Zum Umgang mit ausufernden Staatsschulden: Staatsbankrotte, Umschuldungen oder fortgesetzte Hilfen?

Staatsschuldenkrisen fallen nicht vom Himmel. Um auf eine Schuldenbestandsquote von mehr als 100 Prozent des Bruttoinlandsprodukts zu kommen bedarf es langjähriger Haushaltsdefizite. Die Wirtschaftskrise kann allenfalls als Auslöser, nicht aber als grundlegende Ursache für die gegenwärtig diskutierten Probleme dienen. Hinzu kommt, dass Staatsschuldenkrisen alles andere als eine Seltenheit sind: Konrad und Zschäpitz (2010, S. 106) berichten von mehr als 250 Staatsbankrotten seit dem Jahr 1800. Im 19. Jahrhundert ging Preußen zweimal Bankrott, Spanien sogar siebenmal. Wie kommt es zu einer derartigen Regelmäßigkeit von Staatspleiten?

Natürlich gibt es mehr als eine Ursache. Insbesondere Kriege spielen eine große Rolle. Darüber hinaus gibt es jedoch systematische Fehlanreize im öffentlichen Sektor, die zu einer übermäßigen Staatsverschuldung führen. Ein wesentlicher Punkt ist die Möglichkeit, durch Schuldenaufnahme bestimmte Partialinteressen zu bedienen. Dieses kann eine schlichte Selbstbedienung der Entscheidungsträger sein, es kann sich um Privilegien für Gruppen handeln, deren Gunst zur eigenen Machterhaltung schwer verzichtbar sind, oder es sind gezielte Wahlgeschenke in Demokratien. Doch selbst wohlmeinende Akteure unterliegen einer übermäßigen Ausgabenneigung, wenn ihr Ziel die aktive Gestaltung der Gesellschaft (oder der Wirtschaft) ist. Das gerade in den Medien diskutierte Problem ist immer das wichtigste. Im Allgemeinen ist es jedenfalls von größerer Bedeutung als die in ferner Zukunft verortete Staatsschuldenkrise.

Es ist das Nachgeben dieser Fehlanreize, das die wesentliche Ursache für Staatsbankrotte bildet. Wer immer eine Staatsschuldenkrise bewältigen will, muss somit die strukturelle Schieflage der Haushalte angehen.

Staatsbankrotte als Ausweg?

Staatsbankrotte – hier verstanden als unkoordinierte und oftmals einseitig verkündete Einstellung des Schuldendienstes – haben schlicht desaströse Konsequenzen. Die verkündete Zahlungseinstellung führt unmittelbar zum Verlust des Zugangs zu den Kapitalmärkten. Der verschuldete Staat hat einen Großteil seiner Glaubwürdigkeit verloren. Leistungserbringer werden den Staat – zumindest zum Teil – nicht mehr beliefern. Leistungsempfänger wie Rentner, Angestellte oder Beamte können nicht oder nur zum Teil bezahlt werden. Die Situation wird um wirtschaftliche Probleme der Banken und anderer Finanzinstitute verschärft, die der Zahlungsausfall des Staates besonders trifft. Ausbleibende Zahlungen des Staates und die fehlende Möglichkeit der Kreditvergabe durch Banken führen mitunter zu einem fast vollständigen Zusammenbruch der Wirtschaft, zu Arbeitslosigkeit und sozialen Spannungen. Auch Nachbarländer können betroffen sein, insbesondere wenn diese als große Gläubiger unvorbereitet getroffen werden.

Fortgesetzte Hilfen als Ausweg?

Nachdem der unkoordinierte Staatsbankrott als Ausweg aus der Krise ausgeschieden ist, sei nun die in den letzten Jahren von vielen europäischen Ländern propagierte Lösung durch Hilfsmaßnahmen diskutiert. Diese werden natürlich nur als temporär angekündigt. Temporäre Unterstützungen können jedoch nur dann einen Ausweg bilden, wenn es sich bei der vorliegenden Krise nur um eine Liquiditätskrise, die nicht Gegenstand dieses Beitrags ist, handelt.

