Was Schwarz-Rot verspricht (3)
Was bleibt vom Sondervermögen Infrastruktur für den Verkehr?

Am Ende ist es nur Geld. Was Robert Habeck seinerzeit als Quintessenz seiner wirtschaftspolitischen Expertise formulierte, scheint der Wahlspruch der zukünftigen Koalition aus CDU/CSU und SPD zu werden. Mit der nunmehr im Grundgesetz verankerten Ausnahmenregelung für Verteidigungsausgaben von der Schuldenbremse und einem „Sondervermögen“ für Infrastruktur von 500 Mrd. Euro über 12 Jahre hat sich die Regierung in Wartestellung einen Blankoscheck für die nächste Legislatur ausstellen lassen. Was bleibt davon für die Verkehrsinfrastruktur übrig?

Der neue Schuldentopf – ein Kessel Buntes

Bereits im Sondierungspapier der Verhandler war Verkehrsinfrastruktur nur einer von zahlreichen Posten. Der neue Schuldentopf sollte „insbesondere für Zivil- und Bevölkerungsschutz, Verkehrsinfrastruktur, Krankenhausinvestitionen, Investitionen in die Energieinfrastruktur, Bildungs-, Betreuungs- und Wissenschaftsinfrastruktur, Forschung und Entwicklung sowie Digitalisierung“ genutzt werden. Zudem sollte bereits damals von den avisierten 500 Mrd. Euro ein Betrag von 100 Mrd. an Länder und Kommunen gehen.

Es gab und gibt im Infrastrukturpaket aber weder einen Ansatz der Priorisierung noch einen klaren Begriff davon, was überhaupt als investive Maßnahme gelten kann. Aus dem „Whatever it takes“ wird so zwangsläufig ein „Anything goes“. Es mangelt den Koalitionären insbesondere an der Einsicht, zunächst einmal den aktuellen Haushalt auf Konsolidierungspotenziale zu untersuchen, bevor die Budgetrestriktion gerissen wird. Dies erzeugt aber bei den Bürgern die Illusion eines „free lunch“: Mit diesem Plan wird ihr Land wieder in Ordnung gebracht bzw. verteidigungsbereit gemacht, ohne dass sie zusätzliche Belastungen aufgrund von Subventions- und Sozialleistungskürzungen oder höheren Abgaben spüren müssen.

Im Zuge des Kompromisses mit den Grünen wurde jedoch das jährliche durchschnittliche Gesamtvolumen des „Sondervermögens“ von 50 auf 42 Mrd. Euro abgesenkt. Zudem gehen 20 % der veranschlagten Summe, insgesamt weitere 100 Mrd. Euro, in den Klima- und Transformationsfonds. Und es wurde ein in seinen Auswirkungen derzeit nicht absehbarer Klimavorbehalt (Klimaneutralität bis 2045) eingefügt. Allerdings gibt es jetzt das von den Grünen eingebrachte Kriterium der Zusätzlichkeit für die Maßnahmen des „Sondervermögens“, wobei allerdings nicht abschließend klar ist, ob die gefundene Regelung wirklich vor einem haushaltspolitischen Verschiebebahnhof schützt.

Das Geld ist nun einmal da

Auch wenn das „Sondervermögen“ Infrastruktur eine fatale wirtschafts- und finanzpolitische politische Weichenstellung darstellt, „ist es nun einmal da“. Daher ist es besonders wichtig, sich Gedanken über eine sinnvolle Verwendung zu machen, bevor das Geld für alle möglichen Dinge verpulvert wird. Die Verkehrsinfrastruktur sollte ein sehr relevanter Ausgabenschwerpunkt sein. Seit Jahr und Tag wird in Deutschland über eine den Anforderungen nicht genügende und teilweise marode Verkehrsinfrastruktur geklagt und diskutiert. Nach jahrzehntelangen Diskussionen haben wir diesbezüglich kein Erkenntnisproblem mehr, sondern ausschließlich ein Umsetzungsproblem, das zuallererst die Finanzierung, dann aber auch die strategischen und operativen Realisierungsbedingungen betrifft.

