Flottengrenzwerte
Ein untaugliches Instrument der europäischen Klimapolitik!

Die verschärften Pkw-Flottengrenzwerte und das für 2035 geplante Verbrennerverbot sind ein ungeeignetes Instrument zur Erreichung der Emissionsziele der EU und ziehen erhebliche Ineffizienzen nach sich.

Die zukünftige Klimapolitik der Europäischen Union manifestiert sich im Fit für 55-Programm, das mittlerweile weitestgehend in Gesetzesform gegossen wurde. Fit für 55 beinhaltet im Bereich der Emissionsregulierung anspruchsvollere Ziele für den europäischen Emissionshandel (EU-ETS), der in Zukunft auch den Seeverkehr einbeziehen wird, die Einführung eines Grenzausgleichsmechanismus (CBAM), die Verschärfung der Effort Sharing Regulation (ESR) sowie spezifische Strategien für die Landnutzung und Forstwirtschaft. Von besonderer Relevanz für die europäische Klimapolitik sind die Emissionen des Verkehrssektors, die heute deutlich höher als im Referenzjahr 1990 ausfallen, während insgesamt bis zum Jahr 2021 eine Reduzierung um 29 Prozent realisiert werden konnte. So stand der Verkehrssektor zuletzt für rund ein Viertel der gesamten Treibhausgasemissionen der EU-27 – mit steigender Tendenz. Davon wiederum stammten rund drei Viertel aus dem Straßenverkehr und 13 % aus der zivilen Luftfahrt. Der jährliche CO₂-Ausstoß des Straßenverkehrs in der EU erhöhte sich von 1990 bis 2021 um 21 % auf 740 Mio. t.

Angesichts dieser ernüchternden Bilanz ihrer Klimapolitik im Verkehr hat sich die EU entschieden, die bereits bisher genutzten ordnungsrechtlichen Instrumente weiter zu verschärfen und auszubauen. Die Regelungen umfassen schärfere Flottengrenzwerte für Pkw und Lkw (bis zum sogenannten „Verbrennerverbot“ für Pkw), neue Richtlinien zur Nutzung von Kraftstoffen im Luft- und Seeverkehr aus erneuerbaren Energien (ReFuelEUAviation und FuelEUMaritime) sowie die Überarbeitung der Richtlinie zur Infrastruktur für alternative Kraftstoffe (AFIR). Zusätzlich ist die Einführung eines separaten Emissionshandelssystems für Gebäude und Verkehr (EU-ETS 2) geplant.

Neue Flottengrenzwerte für Pkw bereits in Kraft

Die Flottengrenzwerte für Pkw und leichte Nutzfahrzeuge sind bereits in Kraft, nachdem der Rat der EU-Verkehrsminister eine entsprechende Verordnung im März 2023 angenommen hat. Sie sehen bis 2030 eine geplante Reduktion der Emissionen neu zugelassener Pkw-Flotten um 55 % gegenüber dem Jahr 2021 vor; für das Jahr 2035 gilt ein Zielwert von 100 %, d.h. faktisch wird es dann untersagt sein, neue Verbrenner zuzulassen, auch wenn aktuell noch politische Scheingefechte über eine mögliche Zulassung ausschließlich mit klimaneutralen E-Fuels betankter Pkw geführt werden. Hier verkauft der deutsche Verkehrsminister eine wachsweiche Selbstverpflichtung der EU-Kommission in den Erwägungsgründen zur Flottengrenzwertverordnung als vermeintlichen Sieg über das Verbrennerverbot.

Neben den verschärften Flottengrenzwerten für 2030 und 2035 wurde die Anrechnung sogenannter Öko-Innovationen von heute 7 g CO₂/km schrittweise auf 3 g reduziert. Die bestehende Quote emissionsarmer Pkw von 15 % in der Neuwagenflotte ab 2025 erhöht die neue Verordnung auf 25 %. Außerdem hat die Kommission dem Parlament und dem Rat laut dem neuen Artikel 14a bis zum 31. Dezember 2025 und anschließend alle zwei Jahre einen Bericht über die Fortschritte auf dem Weg zur emissionsfreien Mobilität im Straßenverkehr vorzulegen.

Auch über eine analoge Regelung für schwere Nutzfahrzeuge hat man sich im Januar 2024 weitgehend geeignet. Demnach müssen die durchschnittlichen CO₂-Emissionen neuer Lkw bis zum Jahr 2030 gegenüber 1990 um 45 Prozent sinken, bis 2035 um 65 Prozent und bis 2040 um 90 Prozent.

