Die EU-Energieeffizienzrichtlinie 2011:
Technische Effizienz und wirtschaftliche Verschwendung

Die Zentralisierungstendenzen innerhalb der Europäischen Union sind unübersehbar. Der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) zementiert den Übergang zur Transferunion. Das „Europäische Semester“ (als Vorstufe zu einer gemeinsamen Wirtschaftsregierung?) soll die nationalen Wirtschafts- und Finanzpolitiken koordinieren. Nun sorgt sich die Kommission um die Etablierung einer einheitlichen Ressourcen- und Klimapolitik. Zu diesem Zweck legt sie nun den Entwurf einer Energieeffizienzrichtlinie vor, die im Geiste der 20-20-20-Politik der EU formuliert ist. Letztere fordert, dass die EU bis zum Jahr 2020

1. ihre CO2-Emissionen (im Vergleich zum Jahr 1990) um 20 Prozent
2. den Anteil erneuerbarer Energien auf 20 Prozent erhöht und
3. der Energieverbrauch (im Vergleich zu einem von der EU geschätzten Ausgangsszenario) um 20 Prozent gesenkt wird.

Da die Kommission die EU derzeit nicht im Zeitplan zur Umsetzung dieser Ziele sieht, erachtet sie eine Belebung der Energiepolitik für notwendig. Dies gilt insbesondere für den dritten Bestandteil der 20-20-20-Politik, also die Rückführung des Energieverbrauchs.
Der Richtlinienentwurf besteht aus 24 Artikeln, die Regelungen zur Senkung des Energieverbrauchs beinhalten. Natürlich werden die Maßnahmen von der Kommission als Beitrag zu einer ökologisch und wirtschaftlich nachhaltigen Politik angepriesen. Ob bzw. inwieweit dieser Anspruch auch eingelöst wird, soll Gegenstand der folgenden Anmerkungen sein.

1. Der theoretische Ausgangspunkt

Die folgenden Überlegungen basieren auf einer marktprozesstheoretischen Sicht, die den Markt als Entdeckungsverfahren versteht. Das für wirtschaftliches Handeln relevante Wissen, das über die gesamte Gesellschaft verstreut ist, ist keinem einzelnen Menschen und keiner Gruppe von Menschen – seien sie geniale Wissenschaftler oder begnadete Politiker – auch nur näherungsweise vollständig verfügbar. Dennoch ist das Marktsystem dazu in der Lage, die verstreut vorhandenen Informationen wirkungsvoll zu nutzen. Dazu bedient es sich der Preise als Informationsträger. Je näher die realen Marktpreise dem Gleichgewicht kommen, desto präziser spiegeln die Marktpreise die Kosten und Nutzen der jeweils zuletzt konsumierten bzw. produzierten Gütereinheiten wider und leiten das Verhalten der Akteure in gesellschaftlich wünschenswerte Richtungen.

Auf Grund des fundamentalen Wissensmangels kann die Ökonomik im Allgemeinen keine exakten Einzelfallprognosen liefern, sondern nur Mustervorhersagen treffen. Hierunter versteht man Aussagen über strukturelle oder prozessuale Regelmäßigkeiten, ohne präzise Auskunft über die Ausprägung der einzelnen Elemente. Ein Beispiel: Die ökonomische Theorie kann vorhersagen, dass wettbewerbliche Märkte zu einer Erosion der Unternehmensgewinne führen und sich die Preise den Grenzkosten annähern werden. Wie hoch der Preis für ein Smartphone in drei Jahren sein wird, kann jedoch nicht verlässlich bestimmt werden.

