Überfordert Corona den Föderalismus?

Der föderale Staatsaufbau der Schweiz gilt weithin als Erfolgsmodell. Allerdings hinterlässt die Corona-Krise tiefe Risse in diesem (Selbst)Bild. Scheitert der Föderalismus in der Krise? Ist Zentralisierung und Koordination das Modell in grossen Krisen?

Krisen zeichnen sich durch hohe Unsicherheit und schnell verändernde Rahmenbedingungen aus. Sie erfordern schnelles und entschiedenes Handeln. Dies bedingt ausserordentliche Reaktionsfähigkeit und kurze Entscheidungswege. Glaubt man dem medialen Kanon, so scheint die Uneinheitlichkeit der Massnahmen – beklagt als Kantönligeist, Kakophonie und Gstürm – und die institutionell bedingten Doppelspurigkeiten des Föderalismus ungeeignet in der Krise. Ist diese reflexartige Interpretation  zutreffend?

Die Theorie des Föderalismus

Föderalismus grenzt sich von der Idee des Zentralismus dadurch ab, dass Aufgaben dezentral, auf nachgeordneter Ebene eigenverantwortlich erbracht werden können. Das heisst freilich nicht, dass alle Aufgaben dezentral organisiert werden müssen. In einem föderalen Staatswesen geht es primär um eine geeignete Aufgabenteilung zwischen den Staatsebenen. Das gilt auch in der Krise. Die Idee des Föderalismus ist von drei grossen Leitideen gekennzeichnet:

1) Heterogenität: Die Präferenzen und Gegebenheiten über die Regionen hinweg können sehr unterschiedlich sein. Um dieser Heterogenität Rechnung zu tragen, können unterschiedliche Politikangebote und Interventionen angezeigt sein (Oates 1972/1999, Tiebout 1956). Hierzu ist es wichtig, dass die relevanten Informationen zu lokalen Unterschieden möglichst umfassend und rasch einfliessen. In Krisen geht es primär darum, die unterschiedliche Betroffenheit von und Rahmenbedingungen in der Krise effizient abzubilden. Da zentrale Entscheidungen kaum den nötigen Spielraum für regionale Unterschiede erlauben und typischerweise nur unzureichend in der Lage sind, lokales Wissen zu aggregieren, sind dezentrale Entscheidungsstrukturen bei Heterogenität überlegen (Hayek 1945).

2) Risikoabsicherung und Lernen: Bei grosser Unsicherheit über die angemessene Reaktion ist einheitliches Handeln mit Risiken verbunden. Denn bei grosser Unsicherheit wäre es rein zufällig, systematisch die richtigen Entscheide zu fällen. Damit werden sich ex post zwangsläufig viele Entscheidungen als Fehler entpuppen. In dezentralen Entscheidungsarchitekturen kann lokales Wissen zeitnah einfliessen und unterschiedliche Lösungsansätze ausprobiert werden. Damit machen auch nicht immer alle den gleichen Fehler. Gleichzeitig führen unterschiedliche Massnahmen zu einer Vielzahl von Experimenten, was es erlaubt, simultan und schneller zu lernen. Es ist dieser beschleunigte Such- und Entdeckungsprozess (Hayek 1945), der gerade in Krisen den entscheidenden Vorteil bringen kann.

3) «Yardstick Wettbewerb»: Dezentrale Entscheidungen versetzen die Bürger in die Lage, das Verhalten und die Performance ihrer Regierenden in vergleichbaren Situationen zu evaluieren. Die Möglichkeit, relevante und aussagekräftige Vergleiche anzustellen, führt zu politischem Wettbewerb zwischen den Jurisdiktionen (Besley und Case 1995). Gescheiterte und erfolgreiche Politikmassnahmen und -ergebnisse können durch die bessere Vergleichbarkeit von den Wählern schneller als solche erkannt und an der Urne honoriert oder abgestraft werden. Damit erhöht sich der Druck schneller und besser zu lernen, um eine Krise zu bewältigen.

