangenen 23. Juni. Der Grund ist, dass ihre politischen Akteure systematisch sich und dem Volk etwas darüber vorgemacht haben, was europäische Integration vernünftigerweise sein kann und was nicht.

 Zu viele iIlusionäre Vorstellungen

Die Liste der Illusionen ist lang. Zum Beispiel der Glaube,  (i) dass das Projekt der europäischen Integration, einschließlich der Europäischen Währungsunion, unumkehrbar sei, (ii) dass man  einfach vom Europäischen Rat der Staats- und Regierungschefs aus und ohne Rücksichtnahme auf nationaler Denkweisen und Idiosynkrasien eine Politische Union der Mitgliedstaaten herbeiführen könne, (iii) dass der gemeinsame europäische Binnenmarkt nur funktionsfähig sei, wenn darüber ein Netz von europäischen Regulierungen, die alles ,von oben“˜ harmonisieren sollen, gespannt werde, oder (iv) dass bei großen Herausforderungen von außen, wie die Flüchtlingskrise, alle Regierungen am gleichen Strang ziehen würden und so eine faire Lastenteilung zustande käme.

Die Realität ist in allen diesen (und anderen) Bereichen  eine andere – und in der  Wahrnehmung der Bevölkerung eine unbefriedigende. Seit Jahren verzeichnet die EU und insbesondere die Eurozone ein vergleichsweise schwaches Wirtschaftswachstum in Verbindung mit einer hartnäckig hohen Arbeitslosigkeit in zahlreichen Mitgliedstaaten, namentlich unter den Jugendlichen. Es war nur eine Frage der Zeit, bis sich populistische EU-Skeptiker vom extremen rechten und linken Spektrum zu Wort melden würden, um Unmut zu schüren und damit Wählerstimmen zu gewinnen. Dass jüngsten Umfragen zufolge ein großer Teil der Bevölkerung in Frankreich, Italien, Österreich, den Niederlanden und Finnland einen Verbleib in der EU nicht mehr gutheißen, sollte eigentlich die politischen Entscheidungsträger alarmieren.

Was nicht geht: jeder nach seiner Fasson

Nach der Brexit-Entscheidung gab es sogleich die üblichen reflexhaften Reaktionen aus der Politik: man habe verstanden, man wolle das Vertrauen der Bevölkerung zurückgewinnen, man werde für mehr Transparenz bei den Entscheidungsprozessen sorgen, usw. Plattitüden? Genau betrachtet verstehen die Mitgliedstaaten zunächst einmal recht Unterschiedliches darunter. Drei Optionen stehen (noch) im Raum:

• Erste Option: Deutschland (Merkel) und Frankreich (Hollande) plädieren für eine Intensivierung des Integrationsprozesses, auch in politischer Hinsicht („mehr Europa“). Das heißt, weitermachen wie bisher, obwohl die Menschen dies gerade nicht verstehen. Es heißt, dass in der Vergangenheit die EU öfters Krisen erlebt habe und daraus gestärkt hervorgegangen sei. Das stimmt zwar, aber allzu sicher sollte man sich nicht sein, dass dieser Mechanismus auch in der Zukunft funktioniert, bedenkt man die verbreitete EU-Enttäuschung.
• Zweite Option: Die mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten setzen auf Nationalismus, allen voran Polen (Szydlo) und Ungarn (Orbán). Für diese Länder bedeutet das EU-Projekt in erster Linie, Zugang zu den europäischen Strukturfonds zu haben. Es ist so, als wollten sie im Nachhinein all jenen Ökonomen recht geben, die seinerzeit die Osterweiterung der EU für überstürzt hielten.
• Dritte Option: Die südeuropäischen Mitgliedstaaten (von Tsypras bis Santos da Costa) halten den Zeitpunkt für gekommen, die Euro-Regeln zu lockern, namentlich die Vorgaben des Europäischen Stabilitätspaktes zum erlaubten gesamtstaatlichen Haushaltsdefizit (3 Prozent in Relation zum Bruttoinlandsprodukt) und zur Staatsschuldenquote (60 Prozent). Von der Europäischen Kommission (Juncker, Moscovici) kommt explizite Unterstützung über den Aufruf, die sog. Austeritätspolitik zu beenden. Außerdem drängen diese Länder auf eine europäische antizyklische Fiskalkapazität und die Vergemeinschaftung der öffentlichen Schulden (Eurobonds, europäisch-einheitliches System der Einlagensicherung im Bankenbereich). Es interessiert in diesen Breitengraden wenig, dass zum Beispiel die deutschen Steuerzahler kein Verständnis dafür haben, dass sie für staatliches Fehlverhalten anderswo einstehen sollen. Im Süden spricht man von „Solidarität“, im Norden kommt einem dies eher als  „Verhöhnung“ vor.