Mit dem „Sondervermögen“ Infrastruktur bzw. „Infrastruktur und Klimaneutralität“, wie man es jetzt apostrophieren sollte, könnte ein Ruck durch Deutschland gehen. Die Verkehrsinfrastrukturinvestitionen des Bundes könnten endlich auf ein Niveau angehoben werden, das für die Substanzerhaltung und die Anpassung der Kapazitäten an den Bedarf einer wachsenden Wirtschaft ausreicht. Neben den keynesianischen Nachfrageimpulsen in der Bauphase, die von einem solchen massiven Fiskalpaket ausgehen werden, aber natürlich ein Strohfeuer bleiben, wird die Ertüchtigung der Verkehrswege wichtige langfristige Wachstums- und Produktivitätseffekte haben. Gütertransporte werden so effizienter und verlässlicher, Staus auf den Autobahnen reduziert, und die zu erwartenden Verbesserungen z.B. im Schienenpersonenfernverkehr verringern Reisewiderstände und erleichtern den wirtschaftlichen Austausch. Wenn unsere Volkswirtschaft wieder wachsen will, was sie schon wegen der absehbaren Herausforderungen der Sozialsysteme und der Kosten einer klimapolitisch motivierten Transformation muss, braucht es dringend intakte Straßen und einen funktionierenden Schienen-, Luft- und Binnenschiffsverkehr.

Mit etwas Glück und politischem Verhandlungsgeschick sind aus dem Sondervermögen zusätzliche Verkehrsinfrastrukturinvestitionen des Bundes von schätzungsweise 10 Mrd. Euro p.a. über eine Dekade zu erwarten. Laut Jahreswirtschaftsbericht 2025 wurden im letzten Jahr vom Bund 26,4 Mrd. Euro in die Verkehrsinfrastruktur investiert. Davon entfielen 16,3 Mrd. Euro auf die Schiene, 8,5 Mrd. Euro auf die Straße, und 1,4 Mrd. Euro auf die Wasserstraßen. Im Jahr zuvor waren es noch 9,2 Mrd. Euro für die Schiene und 8,9 Mrd. Euro für die Bundesfernstraßen. Ein großer Teil der hohen Investitionen in die Schiene ist auf die Eigenkapitalerhöhungen bei der Deutschen Bahn AG zurückzuführen, die vorgenommen wurden, weil eine direkte Finanzierung von Maßnahmen mittels der bisher üblichen Baukostenzuschüsse des Bundes die Einhaltung der Schuldenbremse gefährdet hätte. Das dürfte bald Geschichte sein, wenn das Geld aus dem „Sondervermögen“ fließt.

Vor allem die Bahn- und Klimalobby melden Bedarfe an

Bezogen auf den Durchschnitt der letzten Jahre reden wir demnach über einen möglichen Aufwuchs der Investitionen von 40 bis 50 Prozent als „Hausnummer“. Bleibt es beim aktuellen Investitionsniveau des ordentlichen Haushalts von 26 Mrd. Euro – ein eher optimistisches Szenario – könnten in den nächsten 12 Jahren insgesamt bis zu 450 Mrd. Euro in die Verkehrsinfrastruktur investiert werden. Das ist eine gigantische Summe und sollte auf den ersten Blick ausreichen, sogar wenn man sich die bisher artikulierten Bedarfe anschaut. So wurde bei der Bilanzpressekonferenz der Deutschen Bahn AG am 27.03. ein Bedarf von 150 Mrd. Euro für Erhalt und notwendigen Aus- und Neubau genannt; für die Straße ist ein Investitionsvolumen von 188 Mrd. Euro über die nächsten 10 Jahre in der Diskussion. Allerdings schreit derzeit vor allem die Bahn- und Klimalobby nach frischem Geld, während man von den straßennahen Verbänden vergleichsweise wenig hört. Lediglich die Binnenschifffahrt, der „vergessene Verkehrsträger“, wird sich mit ein paar Milliarden zufriedengeben müssen.