Aufgabenteilung im Föderalismus

Die ebenengerechte Aufgabenteilung ist die Essenz des Föderalismus. Zentral verantwortete Aufgaben umfassen jene Bereiche, die sich durch grosse Skaleneffekte auszeichnen, regionale Aspekte und Unterschiede kaum eine Rolle spielen, und koordiniertes Vorgehen im Zentrum stehen. Dezentral verantwortete Aufgaben zeichnen sich durch regionale Unterschiede aus. Diese Unterschiede können viele Ursachen haben. Beispiele sind heterogene Präferenzen, divergierende Wirtschafts-, Gesellschafts- und Siedlungsstrukturen, etc. Bei Aufgaben, die den Umgang mit Spillovers (bspw. durch Pendlerströme) regeln, ist die regionale Ausdehnung der Externalität von besonderem Interesse und kann dafürsprechen, die Aufgabenteilung der räumlichen Ausbreitung anzugleichen oder über einen Finanzausgleich zu internalisieren. Allerdings gilt es zu berücksichtigen, dass Externalitäten nicht alle gleichmässig treffen müssen und Internalisierungsstrategien sehr wohl geografisch differenziert ausfallen können. Des Weiteren, kann es bei grosser Unsicherheit über die richtige Internalisierungsstrategie (z.B. in einer Pandemie) von Vorteil sein, regionale Experimente zuzulassen und das schnelle Lernen zu priorisieren. Natürlich gibt es auch zentralstaatliche Aufgaben, die ergänzend zu primär dezentral angeordneten Aufgaben wirken. Beispielsweise liegt die medizinische Versorgung der Bevölkerung hauptsächlich in der Kompetenz der Kantone. Allerdings gibt es auch hier Aufgaben, die sich durch hohe Skalenerträge auszeichnen und das Pooling von Ressourcen Effizienzvorteile hat. Beispiele sind die Lagerhaltung von essenziellen Materialien (wie Medikamente, medizinische Ausrüstung, Brennstoffe, etc.), der Aufbau von spezifischen Humanressourcen (wissenschaftliche Expertise, kritische IT-Expertise, etc.), oder die Bildung von Reserveeinheiten (wie medizinischem Personal, Logistik, etc.).

Fiskalische Äquivalenz und Haftungsprinzip

Die Aufteilung von Aufgaben bedingt die klare Zuordnung von Verantwortung und Handlungskompetenz. Handlungskompetenz und Verantwortung müssen hierbei eine Einheit bilden. Wer entscheiden und handeln kann, ohne dafür die Verantwortung und damit die politischen Kosten zu tragen, hat kaum Anreize die aus gesellschaftlicher Sicht optimalen Entscheidungen treffen. Die sozialen und privaten Grenzkosten und Grenznutzen der Entscheidung fallen so auseinander. Eine ähnliche Symmetrie gilt auch zwischen Ausgaben und Einnahmen. Das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz besagt, dass Ausgaben- und Einnahmenkompetenz symmetrisch auszugestalten sind: Ausgaben auf der einen Ebene eines föderalen Staatsgebilde müssen durch Einnahmen auf der gleichen Ebene bestritten werden (Olson, 1969). Ansonsten droht das Auseinanderfallen von Grenzkosten und Grenznutzen der politischen Entscheidung. Die beiden Aspekte, die Einheit von Kompetenz und Verantwortung und die Symmetrie zwischen Ausgaben und Einnahmen beschreiben das Haftungsprinzip, einem Kernelement der Föderalismustheorie und eine Voraussetzung für funktionierenden Föderalismus.

Keine Vergemeinschaftung der Kompetenzen und Verantwortung

Es ist offenkundig, dass der Schweizer Föderalismus in vieler Hinsicht sehr wohl im Einklang mit der ökonomischen Theorie aufgebaut ist, in mancher Dimension allerdings gegen wesentliche Grundvoraussetzungen verstösst.

Ein wichtiges Problem ist die Verwischung und Vergemeinschaftung von Verantwortung und Handlungskompetenz. Gerade Verbundaufgaben werden seit Popitz (1927) als Treiber der schleichenden Zentralisierung gesehen. Sie führen in die «Politikverflechtungsfalle», bei der sich die Staatsebenen durch kooperative Konsultationsorgane und Vetopositionen derart blockieren, dass Reformen oder das effiziente Reagieren in der Krise kaum mehr möglich sind (Scharpf, 1985). Dies wurde in der Coronakrise offenkundig. Die besondere Lage, welche dem Zentralstaat bei der Pandemiebekämpfung viele Kompetenzen einräumt, aber in der die Kantone umfangreich konsultiert werden müssen, hat die Verantwortung vergemeinschaftet und es erlaubt, dass unangenehme Entscheidungen zwischen den Staatsebenen hin- und hergeschoben werden. Damit kamen wichtige Entscheidungen zu spät oder verloren sich vollends im Kompetenzgestrüpp zwischen den Staatsebenen. Ein Symptom dieser Entwicklung ist die Zunahme der Verbundaufgaben und -finanzierungen, die sich eindrücklich in der immer wichtiger werdenden Koordination in kantonalen Konferenzen manifestiert.