Offensichtlich sind die derzeitigen politischen Vorstellungen über die Fortentwicklung der EU nicht zielführend. Es ist schlicht unmöglich, dass sich einige Regierungen die EU nach eigenem Gusto maßschneidern. Bliebe es bei den genannten drei Positionen, so käme dies einem Szenario gleich, bei dem drei Züge aufeinander zurasen – mit absehbaren Folgen.

Eckpunkte für ein besseres Funktionieren der Integration

Die Absicherung des europäischen Integrationsprozesses muss ordnungspolitisch angegangen werden. Das ist keine Petitesse und auch nicht akademisches Hirngespinst. Es ist vielmehr eine conditio sine qua non für die Zukunftsfestigkeit der Europäischen Union. Worum es – im ökonomischen Bereich – im Wesentlichen gehen muss ist, die Funktionsbedingungen zu sichern. Dazu seien fünf Eckpunkte zur Diskussion gestellt:

• Erstens: Die europäischen Politiker müssen aufhören, die Politische Union als ein auf absehbare Zeit erreichbaren Zustand zu erklären. Die Realität ist, dass 65 Jahre nach Beginn des europäischen Integrationsprozesses mit der Schaffung der Montanunion (Vertrag von Paris, 1951) und 59 Jahre nach Bildung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (Vertrag von Rom, 1957) – die Vorläufer der heutigen EU – es ein europäisches Volks stricto sensu nicht gibt. Die deutschen Bürger betrachten sich in erster Linie als Deutsche, die französischen als Franzosen, usw. Es gibt keine öffentliche europäische Meinung (volonté générale), die den wirtschaftspolitischen Diskurs in der EU prägt und auf supranationaler Ebene ein wirksames System der ,checks and balances“˜ erwirken könnte, das wirtschaftspolitische Fehlentwicklungen in Grenzen hält. Dies müssen  die Europapolitiker endlich zur Kenntnis nehmen, wie übrigens auch die Tatsache, dass die Bereitschaft der nationalen Parlamente (auch die des Deutschen Bundestages), eigene Souveränitätsrechte in der Wirtschafts- und Finanzpolitik auf  die europäische Ebene zu übertragen, gleich null ist. Wird die Realität ignoriert, werden immer mehr Menschen auf alles, „was aus Brüssel kommt“, misstrauisch reagieren, selbst bei vernünftigen Entscheidungen.
• Zweitens: Es muss ein Ende haben mit der ständigen Übung des Regelbruchs durch die verantwortlichen Politiker samt Europäischer Kommission. Regelwidrig sind zum Beispiel (i) die Rettungsprogramme für insolvenzbedrohte Euroländer wegen der im Maastricht-Vertrag verankerten ,no bail-out“˜-Klausel (beginnend mit Griechenland), die (ii) schleichende Monetisierung öffentlicher Haushaltsdefizite durch die Europäische Zentralbank, (iii) die Nichtverhängung der im Europäischen Fiskalpakt vorgesehenen finanziellen Sanktionen an Staaten, die vereinbarte Konsolidierungsziele eklatant verletzt haben (aktuell Portugal und Spanien), (iv) die Gewährung nationaler Subventionen an marode Banken (derzeit Italien) vor einer Ingangsetzung des in der Europäischen Bankenunion festgelegten ,bail in“˜-Verfahrens zu Lasten der Aktionäre, Gläubiger und  großer Einleger, oder (v) die jüngst von der Europäischen Kommission beanspruchte Zuständigkeit für die Haushaltspolitik der EU-Mitgliedstaaten. Pacta sunt servanda! Dieser Grundsatz hat sich im Handelsrecht voll und ganz bewährt, weil er im privaten Wirtschaftsgeschehen Vertrauen unter den Vertragspartnern (Unternehmen, Haushalte, Arbeitnehmer) schafft und damit eine funktionstüchtige Marktwirtschaft erst ermöglicht. So müssen dies die europäischen Regierungen auch sehen und Vereinbarungen, die sie miteinander getroffen haben, respektieren. Dies verhindert Fehlanreize (,moral hazard“˜) und beseitigt Erpressungspotentiale. Wem die Spielregeln zu streng sind sollte nicht verwehrt werden, die EU (oder den Euroraum) zu verlassen, oder der EU nicht beizutreten (wofür Norwegen, die Schweiz und Island optiert haben), oder den Euro im eigenen Land nicht einzuführen (Vereinigtes Königreich, Dänemark,  Schweden).