Emissionshandel für den Verkehr nur in „kastrierter“ Form

Da der Verkehrssektor auch unter dem Regime von Fit for 55 nach wie vor der Effort Sharing Regulation unterliegen wird, ist von besonderer Bedeutung, dass für den Straßenverkehr, den Gebäudesektor und vom EU-ETS 1 bisher nicht erfasste kleinere Industrie- und Energieanlagen eine neuer, (zunächst) vom EU-ETS 1 getrennter Emissionshandel eingeführt wird (EU-ETS 2). Bereits ab 2024 müssen die Emissionen in diesen Bereichen gemeldet werden. Die Bepreisung erfolgt mittels eines Upstream-Ansatzes, und die Emissionsrechte werden vollständig versteigert. Dieser EU-ETS 2 ist mit einem bindenden Cap ausgestattet, dessen Niveau im Jahre 2030 um 43% unter dem Niveau von 2005 liegen soll.

Es ist allerdings festzuhalten, dass dieser zweite Emissionshandel nicht das Leitinstrument der EU-Klimapolitik für den Verkehr sein wird. Er ist vielmehr nur als Hilfsmittel im Rahmen der Effort Sharing Regulation und als Instrument der Einnahmenerzielung gedacht. Emissionshandel für den Verkehr wird nur in einer „kastrierten“ Form praktiziert werden, da ein Interventionspreis von 45 Euro je Tonne CO₂ gilt, der über ein großzügiges Frontloading und eine auskömmliche Marktstabilitätsreserve abgesichert werden soll. Es ist auch derzeit unklar, ob und wie dieses System langfristig in den allgemeinen Emissionshandel integriert werden wird und wie vor diesem Hintergrund in Deutschland mittelfristig mit dem nationalen Emissionshandel (Brennstoffhandelsgesetz) weiter zu verfahren ist. So bleibt der Emissionshandel für den Verkehr nur „schmückendes Beiwerk“ und Finanzierungsquelle, und die Flottengrenzwerte stellen nach wie vor das Leitinstrument der Klimapolitik für den Straßenverkehr dar.

Flottengrenzwerte sind in der EU bereits seit fast 20 Jahren Thema der Politik. Schon im Jahre 1995 einigten sich die Staats- und Regierungschefs darauf, bis zum Jahre 2012 den CO₂-Ausstoß neuer Pkw-Flotten auf im Durchschnitt 120 g/km zu reduzieren (entspricht rund 4,5l Diesel /100km oder 5 l Benzin/100 km). Im Jahre 2009 wurde dann durch Europarecht ein Grenzwert von faktisch 130 g CO₂/km festgelegt, der ab 2015 für alle Neuwagenflotten verbindlich war. Die Differenz von 10 g CO₂/km sollte durch „zusätzliche Maßnahmen“ realisiert werden (Biokraftstoffe, Anrechnung von elektrisch betriebenen Fahrzeugen). Bis zum Jahr 2021 wurden die Flottengrenzwerte weiter auf 95 g CO₂/km abgesenkt, wobei zahlreiche Anrechnungsmöglichkeiten zur Entlastung beigetragen haben (z.B. sogenannte „Supercredits“). Zu beachten ist, dass die 95 g CO₂/km sich auf den alten Prüfzyklus NEFZ bezogen, mit dem die Realmissionen der Fahrzeuge regelmäßig deutlich unterschätzt wurden.

Flottengrenzwerte sind ökonomisch ineffizient

Im Vergleich zu einer Klimapolitik, die sich auf den Emissionshandel stützt, sind derartige Vorgaben zu den Flottengrenzwerten für Pkw grundsätzlich ökonomisch ineffizient und kontraproduktiv, da sie sektorspezifisch extrem hohe CO₂-Vermeidungskosten nach sich ziehen. Diese umweltökonomische „Binsenweisheit“ wird auch durch internationale empirische Studien bestätigt. Auch das zugunsten der Flottengrenzwerte sogar von den Betroffenen zuweilen vorgetragene Argument der Rechts- und Planungssicherheit vermag nicht zu überzeugen. Aus ökonomischer Sicht ist es der sichere Weg in ein ineffizientes System von Pfadabhängigkeiten und generiert eine kostenintensive Interventionsspirale. Da derart anspruchsvolle Grenzwerte in Zukunft nicht über eine Optimierung von Verbrennungsmotoren, sondern nur über einen höheren Anteil von Elektroautos (bzw. elektrisch betriebenen Lkw) an der Flotte erreicht werden können, stellen Flottengrenzwerte auch rein systematisch nicht das richtige Instrument für die Regulierung dar. Sie verbergen nur ein politisch gewünschtes, aber gesetzlich kaum realisierbares Quotensystem für elektrische Antriebe.