Diese Entwicklung hin zum stärker unitarischen Föderalismus hat mit der Pandemie neuen Schub erhalten: Die Konferenz der Kantonsregierungen KdK will einen weiteren Ausbau der zwischenstaatlichen Vergemeinschaftung und Koordination als Lehre aus der Pandemie. So soll die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen künftig ein paritätisch zusammengesetztes Führungsgremium auf politischer Ebene eingesetzt werden, das die geteilte Verantwortung der Staatsebenen adäquat abbildet.[1] Auch der Vorschlag des Präsidenten der Finanzdirektoren zur Verteilung der MWST-Einnahmen auf die Kantone zielt in die Richtung des Deutschen Föderalismus (Siehe Box).[2] Gerade vor dem Hintergrund des in den Arbeiten zur Föderalismusreform I, II und III diagnostizierten Handlungsbedarfs in Deutschland, überrascht das neue Vertrauen der Schweiz in die Vergemeinschaftung weiterer Aufgaben und Einnahmen. Noch in der Botschaft zu den umfangreichen NFA-Arbeiten im Jahr 2001 wurde das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz als Leitschnur der Entflechtung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen breit anerkannt.[3]

Fazit: Nicht in die «Nirvana-Falle» tappen

Die während der Coronakrise oft gehörte Forderung nach mehr Koordination und Zentralisierung setzt bei näherer Betrachtung eine unbegründete Hoffnung in den kooperativen, unitarischen Föderalismus. Es ist die «Nirvana-Falle», bei der man vermutet, die beobachteten Mängel im aktuellen Corona-Management der Kantone würden sich beim Bund oder der KdK nicht einstellen. Ein analytisch zulässiger Schluss ist das nicht, wenn man die reale Welt mit einer idealen Welt vergleicht. Die Forschungsergebnisse zum realen kooperativen Föderalismus sind jedenfalls wenig ermutigend.

Aus unserer Sicht lässt die Coronakrise fünf Schlussfolgerungen für den Schweizer Föderalismus zu:

• Der Föderalismus mit weitgehend selbstverantwortlichen Kantonen bietet auch in der Pandemie viele Vorteile. Zentral ist dabei der dauernde Anreiz, sich durch innovative Politikexperimente zu verbessern. Der Prozess von Versuch und Irrtum generiert Wissen über die Funktionsfähigkeit der gewählten Eindämmungsstrategie, die ein rational und zentral geplantes Staatssystem so nicht hervorzubringen vermag.
• Damit die Vorteile des Föderalismus zum Tragen kommen, muss das Haftungsprinzip eingehalten werden. Staatsaufgaben müssen ebenengerecht zugeordnet bzw. entflochten und gleichzeitig die dafür notwendigen Steuerquellen erschlossen werden. Haftung, Kontrolle und Risiko gehören in eine Hand – entweder beim Kanton oder beim Bund, dem Trennungsprinzip folgend.
• Viele Probleme im Pandemie-Föderalismus entstehen erst, wenn das Haftungsprinzip missachtet wird. Verbundaufgaben und -finanzierungen, Defizitübernahmen und erst recht die schleichende Zentralisierung bergen Risiken, weil man sich immer stärker in die «Politikverflechtungsfalle» eingräbt, wo schnelles und situationsangepasstes Reagieren nicht mehr möglich sind.
• Ein vitaler Föderalismus benötigt einen starken Bund und starke Kantone – mit den jeweils klar zugeteilten Kompetenzen. Der Bund muss institutionell so stark sein, dass er den Subventionsbegehren der Kantone effektiv widerstehen kann und die Vergemeinschaftung ablehnt. Die Kantone müssen institutionell so stark sein, dass der Bund nicht schleichend die Kontrolle über ihre Aufgabenerfüllung übernimmt.