Es besteht die Gefahr massiver Preissteigerungen…

Erst einmal wäre also das leidige Geld keine Restriktion mehr für den dringend notwendigen Erhalt und Ausbau der Infrastruktur. Allerdings besteht die Gefahr, dass mit Preissteigerungen ein Großteil des zusätzlichen Geldes verpufft. Die durch staatliche Schulden angefachte Nachfrage trifft auf eine Volkswirtschaft mit chronischem und sich in Zukunft verstärkenden Fachkräftemangel. Schaut man genauer hin, ist festzustellen, dass sich die Verkehrsinfrastrukturinvestitionen trotz des erheblichen Mittelaufwuchses in den letzten Jahren real etwa auf dem Niveau Westdeutschlands in den späten 80er Jahren bewegen, im Wesentlichen bedingt durch einen stetigen Anstieg der Baupreise. Dieser hat sich zuletzt erheblich verstärkt: Allein von 2021 bis zum 4. Quartal 2024 erhöhten sich die Preise im Straßenbau laut amtlicher Statistik um 35 %. Bei den Schienenprojekten der Deutschen Bahn haben sich Preise seit 2019 wohl schlicht verdoppelt; die Inflation macht hier rund das 2,5fache der allgemeinen Baupreissteigerung aus. Wer derartig hohe Summen für Verkehrswegeinvestitionen ins Schaufenster stellt wie die nächste Bundesregierung, sollte sich angesichts der kurzfristig nicht ohne weiteres auszubauenden Kapazitäten im Verkehrswegebau nicht über drastische Preissteigerungen wundern.

…bei mangelnden Planungskapazitäten

Ungemach droht auch wegen mangelnder Planungskapazitäten und überlasteter Vergabeinstitutionen. Ohnehin wird der „Hochlauf der Mittel nicht vor 2026/27 ausgabenwirksam und tatsächlich in Baumaßnahmen umgesetzt werden können. Der Mangel an qualifizierten Planern und Ingenieuren trifft alle Verkehrsträger und Behörden wie Baufirmen zugleich. Zwar gibt es vielversprechende Ansätze zur Vereinfachung und Digitalisierung der Prozesse, doch tut sich die öffentliche Verwaltung schwer mit der Umsetzung entsprechender Reformen und einer effizienzorientierten Ausrichtung ihrer Prozesse. Dies gilt auch für die vor einigen Jahren mit erheblichen Vorschusslorbeeren gegründete Autobahn GmbH und angesichts der exorbitanten Preissteigerungen insbesondere für die Deutsche Bahn und ihre Tochtergesellschaft InfraGO. In beiden Fällen versucht man sich gerade, selbst neu zu erfinden, was keine gute Voraussetzung dafür ist, solche Summen effizient zu bewirtschaften und zu verbauen.

Bürokratieinfarkt bei Planungs- und Genehmigungsverfahren

Hinzu kommen die überkomplexen und langwierigen Planungs- und Genehmigungsverfahren, die bei entsprechendem Widerstand von Betroffenen und Protesten einschlägiger Interessensgruppen und sogenannter „Aktivisten“ schnelle und kostengünstige Lösungen unmöglich machen. Zwar hat bereits der alte Bundestag Bürokratieabbau- und Planungsbeschleunigungsgesetze beschlossen. Das Motto des Vorhabens, dass Verkehrsinfrastruktur „im überragenden öffentlichen Interesse ist“, dürfte allerdings noch nicht überall angekommen sein. In den Koalitionsverhandlungen werden Reformen wie ein einheitliches Verfahrensrecht für alle Infrastrukturvorhaben, die Einführung einer Stichtagsregelung (spätere Änderungen des rechtlichen Rahmens müssen nicht mehr beachtet werden), Änderungen des Verbandsklagerechts und der Wegfall des Planfeststellungsverfahrens diskutiert. Es ist jedoch fraglich, ob dies alles umgesetzt werden wird und dann dem trägen System Planungs- und Genehmigung schnell auf die Sprünge hilft.

Wo bleibt die strategische Investitionsplanung?

Jenseits dieser Hindernisse mangelt es aktuell aber auch an einem strategischen Plan des Bundes für die Verwendung der Mittel. Zwar hat der Bundesverkehrsminister noch im Dezember 2024 den Bericht zur Überprüfung der Bedarfspläne (BPÜ) für die Verkehrsträger Schiene, Straße und Wasserstraße vorgelegt, doch waren dessen Erstellung und insbesondere die dabei zugrundgelegten Verkehrsprognosen heftig umstritten. Von Seiten der Bahn- und Klimalobby wurde insbesondere das erwartete zukünftige Verkehrswachstum auf der Straße hinterfragt und der vermeintliche Widerspruch höherer Verkehrsleistungen mit den deutschen Klimaschutzzielen betont. Deren propagandistisch zugespitzte Position läuft darauf hinaus, dass wegen der beabsichtigten Klimaneutralität 2045 eigentlich keine Bundesfernstraßen mehr neu gebaut werden dürfen, und nur noch Erhaltung auf niedrigem Niveau stattfinden kann. Die hierdurch freien Mittel seien vor allem in die Schiene zu investieren.