Eine weitere Verschärfung der Flottengrenzwerte für Straßenfahrzeuge und das Herunterfahren des Grenzwerts auf Null für Pkw (Verbrennerverbot) erscheinen vor diesem Hintergrund grundsätzlich ökonomisch ineffizient und unsinnig. Mit dem Geld, das die Gesellschaft auf diese Weise in die Vermeidung einer Tonne CO₂ investiert, könnte man an anderer Stelle eine vielfache Wirkung entfalten. Es sind aber auch noch weitere Aspekte zu diskutieren, die gegen die Nutzung dieses ungeeigneten Regulierungsinstruments sprechen.

So ergeben sich erhebliche Dysfunktionalitäten daraus, dass die geplante Regulierung nur für Neufahrzeuge gilt, und angesichts der zu beobachtenden Austauschraten der Pkw-Flotten besteht keine Gewähr dafür, dass die politisch intendierte Minderung der CO₂-Emissionen des Straßenverkehrs bis 2030 nur ansatzweise erreicht werden könnte. Angesichts jährlicher Zulassungszahlen in Deutschland, die sich bei knapp 6 Prozent des Fahrzeugbestandes bewegen und trotz bisher umfangreicher Subventionen immer noch niedriger Anteilen von batterieelektrischen Fahrzeugen an den Neuzulassungen (2023 waren es 18 %) kommt es erst mit großer Verzögerung zu Emissionsminderungen im Bestand. Geeignete Ansätze zur Defossilisierung der Bestandsflotte, z.B. über synthetische Kraftstoffe, sind aber politisch momentan nicht opportun.

Weiterhin sind die mit einer Flottengrenzwertpolitik ausgelösten Rebound-Effekte anzusprechen. Wie bereits in der Vergangenheit dürften die mit geringeren spezifischen Emissionen einhergehenden Verbrauchsminderungen die Autofahrer ermuntern, größere und schwerere Fahrzeuge mit stärkeren Motoren zu kaufen. Außerdem wird nicht berücksichtigt, in welchem Umfang die Fahrzeuge tatsächlich genutzt werden. Der Rebound-Effekt führt nämlich auch dazu, dass eine Senkung der Nutzungskosten wegen des geringeren Verbrauchs durch zusätzliche Verkehrsaktivitäten zumindest teilweise kompensiert wird (zusätzliche Fahrten, längere Distanzen, weniger energiesparender Fahrstil). Hierfür gibt es ausreichend empirische Beleg, allerdings weichen die Schätzungen der Größenordnungen stark ab, weshalb hier auf eine Quantifizierung verzichtet werden soll.

Anreizverzerrungen durch Prüfmethoden

CO₂-Grenzwerte sind aber auch deswegen kontraproduktiv, weil die Mess- und Evaluierungsverfahren so optimiert eingesetzt werden dürften, dass die theoretisch definierten und politisch gesetzten Bedingungen erfüllt werden, diese aber nicht unbedingt den praktischen Nutzungsbedingungen der Fahrzeuge entsprechen müssen. Hier kommt es regelmäßig zu erheblichen Anreizverzerrungen („people only do, what they are measured to do“). So wird vielfach beklagt, dass die tatsächlichen Kraftstoffverbräuche von Pkw stark von den herstellerseitig angegebenen Normverbräuchen abweichen; aktuell kursiert eine Studie des International Council on Clean Transportation [ https://theicct.org/publication/real-world-co2-emission-values-vehicles-europe-jan24/ ], in der festgestellt wird, dass die offiziellen CO₂-Emssionswerte zwischen 2009 und 2022 um 19,5 % sanken, aber im Realbetrieb weniger als ein Drittel davon relevant war. Eine solche Diskrepanz ist aber durchaus auch dadurch erklärbar, dass die Hersteller auch bei der neuen WLTP-Norm entlang der vorgegebenen Prüfzyklen und nicht für den Realbetrieb optimieren.

Dass Flottenemissionsstandards ungeeignete Instrumente für die Erreichung von Emissionszielen des Straßenverkehrs sind, bestätigte implizit im Jahr 2020 sogar das Bundesumweltministerium. Im Rahmen einer Abschätzung, ob in Deutschland bis 2030 die Ziele des Klimaschutzgesetzes erreicht werden könnten, verwies das Ministerium auf die nur langsame Veränderung der durchschnittlichen CO₂-Emissionen im Bestand und die erwartete Erhöhung der Fahrleistungen in den nächsten Jahren, welche die Zielerreichung in weite Ferne rücken [ https://www.bmuv.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Luft/zusammenfassung_co2_flottengrenzwerte.pdf ].