Box: Der Föderalismus in Deutschland zum Vergleich

Deutschland gilt wie die Schweiz als Föderalstaat mit mehreren Staatsebenen und den ihnen zugeteilten Aufgaben im Rahmen des Grundgesetzes. Im politikwissenschaftlichen Schrifttum wird Deutschland allerdings als unitarischer Föderalismus qualifiziert im Unterschied zum dezentralen Föderalismus in der Schweiz. Damit kommt das stärker kooperative Element zwischen Bundes- und Landesebene im deutschen Bundesstaat zum Ausdruck. Der Bund erlässt einen Grossteil der Gesetze oft unter Mitwirkung der Bundesländer über den Bundesrat (Länderkammer im Bund) und delegiert deren Ausführung an die Länder. In der Schweiz ist der Vollzugsföderalismus ebenfalls ausgeprägt, allerdings sind die wettbewerblichen Freiheitsgrade der Kantone immer noch stärker akzentuiert.

Die Deutsche Finanzverfassung kennt bei der Zuteilung der Aufgaben und Ausgaben auf die verschiedenen Staatsebenen grosse Ähnlichkeiten zur Schweiz. So liegt beispielsweise ein wichtiger politischer Schwerpunkt der Bundesländer ebenfalls in der Kulturhoheit (insbesondere Bildungspolitik), während Verteidigung Bundespolitik ist. Der entscheidende Unterschied betrifft allerdings das institutionelle Gefüge. Während in Deutschland die Gesetzgebung stärker zentralisiert ist, kann in der Schweiz der Bund nur jene Aufgaben übernehmen, welche ihm die Verfassung zuweist – alle anderen Aufgaben verbleiben bei den Kantonen. Das obligatorische Referendum und das Ständemehr bilden hier eine natürliche «Zentralisierungsbremse», die Deutschland so nicht kennt. Im Ergebnis zeigen sich über die Zeit in beiden Ländern Verflechtungstendenzen zwischen den Staatsebenen über Gemeinschafts- bzw. Verbundaufgaben oder Leistungs- und Rahmengesetze, wenngleich die Eingriffsintensität des Bundes in Deutschland stärker ist.

Entscheidende Unterschiede zwischen dem Deutschen und dem Schweizer Föderalismus betreffen die Steuerkompetenzen. Während in Deutschland die wichtigsten Steuerquellen als Gemeinschaftssteuern bundeseinheitlich zentralisiert sind und deren Einnahmen auf die Staatsebenen verteilt werden, ist die Schweiz stärker im Trennsystem verblieben. Zwar wird auch in der Schweiz mit der Einkommen- und Ertragssteuer eine wichtige Steuerquelle im Verbund genutzt, aber die Steuerkompetenzen bleiben auch bei den Verbundsteuern weiterhin klar getrennt. Im Ergebnis entfaltet sich so ein gewisses Mass an Steuerwettbewerb unter den Kantonen, während dieser Steuerwettbewerb in Deutschland weitgehend unterbunden ist.

Literatur

Besley, Timothey und Ann C. Case (1995), Incumbent Behavior: Vote-Seeking, Tax-Setting, and Yardstick Competition, American Economic Review 85, 25-45.

Botschaft zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen (NFA) vom 14. November 2001, BBl 2002 2291–2559

Hayek, Friedrich A. von (1945). The Use of Knowledge in Society, The American Economic Review. 35, 519–530.

Oates, Wallace E. (1972), Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich.

Oates, Wallace E. (1999): An Essay on Fiscal Federalism, Journal of Economic Literature 37, S. 1120–1149.

Olson, Mancur (1969): The Principle of «Fiscal Equivalence»: The Division of Responsibilities among Different Levels of Government, American Economic Review 59, S. 479-487.

Scharpf, Fritz W. (1985): Die Politikverflechtungs-Falle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich, Politische Vierteljahresschrift 26, S. 323–356.

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[1] https://kdk.ch/de/aktuell/medienmitteilungen/medienmitteilung/?tx_ttnews%5Btt_news%5D=3509&cHash=2c42f0d39b067a8b586cee5036111483.

[2] https://www.nzz.ch/meinung/mehrwertsteueranteil-fuer-kantone-muss-zum-thema-werden-ld.1593652.

[3] https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2002/316/de.