In der ökonomischen Theorie der Wirtschaftspolitik werden Politiker und Bürokraten häufig als gemeinwohlorientierte Akteure modelliert. Vertreter der Neuen Politischen Ökonomik (engl. Public-Choice-Theorie) in der Tradition von Anthony Downs (1930-2021) gehen hingegen davon aus, dass nicht nur Konsumenten bei ihren privaten Wahlhandlungen, sondern auch politisch-administrative Akteure bei ihren „public choices“ eigennutzorientiert handeln. Beispielsweise können Politiker die Instrumente der Staatsausgaben und Staatsverschuldung dazu nutzen, um wiedergewählt zu werden; z.B. indem sie vor der Wahl kreditfinanzierte Projekte beschließen, die als populär und stimmenträchtig eingeschätzt werden. Der vorliegende Kurzbeitrag eruiert, welche Implikationen sich ergeben, wenn man nicht nur Politikern, sondern auch deren wissenschaftlichen Beratern Eigennutzstreben unterstellt.
Gemeinwohl & Eigennutz
Im Gegensatz zu den gemeinwohlorientierten Akteuren der traditionellen ökonomischen Theorie der Wirtschaftspolitik, die von Jan Tinbergen (1903-1994), Herbert Giersch (1921-2010) und anderen entwickelt wurde, werden Politiker, Bürokraten, Wähler und nicht zuletzt Politikberater im Rahmen der Public-Choice-Theorie als selbstinteressiert verstanden, somit als Nutzenmaximierer modelliert (siehe hierzu z.B. Frey et al. 2024; Kirchgässner 2013; Heine & Mause 2008; Mause & Heine 2003). Politiker, die in Reden, Wahlprogrammen oder Social-Media-Posts mehr Beschäftigung, ebenere Straßen, schönere Parks, bessere Universitäten et cetera in Aussicht stellen, sind in dieser Sichtweise nicht primär an einer Steigerung der gesellschaftlichen Wohlfahrt, sondern – zum Zwecke der Machtgewinnung und -erhaltung – vorrangig an den Stimmen der Bürger interessiert; schließlich entscheiden letztere in einer Demokratie über den Wahlausgang und damit über die Karriere und das Einkommen der Politiker. Das schließt nicht aus, dass Politiker auch aus altruistischen oder ideologischen Motiven bestimmte Politikvorschläge unterbreiten – auch das steigert das Selbstwertgefühl und damit den eigenen Nutzen.
Außerhalb der Modellwelt der Public-Choice-Theorie werden vermutlich auf Seiten der Politiker Gemeinwohlorientierung, Eigennutzstreben und ggf. andere Motive zusammenwirken. Bei wissenschaftlichen Politikberatern dürfte es ähnlich sein. So kann zunächst davon ausgegangen werden, dass Wissenschaftler in ihrer Rolle als Politikberater in dem Sinne am Gemeinwohl interessiert sind, als dass sie Politikempfehlungen geben, die sich ihres Erachtens positiv auf das Gemeinwesen auswirken. Das bedeutet aber nicht, dass Politikberater ihre Dienste immer und überall völlig uneigennützig anbieten. Am offensichtlichsten ist, dass z.B. Professorinnen und Professoren für die Erstellung von Gutachten zu bestimmten Themen ein Honorar bekommen bzw. bezahlt werden, das persönlich vereinnahmt wird oder dem Institutskonto gutgeschrieben wird. Auf diese Weise lässt sich also ein Nebeneinkommen erzielen. Auch kann es sein, dass die erbrachte Expertise nicht direkt bezahlt wird, aber der Berater eine Aufwandsentschädigung erhält. Damit ist üblicherweise gemeint, dass die bei Expertenanhörungen oder Tagungen anfallenden Reise- und Übernachtungskosten erstattet werden. Auch ein Mix aus Honorar und Aufwandsentschädigung ist möglich. In jedem Falle könnten Geld und geldwerte Vorteile (z.B. Einladungen zu Expertengesprächen in Luxushotels, mit gutem Essen, touristischem Rahmenprogramm etc.) durchaus ein Anreiz für Politikberater sein, ihre Dienste anzubieten.