Betrachten wir als Grundlage für den weiteren Gang der Argumentation den Markt für Umweltverschmutzungsrechte (CO2-Emissionszertifikate). Wenn der Staat eine Obergrenze für die Emissionen vorgeben möchte, kann er handelbare Emissionsrechte definieren und an die Bürger verteilen oder verkaufen. Ohne den Besitz solcher Zertifikate dürfen keine Emissionen vorgenommen werden. Legt der Staat somit eine Emissionsmenge fest, so äußert sich dies in einer vertikalen Angebotskurve auf dem Markt für Emissionszertifikate. Jedes einzelne Unternehmen und jeder einzelne Bürger muss nun entscheiden, wie viel er für den Erwerb von Emissionsrechten zu zahlen bereit ist. Beim Gleichgewichtspreis stimmen Angebots- und Nachfragemenge überein, und es kaufen diejenigen Nachfrager Emissionszertifikate, die den höchsten Nutzen aus der Verschmutzung ziehen, während alle potenziellen Nachfrager mit einer unter dem Marktpreis liegenden Zahlungsbereitschaft darauf verzichten, CO2 zu emittieren. Der dadurch erreichte Zustand ist kosteneffizient, da genau diejenigen Emissionen verhindert werden, die den geringsten Konsumnutzen erzeugt hätten. Entscheidend ist jedoch, dass der Markt die kosteneffiziente Emissionsverringerung ohne zentral verfügbares Detailwissen realisiert. Verhindert die Politik die Nutzung des Marktprozesses als Instrument zur Informationsverarbeitung, so unterliegt sie der sehr wahrscheinlichen Gefahr einer Anmaßung von Wissen: im Vertrauen auf ihr im Vergleich zu Laien überlegenes Wissen unterschätzen Politiker die Bedeutung des in der Gesellschaft verstreuten Wissens und führen in gutem Glauben Maßnahmen durch, die zu Ergebnissen führen, die denen des Marktprozesses weit unterlegen sind.

Die Eigenschaft der Kosteneffizienz von Emissionszertifikateregelungen ließe sich natürlich auch mit einer entsprechenden Umweltsteuer oder –abgabe erzielen. Doch wie steht es mit den in der Energieeffizienzrichtlinie vorgesehenen Regelungen? Besteht die Hoffnung, dass auch diese eine vergleichbare Eigenschaft aufweisen werden?

2. Die Maßnahmen im Einzelnen

(1) Gemäß Artikel 4 soll der öffentliche Sektor als gutes Beispiel vorangehen und jedes Jahr 3 Prozent der öffentlichen Gebäude (gemessen an der Gesamtgebäudefläche) renovieren, sodass diese die Kriterien eines Niedrigstenergiegebäudes erfüllen. Es wäre ein sehr unwahrscheinlicher Zufall, wenn die 3 Prozent des Gebäudebestandes mit derjenigen Renovierungsmenge übereinstimmte, die sich bei einem konsequent umgesetzten Zertifikatesystem einstellen würde. Vieles spricht dafür, dass die Kosten eines solchen Renovierungsprogramms sehr hoch ausfallen. Im Hinblick auf die angespannten Haushaltslagen der EU-Staaten dürfte eine Finanzierung über eine Erhöhung der Staatsschulden schon fast prohibitiv hohe Risikokosten aufweisen. Eine Finanzierung über Steuererhöhungen erzeugt weitere Ineffizienzen in den betroffenen Märkten. Somit bleiben nur Umschichtungen innerhalb der Staatshaushalte. Da Kürzungen bei den Sozialausgaben politisch kaum durchsetzbar erscheinen, müssten investive Ausgaben an anderer Stelle des Staatshaushalts verringert werden. Doch wo soll dies sein? Bei den Bildungsausgaben? Bei Infrastrukturmaßnahmen? Bei den Ausgaben für die innere oder äußere Sicherheit? Es wird schnell deutlich, dass der Spielraum in den Staatshaushalten sehr begrenzt und mit hohen Opportunitätskosten verbunden ist.