Eine aktuelle Analyse des Europäischen Rechnungshofs fällt ein vernichtendes Urteil über die bisherige Praxis der Flottengrenzwerte [ https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-01/SR-2024-01_EN.pdf ]. Sie bestätigt insbesondere die Kritik an den Anreizverzerrungen über den vorgegebenen Prüfzyklus. So stellt der Rechnungshof fest, dass die durchschnittlichen Emissionen neuer Pkw im Fahrbetrieb zwischen 2009 und 2019 nicht zurückgingen, weil die Hersteller sich auf die Verringerung der im Labor gemessenen Emissionen anstatt auf die Verringerung der tatsächlichen Emissionen konzentrierten. Außerdem wird diagnostiziert, dass mit den seit 2020 strengeren Emissionsvorgaben die tatsächlichen Emissionen der Neuzulassungen zwar sanken – aber primär wegen der höheren Zahl von Elektrofahrzeugen. Vorsichtig wird in dem Dokument formuliert, dass die Ziele für die Reduktion der CO₂-Emissionen neuer Pkw und die EU-Klimaziele bis 2030 nicht gut genug aufeinander abgestimmt seien. Dafür seien aber mehr Elektrofahrzeuge notwendig – und die Elektrifizierung gestalte sich „sehr komplex“.

Trotz dieser ernüchternden Bilanz ist nicht zu erwarten, dass die EU-Verkehrspolitik vom Instrument der Flottengrenzwerte wieder abrückt. Auch wenn von der eigenen obersten Prüfbehörde sozusagen amtlich festgestellt wird, dass das Pferd tot ist, wird es weiter geritten und zum Galopp angetrieben. Eine solche Politik ist aber aus den oben diskutierten Gründen völlig kontraproduktiv und wird nur die Rolle von Verbrennerfahrzeugen marginalisieren, aber nicht die Emissionen wirksam reduzieren. Die vernünftige Alternative wäre die vollständige Integration des Straßenverkehrs in das bestehende EU-ETS, wobei das geplante EU-ETS 2 einen Zwischenschritt darstellen könnte. In diesem Ökosystem würde die Wahl der Antriebstechnologie (und des Treibstoffs) aufgrund der Preissignale für CO₂-Emissionen und nicht aufgrund regulatorischer Vorgaben erfolgen, während drastisch verschärfte Flottengrenzwerte und schließlich ein Verbrennerverbot nur eine marktwidrige „Rationierung“ von Fahrzeugen mit Verbrennungsmotor bedeuten.

„Demotorisierung“ als Konsequenz?

Außerdem bewirken zusätzliche elektrisch angetriebene Fahrzeug nicht unbedingt eine Entlastung bei der Klimaproblematik – in jedem Fall nicht in Deutschland. Zumindest ist es Augenwischerei, solche Fahrzeuge generell als „Null-Emissionsfahrzeuge“ zu bewerten. So zeigt eine ausführliche Studie des VDI vom Dezember 2023 [ https://www.vdi.de/themen/mobilitaet/vdi-oekobilanz-fuer-pkw-antriebe ], dass Stromer in Deutschland über den ganzen Lebenszyklus von 200.000 km mehr Treibhausgase verursachen als ein Diesel, wenn der ökonomische korrekte Marginalstromansatz verwendet wird, d.h. die Emissionen des zusätzlich erforderlichen Stromangebots und nicht die Durchschnittsemissionen angesetzt werden. Die Emissionen eines repräsentativen Elektroautos der Kompaktklasse liegen dann bei rund 36 Tonnen, während ein vergleichbarer Diesel nur auf 33 Tonnen Treibausgase kommt. Ein Benzinerfahrzeug emittiert laut dieser Analyse mit 37 Tonnen nur wenig mehr.

Das Umweltbundesamt versucht zwar aktuell mit einer Gegenstudie den Klimavorteil des Elektroautos zu erhärten, wobei dieser aber im Wesentlichen aus extrem optimistischen Annahmen zum zukünftigen Strommix resultiert [ https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/11850/publikationen/13_2024_texte_analyse_der_umweltbilanz_von_kraftfahrzeugen_0.pdf ] In jedem Fall bleibt aber ein beachtlicher Treibhausgasrucksack bei Elektroautos, der in der grundsätzlich verfehlten „End of Pipe-Regulierung“ der EU einfach ausgeblendet wird. Wenn sauberer Strom knapp ist und auch elektrische Autos am Ende schädlich für das Klima ist, bleibt als Konsequenz nur noch die private „Demotorisierung“: „Eine deutliche Reduktion des PKW-Individualverkehrs im Rahmen einer konsequenten Mobilitätswende sowie eine Trendwende zu kleinen, leichten und weniger stark motorisierten Fahrzeugen“ wie die Deutsche Umwelthilfe es in ihrem Faktencheck zur Umweltverträglichkeit von Elektromobilität beschreibt [ https://www.duh.de/fileadmin/user_upload/download/Projektinformation/Kreislaufwirtschaft/Batterien/240130_Umweltvertraeglichkeit_Elektrofahrzeuge_FINAL.pdf ]. Im Klartext heißt das: Mit weniger Autos und ohne SUV‘s glücklich und mobil sein.