Wie viele der in Deutschland an Hochschulen und anderen Forschungseinrichtungen angestellten Wissenschaftler mit Politikberatung nebenher Geld verdienen (und in welchem Ausmaß), ist nicht bekannt bzw. wird von der amtlichen Statistik nicht erfasst. Je nach Art und Umfang der Beratungstätigkeit bedarf es mitunter einer Nebentätigkeitsgenehmigung durch die Hochschule. Erzielte Nebeneinkünfte müssen bei Überschreiten gewisser Grenzen dem Finanzamt gemeldet werden.
Darüber hinaus kann Politikberatung aber auch in der Form nutzbringend sein, als dass man sich als Politikberater einen Namen machen kann und so sein Ansehen in Politik, Öffentlichkeit und Scientific Community steigern kann. Gilt man erstmal als Experte in einem bestimmten Bereich (z.B. als prominenter „Top-Ökonom“), dann kann dies weitere Gutachtenaufträge oder die Nachfrage anderer Beratungsdienstleistungen (z.B. Einladungen in Expertenkommissionen oder Talkshows) nach sich ziehen (Heine & Ohliger 2023). In der Public-Choice-Theorie wird davon ausgegangen, dass Politiker primär an „income, prestige, and power which come from holding office“ (Downs 1957, S. 34) interessiert sind, was nicht ausschließt, dass dabei auch eine Mehrung des Wohlstands des betreffenden Gemeinwesens herauskommt. Das oben Gesagte sollte indes verdeutlicht haben, dass es inkonsequent und inkonsistent wäre, bei der polit-ökonomischen Analyse des Beratungsmarktes lediglich auf Seiten der Nachfrager von Politikberatung Eigennutzstreben zu unterstellen. Auch Politikberater können an Einkommen, Prestige und Macht interessiert sein, auch wenn sie dies in der Öffentlichkeit bzw. bei Befragungen höchstwahrscheinlich nur selten zugeben werden. Aus Sicht der wissenschaftlichen Berater ist es sogar erstrebenswert, die Fiktion aufrechtzuerhalten, dass das Verhaltensmodell der traditionellen Theorie der Wirtschaftspolitik à la Giersch et al. gilt, und Politikberater gemeinwohlorientierte und uneigennützige Akteure sind.
Die These der Über-/Unterversorgung mit Politikberatung
Aktivitäten in der Politikberatung können sich aber nicht nur auf das private Bankkonto und die individuelle Nutzenfunktion der Berater auswirken, sondern auch auf die Gesellschaft. Unterstellt man auf beiden Seiten des Marktes für Politikberatung eigennutzorientiertes Handeln (d.h. stimmen-/nutzenmaximierende Politiker als Beratungsnachfrager und nutzenmaximierende Wissenschaftler als Beratungsanbieter), dann kann es unter bestimmten Bedingungen zu einer suboptimalen Menge an Politikberatung in einem Gemeinwesen kommen. Was ist darunter konkret zu verstehen? Aus Sicht der Public-Choice-Theorie werden Politiker in erster Linie in solchen Politikfeldern und zu solchen Themen Expertise nachfragen, die ihnen nutzen. Das sind zum einen Themen, die die Mehrheit der Stimmbürger stark bewegt, und die daher als besonders stimmenträchtig im Hinblick auf den nächsten Wahltermin eingeschätzt werden. Zum anderen können Gutachten, Expertenrunden oder andere Beratungsleistungen dem Politiker im partei-internen Machtkampf oder generell im politischen Meinungs-, Willensbildungs- und Entscheidungsprozess nutzen.