(2) Energieverteiler und Energieeinzelhandelsunternehmen werden verpflichtet, ihren Energieabsatz, also die Energiemenge, jährlich um 1,5 Prozent zu verringern. Dies soll durch Energieeffizienzmaßnahmen bei den Energiekunden ermöglicht werden (Artikel 6). Beginnen wir mit der offenen Frage, wer diese Maßnahmen bezahlen soll. Der Endkonsument, der Verteiler oder der Energieeinzelhändler? Ist derjenige, der die Maßnahme bezahlt auch der, der sie bestimmt? Gibt es darüber hinaus irgendeinen Anhaltspunkt dafür, dass Kosteneffizienz exakt eine Energieverbrauchsminderung von 1,5 Prozent pro Jahr beinhaltet oder handelt es sich nicht wieder um einen willkürlichen Wert, der mit unnötig hohen Folgekosten verbunden ist? Wer kann überhaupt bestimmen, dass es effizient ist, den Energieverbrauch zu senken? Vielleicht würden es die Verbraucher aus guten Gründen vorziehen, selbst bei höheren Preisen mehr Strom (etwa aus erneuerbaren Energien) zu verbrauchen?

(3) Die Mitgliedstaaten haben dafür Sorge zu tragen, dass allen Endkonsumenten die Möglichkeit kostengünstiger und qualitativ hochwertiger Energieaudits, also Untersuchungsverfahren und Beratungen zur Evaluierung und Verbesserung der Energieeffizienz, eingeräumt werden (Artikel 7). Darüber hinaus sollen alle großen Unternehmen verpflichtet werden, ab 2013 alle drei Jahre ein solches Energieaudit durchzuführen. Doch woher weiß die Kommission, dass die Verbraucher und Unternehmen erst über zusätzliche Audits abschätzen können, wie es um ihren Energieverbrauch steht? Woher weiß die Kommission, dass die Audits zu neuen Erkenntnissen führen, die die Kosten der Audits wert sind? Warum sollte die Kommission dies besser wissen als die Verbraucher, die derzeit scheinbar nicht genügend viele Audits nachfragen? Sind große Unternehmen sogar derart irrational, dass man sie zu regelmäßigen Audits zwingen muss?

(4) Alle Endnachfrager von Elektrizität, Erdgas, Fernwärme sollen mit einer präzisen und Echtzeitverbrauchsmessung sowie dem Zugang zu historischen Energieverbrauchsdaten ausgestattet werden. Darüber hinaus soll zur besseren Kontrolle der Energiekosten eine zeitnahe Rechnungsstellung sichergestellt werden. Alle diese Leistungen sollen dem Endkonsumenten kostenlos eingeräumt werden (Artikel 8).

Die Ausstattung der Endverbraucher mit Echtzeitverbrauchsmessung und historischen Energieverbrauchsdaten erleichtert zweifellos die Verbrauchskontrolle. Wenn dies jedoch wirtschaftlich ist, warum müssen die Geräte den Endkonsumenten dann kostenlos bereitgestellt werden, warum können die Verbraucher die Geräte nicht selbst bezahlen? Wenn der Aufbau einer solchen Infrastruktur allerdings nicht wirtschaftlich ist, warum soll man die Konsumenten damit ausstatten? Schließlich bleibt die Frage, wer die Kosten der Geräte tragen soll? Letztendlich werden die Kosten immer vom Endverbraucher getragen werden, auch wenn die Kommission dies verschleiern möchte.

(5) Mit dem Ziel der Förderung effizienter Heizungs- und Kühlungsinfrastrukturen (z.B. Fernwärme) sowie der „hocheffizienten Kraft-Wärme-Kopplung“ werden in Artikel 10 zwei Regeln aufgestellt: Zum einen sollen nationale Fünfjahres-Kälte- und Wärmepläne aufgestellt und umgesetzt werden. Zum anderen ist vorgesehen, eine Kontrolle der Energieeffizienz von neuen Erzeugungsanlagen vorzunehmen. Letztere soll die Abwärme-Rückgewinnung bei der Stromerzeugung gewährleisten.