Eine unmittelbare Wirkung von Hilfsleistungen besteht natürlich darin, dass die Krisensymptome gedämpft werden. Ohne eine strukturelle Anpassung des Staatshaushalts wird es jedoch nicht lange dauern, bis der Ausgangszustand der drohenden Zahlungsunfähigkeit wieder erreicht ist. Die Entwicklung der griechischen Staatsschuldenkrise liefert hierfür reichhaltiges Anschauungsmaterial. Reformen sind also unerlässlich. Sie sind zumindest technisch auch möglich, denn die Hilfsmaßnahmen liefern dem verschuldeten Staat auch Spielräume, die zur Anpassung genutzt werden könnten. Andererseits unterliegt der Staat einem weiteren Problem: Während private Akteure für sich persönlich entscheiden können, schmerzhafte Verhaltensumstellungen vorzunehmen, ist dies für demokratische Staaten nicht so einfach, da eine viel größere Zahl von Personen an der Entscheidungsfindung beteiligt ist. Damit stellt sich die Frage: Werden die durch Hilfsmaßnahmen gewonnenen Spielräume auch zur Beherrschung der Staatsschulden genutzt? Hierfür gibt es zwei Wege: Ausgabenkürzungen oder Einnahmensteigerungen.

Aus politischer Sicht ist es äußerst schwierig, Sozialausgaben oder investive Maßnahmen des Staates zu kürzen, wenn nicht eine breite Mehrheit der Bevölkerung von der Notwendigkeit der Maßnahmen überzeugt ist. Dies wird umso schwieriger, als Hilfspakete oftmals den Eindruck erwecken, die Krise sei auch ohne Opfer zu bewältigen. Darüber hinaus wird jede Kürzung der Sozialausgaben von den Betroffenen unmittelbar wahrgenommen. In Aussicht stehende Effizienzgewinne – sowie der eigene Anteil an ihnen – sind hingegen abstrakt, zeitlich fern und nicht sicher. Ein um seine Wiederwahl besorgter Politiker wird hierauf Rücksicht nehmen.

Die Wirtschaftswissenschaft selbst wird ihm die Argumente liefern. Da unterschiedliche Schulen diametral entgegengesetzte Politikempfehlungen vortragen, wird es nicht lange dauern, bis die Opposition auf das Argument stößt, eine Krisenbewältigung sei auch ohne Opfer möglich: Man müsse nur das Wirtschaftswachstum ankurbeln, bevorzugt durch investive Ausgabensteigerungen des Staates oder durch Hilfeleistungen anderer Länder, dann stiegen mit dem Bruttoinlandsprodukt auch die Steuereinnahmen und ein ausgeglichener Staatshaushalt stelle sich quasi von selbst ein. Vor die Wahl gestellt zwischen Maßnahmen mit dem gleichen wünschenswerten langfristigen Ergebnis, aber deutlich unterschiedlichen Opfern heute, werden viele Bürger die heute bequemere Lösung vorziehen; und der Politiker wird dies nicht ignorieren.

Wie steht es dann um die Einnahmenseite? Für Steuererhöhungen gilt ähnliches wie für Ausgabenkürzungen. Folglich wäre es sehr optimistisch auf ihre Durchsetzung zu bauen. Darüber hinaus wirken Steuererhöhungen natürlich nicht nur konjunktur- sondern auch wachstumsdämpfend. So bleibt nur das Szenario der wachstumsinduzierten Einnahmesteigerung, ausgelöst durch gezielte investive Ausgaben in die Infrastruktur oder in „Schlüsselindustrien“. Unglücklicherweise sind dies jedoch Maßnahmen, die schon erheblich zum Aufbau des Staatsschuldenproblems beigetragen haben, ohne ein entsprechend dynamisches Wachstum auszulösen.

Dies ist kein Zufall. Der Marktprozess als Entdeckungsverfahren basiert darauf, dass Millionen von wirtschaftlichen Akteuren ihr einzigartiges privates Wissen in den Wirtschaftsprozess einbringen und der Preismechanismus eine Koordinierung der einzelwirtschaftlichen Maßnahmen ermöglicht (Hayek 1945). Wo immer zentrale staatliche Akteure diesen Prozess zu ersetzen versuchen, wird das verstreute Wissen der Vielen ungenutzt bleiben und gegen das geringe Wissen der zentralen Planer mit entsprechend schlechteren Entscheidungen ausgetauscht werden. Dauerhaftes Wachstum wird auf diese Weise nicht gefördert sondern behindert.