Werden bestimmte Themen als besonders profitabel im gerade skizzierten Sinne eingeschätzt, dann ist zu erwarten, dass ein wiederwahlinteressierter Politiker vornehmlich in diesen Politikbereichen Beratungsnachfrage entfalten wird. Dabei wird ein Politiker in einer bestimmten Zeitperiode die Nachfrage nach Politikberatung ineinemPolitikfeld (z.B. Arbeitsmarktpolitik, Umweltpolitik) rationalerweise so lange ausdehnen, bis der erwartete Grenznutzen aus dem Einkauf zusätzlicherBeratungsinformationen(z.B. in Form von Stimmenzuwächsen) den erwarteten Grenzkosten der zusätzlichen Beratungsnachfrage (z.B. Stimmenverluste, Popularitätsverlust) entspricht. Für stimmenmaximierende Politiker ist das der optimale Beratungsumfang in einem Politikfeld.
Aus Sicht des einzelnen Politikers ist es vollkommen rational, vornehmlich auf solchen Politikfeldern eine Beratungsnachfrage zu entfalten, von denen er/sie erwartet, dass Aktivitäten auf diesen Feldern die eigenen (Wieder-)Wahlchancen erhöhen oder sonstwie vorteilhaft sind. Da jedoch in der Public-Choice-Perspektive annahmegemäß alle Politiker derart vorgehen, kann es in einem Politikfeld zu einer gesamtgesellschaftlich gesehen suboptimal hohen Beratungsnachfrage kommen. Salopp gesagt: alle investieren in ein Thema. In dem betrachteten Politikfeld liegt dann eine „Überversorgung“ mit Beratungsinformationen vor (siehe dazu ausführlicher Heine & Mause 2003, 2004). Verstärkt wird dieser Überinvestitionseffekt dadurch, dass sich die eigennutzorientierten Politikberater in erster Linie auf solche Themen fokussieren werden, in denen lukrative Beratungsaufträge winken. Und dies sind eben genau die Themen, auf die sich auch die Rat nachfragenden Politiker konzentrieren.
Zur Illustration sei exemplarisch auf die deutsche Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik zwischen Mitte der 1990er- und Mitte der 2000er-Jahre verwiesen. Hier wurde über Jahre hinweg immer mehr Expertise nachgefragt und angeboten, obwohl sich an den wirtschaftspolitischen Handlungsempfehlungen der verschiedenen Beraterlager (u.a. Ordoliberale vs. Keynesianer) im Grunde wenig bis nichts geändert hatte. Allein die Rot-Grüne-Bundesregierung gab nach eigenen Angaben im Politikfeld Arbeitsmarkt & Beschäftigung im Zeitraum von Januar 1999 bis August 2001 insgesamt 51 Gutachten in Auftrag, die zusammen 4,8 Millionen Euro gekostet haben – zusätzlich zu den turnusmäßigen Gutachten des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVR) und der Wirtschaftsforschungsinstitute. Eine mögliche und plausible Erklärung dafür, dass in diesem Politikfeld trotz der bereits vorhandenen Expertise immer mehr Beratungsinformationen produziert wurden, ist, dass dies den Nachfragern und Anbietern von Politikberatung als sehr vorteilhaft erschien. Die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit war damals eines der Top-Themen auf der politischen Agenda. Politiker konnten u.a. durch den Einkauf von Expertise Handlungswillen signalisieren. Für wissenschaftliche Politikberater war dies ein einträgliches Geschäftsfeld (siehe zu diesem Fallbeispiel ausführlicher Heine & Mause 2008).
Unter den oben dargestellten Annahmen ist zudem zu erwarten, dass in Politikfeldern, die Politikern als wenig attraktiv erscheinen, aus gesamtgesellschaftlicher Sicht eine „Unterversorgung“ mit Beratungsinformationen auftritt. Aufgrund eines Mangels an Expertise in bestimmten Politikfelder wird demnach verhindert, dass eine Gesellschaft ein höheres Wohlfahrtsniveau realisieren kann; beispielsweise, weil bedeutende soziale, demographische, technologische oder andere Entwicklungen nicht erkannt oder falsch eingeschätzt werden. Als klassische empirische Beispiele für Politikfelder, denen der Großteil der Politiker in den USA und Europa lange Zeit vergleichsweise wenig Aufmerksamkeit gewidmet haben, können die Themen Umweltverschmutzung (Crenson 1971; Downs 1972), Armut (Bachrach & Baratz 1970) oder demographischer Wandel (Eichhorst & Wintermann 2006) genannt werden.