Artikel 10 zeigt den planwirtschaftlichen Charakter der Richtlinie am deutlichsten: Staaten planen und kontrollieren die Stromerzeugungsanlagen. Somit stellt sich die Frage, worin das unternehmerische Element in der Stromproduktion bestehen soll? Nicht Nutzen und Kosten sollen die wirtschaftliche Tätigkeit der Stromindustrie bestimmen, sondern die physikalischen Eigenschaften einer von der allwissenden Kommission für akzeptabel befundenen und vorgegebenen Technologie. Meines Erachtens wäre es bei einer derartigen Eingriffsintensität der Maßnahmen schlicht ehrlicher, die Stromnetze sofort zu verstaatlichen. Dann könnte zumindest ausgeschlossen werden, dass die Unternehmen im Fall des Fehlschlags der zentralstaatlichen Lenkung brüsselscher Prägung zu Sündenböcken gemacht werden.

(6) Die Ergänzung der Energie- und Netzregulierung um Energieeffizienzgesichtspunkte (Artikel 12) überfrachtet die bereits jetzt überforderte Netzregulierung erneut. Bestehen derzeit noch immer erhebliche Fehlanreize zur Durchführung von Investitionen und kann bis heute nicht davon die Rede sein, über eine funktionsfähige Qualitätsregulierung zu verfügen, wird die Anreizregulierung nunmehr um weitere Komponenten ergänzt, die das ursprüngliche Ziel der Senkung der Durchleitungskosten sicher nicht fördern wird. Bis zum 30. Juni 2013 sollen die Mitgliedstaaten Pläne zur Identifikation konkreter Maßnahmen und Investitionen zur Einführung „kosteneffizienter Energieeffizienzverbesserungen“, inkl. eines „detaillierten Zeitplans“ zur Umsetzung, aufstellen. Wären die Pläne kosteneffizient, bedürfte es keiner staatlichen Planvorgaben. Sind sie es aber nicht, kann das hier suggerierte Versprechen aus Kosten- und Energieeffizienz nicht eingelöst werden.

(7) Der Markt für Energiedienstleistungen soll belebt werden. Insbesondere soll kleinen und mittleren Unternehmen (KMUs) der Markteintritt erleichtert, das Energiecontracting durch Modellverträge attraktiver gestaltet und Informationen über verfügbare Finanzierungsinstrumente bereitgestellt werden (Artikel 14). Da hier im Wesentlichen nur Informationen für Endverbraucher bereitgestellt werden, könnte Artikel 14 tatsächlich einen positiven Beitrag zur Entwicklung des Energiesektors leisten.

(8) Schließlich sollen Barrieren der Umsetzung von Energieffizienzmaßnahmen beseitigt werden (Artikel 15). Hierzu ist vorgesehen, die administrative Durchführung zu erleichtern und Anreizprobleme zu beseitigen. Unter letzteren werden vor allem Trittbrettfahrerprobleme gefasst, wie z.B. das Auseinanderfallen von Kosten und Nutzen der Investitionen im Fall von Mietern, die einen großen Teil des Nutzens realisieren können, aber nicht an den Kosten beteiligt werden.

Hier erkennt die Kommission, dass bestimmte Arten des Gemeinschaftseigentums sowie vorgelagerte Regulierungen im Bereich der Regulierung und des Mieterschutzes Investitionshemmnisse aufbauen. Ein Abbau dieser Hemmnisse – zumindest im Hinblick auf Energieeffizienzmaßnahmen – würde aktuelle Fehlanreize zum Wohle aller Beteiligten beseitigen.

3. Ergänzende Bemerkungen

Die vorstehende Analyse entlarvt den Richtlinienentwurf als dirigistisches Konzept: Sechs von acht Maßnahmen haben zum Ziel, das Marktergebnis vorzugeben, ohne die Marktkräfte wirken zu lassen. Das Ergebnis dieser Artikel werden vermeidbare Kosten- und Energiepreissteigerungen sein. Steht diesen Kosten ein entsprechender Nutzen gegenüber? In der Einleitung zur Richtlinie werden als Rechtfertigung vor allem klima- und ressourcenökonomische Ziele angeführt. Leistet die Richtlinie vielleicht einen Beitrag zur Verfolgung dieser Ziele?