Bei alledem fehlt bisher auch eine Idee davon, wie sich die Anforderungen einer erhöhte „Kriegstüchtigkeit“, die ja mit dem Schleifen der Schuldenbremse für Verteidigungsausgaben angestrebt wird, auf die Priorisierung und Dimensionierung von Infrastrukturmaßnahmen auswirken wird. Nach 1991 sind Abwägungen über die für Streitkräfte erforderlichen Transportkapazitäten und Nachschublinien in Europa weitgehend in Vergessenheit geraten.

Vorbehalt der Klimaneutralität könnte zu Schlagseite bei den Investitionen führen

Mit dem von den Grünen zusätzlich in die Grundgesetzänderung eingebrachten Passus des Vorbehalts der Klimaneutralität wird die Diskussion um die Priorisierung von Schiene oder Straße bei Aus- und Neubau sicherlich wesentlich kontroverser neu entfacht werden. Eine zukünftige Bundesregierung dürfte allerdings gut beraten sein, Forderungen nach einem Moratorium für den Straßenneubau nicht nachzugeben und weiterhin auf Kurs zu bleiben bzw. die Bedürfnisse aller Verkehrsträger entsprechend ihrer volkswirtschaftlichen Nutzen-Kosten-Relationen im Blick zu haben.

Stagnation oder gar Zurückfahren der Investitionen in den Straßenbau dürften deutliche Wohlstandsverluste für Deutschland nach sich ziehen. Die Mittel sind vielmehr prioritär für Erhaltungs- bzw. Ersatzmaßnahmen, insbesondere an Brücken, sowie den notwendigen Ausbau überlasteter Fernverkehrsachsen einzusetzen. Es darf mit dem Infrastrukturpaket insbesondere kein neues Ortsumgehungsprogramm zur Befriedigung von Wahlkreisinteressen geben. Dies war allerdings auch schon der Tenor des heute noch gültigen Bundesverkehrswegeplans 2030 aus dem Jahr 2016.

Straßenverkehr erwirtschaftet notwendige Investitionsmittel selbst

Außerdem erwirtschaftet der Straßenverkehr die aktuell für die Investitionen notwendigen Haushaltsmittel selbst. Erinnert sei an 13 Mrd. Euro Einnahmen aus der Lkw-Maut in 2024 und über 30 Mrd. Aufkommen aus der Mineralölsteuer für fossile Treibstoffe. Perspektivisch wäre allerdings auch über eine Pkw-Maut als ergänzende Einnahmenquelle zu diskutieren. Im Zuge der Antriebs- und Energiewende und dem politisch geplanten Umstieg auf Elektromobilität bei Güter- und Personenverkehr wird die Straße zudem genauso klimafreundlich wie die Schiene werden – außer man rechnet mit einem Scheitern der Energiewende. Ab 2027 steht zudem der neue Emissionshandel ETS2 auch für den Straßenverkehr an. Es gibt dann keine klimaökonomische Rechtfertigung für eine Fokussierung auf die Schieneninfrastruktur mehr.

Im Schienenverkehr liegt der Investitionsschwerpunkt derzeit auf dem Megaprojekt der sogenannten Korridorsanierungen und der Digitalisierung. Bis 2030 sollen auf 41 Korridoren 4000 Streckenkilometer Schiene generalsaniert werden, wofür über 30 Mrd. Euro Kosten im Gespräch sind. Das Besondere an diesem Vorhaben ist, dass anstelle von häufigen, kurzzeitigen Sperrungen im laufenden Betrieb hochbelastete Streckenabschnitte für mehrere Monate komplett gesperrt werden. Dies ermöglicht die gebündelte Durchführung aller notwendigen Arbeiten.