Eine interessante neuere Entwicklung zur Über- und Unterversorgung mit Politikberatung, die der Entwicklung von Social Media geschuldet sein dürfte, ist, dass Politiker nicht mehr primär Gutachten einkaufen, sondern Beratergremien schaffen, die mit Beratern einer bestimmten wirtschaftspolitischen Ideologie ausgestattet sind. Berater etablieren sich durch Social Media und andere mediale Kanäle öffentlich als Vertreter einer bestimmten wirtschaftspolitischen Weltanschauung, die sie mit Hilfe wissenschaftlicher Methoden als empirisch wahr kennzeichnen. Politiker können nun Beratergremien schaffen, in die sie diese wissenschaftlichen Überzeugungen quasi einkaufen und medial vorführen. Die eigentliche Gutachtertätigkeit wird nebensächlich. Dies erklärt, warum man eine explosionsartige Vermehrung von Beratergremien hat, während die wirtschaftspolitischen Erkenntnisse im Grunde dieselben bleiben wie vor 30 oder 40 Jahren. Das politische Implementationsproblem bleibt freilich bestehen. In der modernen Welt der Medien verlagert sich somit die Nachfrage vom eigentlichen wissenschaftlichen Gutachten hin zur Marke eines Wissenschaftlers auf einem wirtschaftspolitischen Gebiet, was die Schnelligkeit auf dem wirtschaftspolitischen Beratermarkt und die Kommissionsflut erklärt.
Fazit
Ziel des vorliegenden Beitrags war es, darauf aufmerksam zu machen, dass wissenschaftliche Politikberater bei ihrer Beratungstätigkeit nicht nur gesellschaftliche Phänomene und Probleme, sondern auch den eigenen Vorteil im Blick haben können. Dieser Aspekt bleibt in der anhaltenden Debatte zum Thema Politikberatung aus unserer Sicht unterbelichtet (für Ausnahmen siehe z.B. Kirchgässner 2013; Feld 2018; Frey et al. 2024; Heine & Mause 2026). Geht man davon aus, dass nicht nur Politiker, sondern auch deren Berater eigennutzorientiert handeln, dann kann es aus gesamtgesellschaftlicher Sicht zu einer Über- oder Unterversorgung von Politikfeldern mit Politikberatung kommen, da sich Nachfrager und Anbieter vorwiegend auf als attraktiv eingeschätzte Felder konzentrieren. Dies wurde anhand eines einfachen polit-ökonomischen Modells erläutert und mit empirischen Fallbeispielen illustriert. Um die oben aufgeworfenen Hypothesen genauer empirisch testen zu können, wären mehr und bessere Daten notwendig. Bislang gibt es z.B. in Deutschland keine öffentlich einsehbare Datenbank, in der alle Bundesministerien alle in Auftrag gegebenen Gutachten auflisten müssen (Auftragnehmer, Thema, Kosten usw.). Von Zeit zu Zeit bringen investigative Journalisten etwas mehr Licht in die Beratungsbranche, was dann in den Medien für Gesprächsstoff sorgt (siehe z.B. den Fall Habeck, Graichen & Co. im Wirtschaftsministerium; vgl. Der Spiegel 2023). Im eigenen Interesse sollten die Beteiligten für mehr Transparenz auf dem Beratungsmarkt sorgen.
Literatur
Bachrach, P. & Baratz, M.S. (1970). Power and Poverty. Theory and Practice. New York: Oxford University Press.
Crenson, M.A. (1971). The Un-Politics of Air Pollution. A Study of Non-Decisionmaking in Cities. Baltimore: Johns Hopkins University Press.