• Drittens: Der Kernbereich, der auf jeden Fall zu sichern und zu stärken ist, betrifft den Gemeinsamen Binnenmarkt einschließlich Schengen-Abkommen. Mit der Einheitlichen Europäische Akte von 1986 wurde der ökonomisch wichtigste Integrationsschritt überhaupt (auch im Vergleich zum Euro) realisiert. Der Wettbewerb auf  den Güter- und Faktormärkten ist das Lebenselixier der Marktwirtschaft. Natürlich ist der Wettbewerb kein Selbstzweck, aber er ist, wie die Erfahrung lehrt, unverzichtbar, um Effizienz- und Produktivitätskräfte in der Volkswirtschaft freizusetzen und damit die Quelle eines stetigen Ressourcenflusses am Sprudeln zu halten, ohne den die wichtigen Aufgaben im  Bereich der Bildungspolitik, der Sozialpolitik, der Umweltpolitik und der Entwicklungshilfepolitik nicht zu bewältigen sind. Es müssen die gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen stimmen, damit möglichst viel Schumpeter-Unternehmen aktiv werden, die den Wettbewerb nicht fürchten, sondern als einen Anreiz zu Innovationen und Markterschließungen nutzen und von der Angebotsseite her die künftige Nachfrage nach den eigenen Produkten schaffen (Say-Theorem).
• Viertens: Das Subsidiaritätsprinzip, das im Vertrag über die Europäische Union postuliert wird (Artikel 5), muss in der Praxis den Rang bekommen, der ihm aus Gründen der bestmöglichen Zieleerreichung gebührt. Danach sollte die Integration nur, aber immerhin, in jenen Bereichen vertieft werden, in denen auf der supranationalen Ebene bessere Ergebnisse erzielt werden  als auf der nationale zu Lasten der Partnerländer. Abgesehen von der Außenpolitik und der Sicherheitspolitik lässt sich eine  EU-Zuständigkeit noch am besten auf Gebieten begründen wie die  Außenwirtschaftspolitik, die Wettbewerbspolitik, die Energie- und Klimaschutzpolitik, die Politik der Digitalisierung und die Flüchtlingspolitik. Auf  anderen Gebieten, die Steuerpolitik und  die Sozialpolitik  eingeschlossen, bedarf es keiner Europäisierung; hier können die Mitgliedstaaten national entscheiden und den Systemwettbewerb wirken lassen. Nach EU-Recht  haben heute schon die nationalen Parlamente die Möglichkeit, Initiativen der Europäischen Kommission, die dem Subsidiaritätsprinzip zuwiderlaufen, mit einfacher Mehrheit anzuhalten. Künftig sollten sie dieses Recht entschlossener wahrnehmen.
• Fünftens: In der Eurozone muss streng, und damit anders als derzeit, die Trennungslinie zwischen der Haushaltspolitik, die unter der Souveränität der Mitgliedsländer steht, und der europäischen Geldpolitik der Europäischen Zentralbank beachtet werden. (i) Die Regierungen sind verantwortlich für die Sicherung solider Staatsfinanzen. Dies ist ein wichtiger Beitrag für ein stabiles und angemessenes Wirtschaftswachstum, wie zahlreiche empirische Studien und die Erfahrung belegen und ist gesellschaftspolitisch infolge der verbesserten intergenerationellen Gerechtigkeit über alle Maßen erwünscht. Für eine fehlerhafte Haushaltspolitik müssen die betroffenen Regierungen, und nur diese, selber haften, ganz nach dem Euckenschen Prinzip von Kompetenz und Haftung. Und  damit keine Zweifel mehr darüber bestehen sollten so schnell wie möglich ein  Insolvenzmechanismus für Staaten etabliert werden und die Banken die neu erworbenen Staatsanleihen, anders als bisher, mit Eigenkapital gemäß Ausfallrisiko unterlegen müssen. (ii) Die Europäische Zentralbank wiederum sollte sich voll und  ganz der Aufgabe widmen, für die sie geschaffen wurde: die Sicherung von  Preisniveaustabilität im Euroraum auf mittlere Sicht. Es ist nicht ihre Aufgabe und eigentlich unzulässig, durch umfangreiche Staatsanleiheprogramme die Risikoprämien für die staatlichen Emittenten künstlich zu senken und damit die Haushaltsdisziplin verschuldungsbereiter Regierungen aufzuweichen. Es ist wichtig, dass die Europäische Zentralbank aufhört, die Märkte mit extrem billiger Liquidität zu fluten, dass sie möglichst bald mit ihrer Geldpolitik zur Normalität zurückfindet und vor allem dass sie die Lenkungsfunktion des Zinsmechanismus, die so  entscheidend für eine  effiziente Kapitalallokation ist, restauriert.