Nach Abschluss des Pilotprojektes auf der sogenannten Riedbahn mehren sich allerdings Stimmen, welche die Vorgehensweise und die Kostenentwicklung bei der Korridorsanierung hinterfragen. Letztere hat bereits dazu geführt, dass Leistungszusagen, z.B. bezüglich Überholgleisen für den Güterverkehr, auf dem in diesem Herbst anstehenden Korridor Hamburg-Berlin von der Bahn zurückgezogen werden.

Bevor zweistellige Milliardensummen für die nächsten Jahre freigegeben werden, sollte eine neue Bundesregierung daher zunächst evaluieren, ob solche Korridorsanierungen den Bahnverkehr tatsächlich auf Dauer zuverlässiger machen und ob eine weniger invasive Vorgehensweise nicht auch zum gleichen Ergebnis geführt hätte.

Bei der Mittelverteilung zwischen Schiene und Straße sollte sich die Politik auch der Effizienzvorteile der Straßeninfrastruktur gegenüber der Schiene bewusst sein. Je Euro jährlichem Investment ermöglichen die Bundesfernstraßen ungefähr die vierfache Verkehrsleistung im Personen- und Güterverkehr. Vor diesem Hintergrund sind planwirtschaftliche Ideen einer umfassenden Verlagerung von Güter- und Personenverkehren von der Straße auf die Schiene in jedem Fall ökonomisch inferior.

Weitere Weichenstellungen erforderlich

Um die Investitionsoffensive bei der Verkehrsinfrastruktur zu einem Erfolg werden zu lassen, sind auch weitere Reformen erforderlich. So sollte die Politik die Strukturen der Mittelbereitstellung reformieren, um die sogenannte Überjährigkeit der Finanzmittelverfügbarkeit für alle Verkehrsträger sicherzustellen. Hierfür sind entweder langfristige, rollierende Finanzierungspläne oder Fondslösungen angesagt. Dabei geht es primär um eine belastbare Koordination von Projektplanung und -finanzierung. Die strategische (langfristige) und operative Perspektive der Entwicklung der Infrastruktur ist zwischen der Politik und der InfraGO (nicht dem Konzernvorstand der Deutschen Bahn) bzw. der Autobahn GmbH abzustimmen und entsprechend in der Investitions- und Finanzierungsplanung der Infrastrukturunternehmen zu hinterlegen bzw. auch zu kontrollieren.

Von hoher Relevanz dürfte dann auch sein, den Wettbewerb auf den Beschaffungsmärkten für Infrastrukturinvestitionen zu beleben. Hier sollten Anreize für eine höhere Marktpräsenz ausländischer Bau- und Infrastrukturunternehmen geschaffen werden. Nicht zuletzt sollte bedacht werden, dass Verkehrswegebau in der Regel eine sehr energie- und CO₂-intensive Aktivität darstellt. Steigende Belastungen durch entsprechende Abgaben tragen neben der Personalknappheit mit zu den zu erwartenden Kostensteigerungen bei.

Am Ende bleibt die Hoffnung, dass das geplante „Sondervermögen“ wirklich für zusätzliche und volkswirtschaftlich produktive Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur sorgt, und dies von einem radikalen generellen Reformansatz begleitet wird. Nur so lassen sich Crowding out und drohende Inflation durch die kreditfinanzierten Fiskalprogramme vermeiden. Um die Angebotsseite der Wirtschaft zu stimulieren, bedarf es aber grundsätzlicher Reformen des Wirtschaftsstandorts, z.B. auf dem Arbeitsmarkt, in den Sozialversicherungen und bei den Steuern. Im Besonderen gilt es, den Reformstau des Infrastruktursektors und seiner Institutionen abzubauen. Das viele zusätzliche Geld stellt somit eine notwendige, aber noch keine hinreichende Bedingung für den Erfolg dar. Davor haben die Götter den Schweiß und speziell für Politiker das Bohren dicker Bretter gesetzt.

Serie: „Was Schwarz-Rot verspricht„

Markus Brocksiek (BdSt): Bürokratieabbau quo vadis?

Holger Schäfer (IW): Was wird neu an der „Neuen Grundsicherung für Arbeitsuchende“?

Norbert Berthold (JMU) und Jörn Quitzau (Bergos): Was Schwarz-Rot verspricht