Der Spiegel (2023). Nach Klüngelei-Verdacht: Wirtschaftsministerium legt Details zu Aufträgen an Öko-Institut offen. Spiegel Online vom 05.05.2023, https://www.spiegel.de/wirtschaft/wirtschaftsministerium-legt-details-zu-auftraegen-an-oeko-institut-offen-a-38bea9db-0102-46fb-960c-26eda22c465e
Downs, A. (1957). An Economic Theory of Democracy. New York: Harper & Row.
Downs, A. (1972). Up and Down with Ecology: The Issue Attention Cycle. The Public Interest 28(Summer), S. 38-50.
Eichhorst, W. & Wintermann, O. (2006). Wie kann wissenschaftliche Politikberatung zu besserer Politik beitragen? Arbeitsmarktreform und demographischer Wandel. Wirtschaftsdienst 86(4), S. 228-235.
Feld, L.P. (2018). Zur Politischen Ökonomik der wirtschaftspolitischen Beratung: Der Sachverständigenrat als ordnungspolitisches Gewissen? In: Kosturkova, N. & Rieger, J. (Hrsg.): Ordnungspolitisch stets auf Kurs, Festschrift zum 65. Geburtstag von Prof. Dr. Norbert Berthold. München: Vahlen, S. 203-216.
Frey, B.S., Feld, L.P., Häner, M., Schaltegger, C.A. & Kirchgässner, G. (2024). Demokratische Wirtschaftspolitik. Theorie und Anwendung. 4. Aufl. München: Vahlen.
Heine, K. & Mause, K. (2003). Politikberatung als informationsökonomisches Problem. Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik 223(4), S. 479-490.
Heine, K. & Mause, K. (2004). Policy Advice as an Investment Problem. Kyklos 57(3): S. 403-428.
Heine, K. & Mause, K. (2008). Ökonomik der Politikberatung. In: Bröchler, S. & Schützeichel, R. (Hrsg.): Politikberatung, Stuttgart: Lucius & Lucius, S. 147-168.
Heine, K. & Mause, K. (2026). Politische Ökonomie der Politikberatung. In: Mause, K., Müller, C. & Schubert, K. (Hrsg.): Politik und Wirtschaft: Ein integratives Kompendium. 2. Aufl., Berlin/Heidelberg: Springer, im Druck.
Heine, K. & Ohliger, U.A. (2023). Lobbying und Soziale Medien: Wissenschaftskommunikation als Anwendungsfall. In: Polk, A. & Mause, K. (Hrsg.): Handbuch Lobbyismus. Wiesbaden: Springer VS, S. 475-497.
Kirchgässner, G. (2013). Zur Politischen Ökonomie der wirtschaftspolitischen Beratung. Wirtschaftsdienst 93(3), S. 198-203.
Mause, K. & Heine, K. (2003). Ökonomische Analysen wissenschaftlicher Politikberatung. Politische Vierteljahresschrift 44(3), S. 395-410.
Blog-Beiträge der Serie “Politik(er)beratung”
Norbert Berthold: Bürger, Politiker und Wissenschaftler. Notizen aus der Politikberatung
Aymo Brunetti: Zur Rolle von Ökonominnen und Ökonomen in der Politikberatung
Christoph M. Schmidt: Vertrauen verlangt Verantwortung. Ukraine-Krieg und Ökonomen-Streit
Klaus F. Zimmermann: Wissenschaftliche Politikberatung als Herausforderung
Achim Wambach: Notizen zur wirtschaftspolitischen Beratung durch die Wissenschaft
Friedrich Schneider: Politikberatung in Österreich im Unterschied zu Deutschland. Einige persönliche Anmerkungen
Gert G. Wagner: Mehr Forschungsbasierung der (Bundes)Politik (?)
Roland Vaubel: Realistische Politikberatung
Universität Münster
- Gastbeitrag
Einkommen, Prestige & Macht
Zur Politischen Ökonomie der Politikberatung - 26. September 2025