Wenn wirksame Reformen wenig wahrscheinlich sind, bleibt noch die Frage, ob Reformen unter Umständen durch Bedingungen oder Auflagen erzwungen werden können. Tatsächlich können bedingte Hilfsmaßnahmen das Schuldnerland dazu drängen, bestimmte Änderungen vorzunehmen. Insbesondere kann die Verabschiedung bestimmter gesetzlicher Regelungen eingefordert werden. So weit, so gut. Problematisch ist allerdings die Umsetzung der Regelungen. Die Geschichte der Transformation einiger osteuropäischer Staaten nach dem Zusammenbruch des Ostblocks hat deutlich gezeigt, dass formale Institutionen allein nur vergleichsweise wenig bewirken können, wenn sie nicht durch informelle Institutionen gestützt werden (North et al. 2007, North et al. 2009). Letztere umfassen insbesondere die Akzeptanz und den Willen zur Umsetzung der formalen Institutionen.

Umschuldung als Ausweg?

Im Falle eines überschuldeten Landes stellt die Umschuldung – hier verstanden als geplante und koordinierte Vorgehensweise zur Absenkungen der Schuldenlast – im Grunde nur das Anerkennen der Realität dar. Dabei spielt es keine Rolle, ob die Umschuldung durch Zinserleichterungen, Schuldenerlasse[1] oder Mischungen aus beiden Elementen gekennzeichnet ist.

Die koordinierte Vorgehensweise bei einer Umschuldung hat zumindest einen zentralen Vorzug: Sowohl die Gläubiger als auch das Schuldnerland können sich auf die neuen Umstände einstellen. Außerdem erleichtert eine koordinierte Vorgehensweise den für die Zukunft notwendigen Aufbau von Vertrauen. Die direkten Gläubigerverluste lassen sich relativ präzise an der Umschuldungsvereinbarung ablesen. Indirekte Kosten können dadurch entstehen, dass die Gläubiger durch die Umschuldung ihrerseits an Kreditwürdigkeit einbüßen und sich damit zu schlechteren Konditionen refinanzieren müssen oder selbst in die Insolvenz abgleiten. Um Kettenreaktionen zu vermeiden, dürfte es sinnvoll sein, die Verbindlichkeiten systemrelevanter Finanzinstitute – nicht jedoch die Finanzinstitute selbst – durch staatliche Garantien abzusichern. Auf diese Weise lassen sich die indirekten Kosten zumindest begrenzen.

Zu berücksichtigen ist das Problem des moralischen Wagnisses, insbesondere in einer Währungsunion. Je großzügiger der Schuldenerlass ausfällt, desto stärker sinken die Anreize für andere hoch verschuldete Länder, die Probleme selbständig zu bewältigen.  Das Problem des moralischen Wagnisses kann im Konflikt zur benötigten Entlastung stehen. Fällt die Entlastung nämlich nicht hinreichend groß aus, wird es dem Land nicht möglich sein, eine nachhaltige Schuldenpolitik zu betreiben. Als Kriterium hierfür könnte man fordern, dass die Schuldenquote des Landes, also das Verhältnis des Schuldenstandes S zum nominalen Bruttoinlandsprodukt (BIP), nach der Umschuldung nicht dauerhaft steigt. Dies ist gewährleistet, wenn die folgende Gleichung erfüllt ist:

Hierbei sind r der Zinssatz, den das Land für seine Schulden zu zahlen hat,  die Wachstumsrate des Bruttoinlandsprodukts und PÜ der Primärüberschuss der betroffenen Nation. Letzterer entspricht dem Überschuss der Staatseinnahmen über die –ausgaben unter Vernachlässigung der Zinszahlungen. PÜ/BIP bildet die Primärüberschussquote. Übersteigt also die Primärüberschussquote den Schuldenstand, multipliziert mit der Differenz zwischen Zinssatz und BIP-Wachstum, dann steigt die Schuldenquote nicht weiter an. Anderenfalls ist ein Weg in die Überschuldung unvermeidlich und die Umschuldung degeneriert erneut zu einer reinen Politik der fortgesetzten Hilfsmaßnahmen.

Im Allgemeinen ist es von zentraler Bedeutung, dass die betroffenen Staaten Primärüberschüsse erzielen. Mit anderen Worten: Sie müssen strukturelle Anpassungen des Staatshaushalts vornehmen. Diese bedürfen jedoch, wie bereits erläutert, der Zustimmung und Unterstützung durch eine breite Mehrheit der Bürger. Ist diese nicht vorhanden, so ist nicht davon auszugehen, dass die erforderlichen Sparmaßnahmen dauerhaft umgesetzt werden. Dann können die Gläubiger nur noch fortgesetzte Hilfen in ein Fass ohne Boden leisten oder den überschuldeten Staat seinem Schicksal überlassen.