Damit in diesem Kontext die EU-27 (nach vollzogenem Brexit) wirtschaftlich und institutionell konsolidiert werden kann, sollten voreilige Ausweitungen der Union in Richtung Balkan und Türkei unterbleiben. Man  kann es drehen und wenden wie man will: Fakt ist, dass die Beitrittsfähigkeit dieser Länder aus ökonomischer Sicht absolut fehlt. Angesichts des erheblichen Entwicklungsrückstandes würde es selbst bei einer großzügigen Unterstützung durch die europäischen Strukturfonds viele Jahrzehnte brauchen, um ein realwirtschaftliches Aufschließen (im Sinne von Barros ,β-Konvergenz“˜) zu erreichen. Das Maß an wirtschaftlicher Ungleichheit in der EU würde zu einer Zerreißprobe. Die EU kann mit den Ländern dieser Region konkrete Formen der Zusammenarbeit (Handel, Investitionen, Ausbildung) organisieren, die auch und vor allem zu deren eigenen Vorteil gereichen.

Fazit

 Die EU neu aufzustellen und robust zu machen ist die große Herausforderung unserer Zeit. Ein „Weiter so“ mit der  Integration wäre unverantwortlich, denn es drohten Niedergang und nationale Abschottungen. Vermutlich wird vielen Europapolitikern ein Umdenken, bei dem ordnungspolitische Leitplanken und nicht Illusionen die Orientierung geben, zunächst schwerfallen. Aber vielleicht erweist sich der Brexit letztlich als ein Glücksfall: einen im Sinne Mancur Olsons friedlichen exogenen Schock ausgelöst zu haben, der die pathologischen Lernprozesse in der Politik verkürzt und dafür sorgt, dass die EU mit ihrem frieden- und  wohlstandstiftenden Potential alsbald wieder an die Bürger herangebracht wird.