Beginnen wir mit der Ressourcenverfügbarkeitsperspektive. Es stimmt: Mit fortschreitender Zeit werden nicht-erneuerbare Ressourcen knapper, und jede Gesellschaft muss sich dieser zunehmenden Knappheit anpassen. Gleichwohl ist zu konstatieren, dass der Marktprozess diese zunehmende Knappheit keineswegs ignoriert. Im Gegenteil: Auf Märkten für endliche Ressourcen wird der Preis neben den Produktionskosten durch eine zusätzliche Knappheitsprämie, die die Opportunitätskosten der zukünftigen Ressourcennutzung erfasst, bestimmt. Wenn derzeit sogar oftmals von spekulativ überhöhten Ressourcenpreisen die Rede ist, so kann dem Markt wohl kaum vorgeworfen werden, die zukünftige Ressourcenknappheit zu vernachlässigen. Wenn die Kommission nun den Energieverbrauch dirigistisch drosseln will, so legen die Marktdaten nahe, dass die entsprechenden Maßnahmen zu einer suboptimalen Verwendung der knappen Ressourcen führen.

Somit bleibt noch der Klimawandel. Tragen die Maßnahmen zum Klimaschutz bei? Nein, denn die erzwungene Einsparung von CO2-Emissionen führt auf dem europäischen Emissionszertifikatemarkt zu einer Senkung der Nachfrage. Der Preis für Zertifikate wird dann solange sinken, bis die Nachfrage wieder dem Angebot entspricht. Die Menge an Emissionen bleibt damit unverändert. Interessanterweise hat die Kommission dies sogar verstanden! Ihr Lösungsansatz hierfür besteht darin, die Anzahl der angebotenen Zertifikate gegebenenfalls zu verringern. Auch dies kann man nachvollziehen.
Die Kommission übersieht nur, dass eine Senkung des Zertifikateangebots auch ohne Verabschiedung der Energieeffizienzrichtlinie möglich wäre. In diesem Fall hätte man dieselbe Wirkung auf das Emissionsvolumen, nur könnten die Unternehmer und Verbraucher selbst die Wege suchen, in denen dieses Ziel möglichst kostengünstig erreichbar wird. Es spricht viel dafür, dass dieser Weg der Klimapolitik den Verbraucherwünschen weitaus mehr entsprechen würde als der Inhalt der Richtlinie.

Damit komme ich zu dem Fazit, dass die Energieeffizienzrichtlinie im besten Fall überflüssig, aller Voraussicht nach jedoch deutlich mehr Schaden als Nutzen verursachen wird. Noch bedenklicher ist der Geist, in dem dieser Entwurf verfasst worden ist. Ein Denken in Marktprozessen ist kaum bis gar nicht erkennbar. Die Richtlinie gleicht einem großen, bürokratischen Bevormundungsinstrument, basierend auf der Logik einer zentralverwaltungswirtschaftlichen Steuerung. Brüssel steht dieser Tage wohl eher für gewaltige Finanztransfers, die Einführung neuer Steuern und staatliche Bevormundung als für wettbewerbliche Märkte, die einst der Ausgangspunkt für den europäischen Einigungsprozess waren.

Literatur

Erlei, Mathias (2008a): „Ökonomik nicht-erneuerbarer Ressourcen I: Grundlagen“, in: Das Wirtschaftsstudium (WISU), Jg. 37, 2008, Heft 11, S. 1548 – 1554.

Erlei, Mathias (2008b): „Ökonomik nicht-erneuerbarer Ressourcen II: weiterführende Ansätze“, in: Das Wirtschaftsstudium (WISU), Jg. 37, 2008, Heft 12, S. 1693-1699.