Zum Abschluss sei noch ein Ausblick auf die Lage Griechenlands erlaubt. Die inzwischen erfolgte Umschuldung hat die Schuldenquote zunächst einmal auf das Niveau von 120 Prozent gesenkt. Unterstellt man für die Periode von 2012 bis 2020 eine durchschnittliche Wachstumsrate von 1,5 Prozent – eine optimistische Annahme – und einen durchschnittlichen Zins von 3 Prozent, so müsste gemäß obiger Formel ein Primärüberschuss in Höhe von  erreicht werden. Zwischen 1996 und 2000 hat der griechische Staat dieses tatsächlich geschafft, was bedeutet, dass es – rein technisch betrachtet – durchaus möglich wäre, den Haushalt zu konsolidieren. Unglücklicherweise hat Griechenland zwischen 2002 und 2008 jedoch Löhne, Renten und weitere Ansprüche deutlich erhöht. Dies senkt die Wettbewerbsfähigkeit der griechischen Volkswirtschaft und hat das allgemeine Anspruchsniveau der Bürger erhöht. Müssten nach 2020 wie vorgesehen 4,3 Prozent Zinsen gezahlt werden, ergäbe sich eine Primärüberschussquote von 3,36 Prozent. Man erkennt: Die realisierte Umschuldung ist knapp kalkuliert. Außerdem ist fraglich, ob die griechischen Bürger von der Notwendigkeit der Maßnahmen überzeugt sind. Auch hier scheint Skepsis angebracht. Solange die griechische Öffentlichkeit den Schuldigen für das Überschuldungsproblem im Ausland sucht, dürfte die Opferbereitschaft nur begrenzt sein.

Der Ausweg aus Überschuldungskrisen

Ich habe versucht zu zeigen, dass Staatsbankrott und fortgesetzte Hilfsleistungen keine akzeptablen Strategien zur Bewältigung einer Überschuldungskrise darstellen. Eine Umschuldung ist letztlich nur die Anerkennung der Tatsachen. Umschuldungen müssen einerseits eine hinreichende Erleichterung für den Schuldner gewähren, ansonsten degenerieren sie zur Politik fortgesetzter Hilfeleistungen. Andererseits dürfen sie nicht zum Vorbild für andere Staaten in ebenfalls prekärer Lage dienen, was die Gläubigerstaaten klar überfordern würde. Schließlich müssen die anstehenden strukturellen Reformen durch eine breite Mehrheit der Gesellschaft unterstützt werden.

Wie können diese Anforderungen zugleich realisiert werden? Am erfolgversprechendsten wäre es, eine hinreichend große Entlastung des überschuldeten Staates umzusetzen, um anschließend die wechselseitige wirtschaftliche Absicherung endgültig zu kappen. Ein die Umschuldung in Anspruch nehmender Staat muss dann vollständig eigenverantwortlich handeln und darf nicht mehr auf solidarische Hilfsleistungen durch andere Staaten hoffen. Wird dies einmal verstanden, so lassen sich die notwendigen Reformen im eigenen Land leichter durchsetzen.

Für den Fall Griechenlands bedeutet dies, dass die mit dem zweiten Rettungspaket verbundene Entlastung vermutlich zu gering ausgefallen ist. Eine weitergehende Entlastung hätte die griechische Schuldenquote jedoch unter das Niveau von Italien gedrückt, was verheerende Signalwirkungen auf Portugal, Italien und Spanien gehabt hätte. Deshalb besteht die m.E. einzige funktionsfähige Lösung darin, dass Griechenland sich die weiterreichende Entlastung durch den Austritt aus der Währungsunion erkauft. Es könnte und müsste das dann verbleibende Schuldenproblem selbst lösen, sodass der Gedanke der Subsidiarität – eine wesentliche Voraussetzung für das Funktionieren der Währungsunion – wieder Einzug in die europäische Politik nehmen könnte.

Literatur:

Konrad, K.A. und H. Zschäpitz (2010), Schulden ohne Sühne, 2. Aufl., München.

Hayek, F.A. (1945), „The Use of Knowledge in Society“, American Economic Review, 35 (4), 519-530.

North, D.C., J.J. Wallis, S.B. Webb and B.R. Weingast (2007), Limited Access Orders in the Developing World: A New Approach to the Problem of Development, Policy Research Working Paper 4359, The World Bank.

North, D.C., J.J. Wallis and B.R. Weingast (2009), Violence and Social Orders. A Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History, Cambridge.

 

Dieser Beitrag ist unter dem Titel „Umschuldungen als Einstieg in die eigenverantwortliche Strukturreform“ im ifo Schnelldienst (Jg. 65, Nr. 7/2012, S. 17-20) erschienen.