Das Geld der Anderen
Warum die Föderalismusreform II scheitern wird

Eine Reform der föderalen Ordnung ist seit langem überfällig. Der deutsche kooperative Föderalismus ist teuer, viel zu teuer. Er ist eine Wachstumsbremse und kostet private Beschäftigung. Politische Entscheidungen sind wenig transparent, öffentliche Mittel werden verschwendet. Vor allem aber fehlt dem Pseudo-Föderalismus die Bürgernähe. Er trifft immer seltener die Anliegen der Bürger und beteiligt sie zu wenig an politischen Entscheidungen. Kein Wunder, dass die deutsche Variante des Föderalismus in Verruf geraten ist.

Das ist auch der Politik nicht verborgen geblieben. Mit der Föderalismus-Reform I wurden einige föderale Kompetenzen neu geregelt. Der Erfolg war zwar nicht berauschend, die Reform ging aber wenigstens in die richtige Richtung hin zu mehr wettbewerblichem Föderalismus. Ohne adäquate Finanzbeziehungen bleibt die föderale Ordnung allerdings weiter ein Torso. Notwendig ist mehr finanzielle Eigenständigkeit von Bund, Ländern und Gemeinden. Und wieder soll es eine große Koalition richten. Wie die große Finanzreform aus dem Jahre 1969 zeigt, ist das schon einmal schiefgegangen.

Institutionelle Inkongruenz

Die Föderalismus-Kommission II stolpert vor sich hin, ein Durchbruch ist nicht in Sicht. Im Mittelpunkt der Diskussion steht ein ausgeglichener Haushalt. Fast alle sind sich zumindest verbal einig, staatliche Schulden müssen begrenzt werden. Gestritten wird über den konkrete Weg dahin. Ohne den soliden Unterbau eines wettbewerblichen Föderalismus führt dieser Weg allerdings nicht zum Ziel. Eine wie auch immer geartete Schuldengrenze allein schafft es nicht, den Deckel auf dem Topf staatlicher Haushalte zu halten. So lässt sich staatliche Verschuldung ganz sicher nicht im Zaum halten.

In einer Marktwirtschaft kommt dem Staat die Aufgabe zu, öffentliche Güter anzubieten. Die Anreize zur Verschuldung halten sich in Grenzen, wenn zweierlei beachtet wird. Zum einen muss geklärt werden, was des Marktes und was des Staates ist. Zum anderen muss festgelegt werden, auf welcher staatlichen Ebene öffentliche Güter angeboten werden. Die Regel dafür ist einfach: Nutzer, Entscheider und Zahler sollen möglichst übereinstimmen. Damit sollen nach dem Grad der Überschneidung der drei Kreise manche öffentlichen Güter vom Bund, andere von den Ländern und wieder andere von den Kommunen angeboten und finanziert werden.

Die Realität weicht von dieser idealen Welt der institutionellen Kongruenz mehr oder weniger stark ab. Kompetenzen sind vertikal verflochten. Das gilt für Aufgaben, wie etwa Gemeinschaftsaufgaben, es trifft aber auch für Einnahmen zu, wie etwa Mischfinanzierungen. Und es existieren ausgeprägte horizontale Kartelle. Nach wie vor dominieren viele zentrale, bundeseinheitliche Regelungen in der Steuer-, Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik, wo dezentrale Lösungen viel sinnvoller wären. Von institutioneller Kongruenz finden sich in der föderalen Ordnung oft nur noch Spuren, staatliche Ineffizienz ist die Folge.

Fieber der Verschuldung

Diese inkongruente Entwicklung wird durch eine ausgeprägte Haftungsgemeinschaft verstärkt. Bund, Länder und Gemeinden sind über vielfältige inter-regionale Umverteilung miteinander verbunden. Der horizontale Länderfinanzausgleich ist ein Ergebnis diffuser Vorstellungen inter-regionaler „Gerechtigkeit“. Der implizite Finanzausgleich über Regional- und Arbeitsmarktpolitik setzt weitere zweifelhafte distributive Akzente. Mehr dieser „Gerechtigkeit“ ist allerdings nicht ohne Verluste an ökonomischer Effizienz zu haben. Umverteilung verleitet immer dazu, das Geld der anderen mit vollen Händen auszugeben.

Das dicke Ende ist programmiert. Viele Ausgaben werden zentral festgelegt oder von Bund und Ländern gemeinsam vereinbart. Das gilt auch auf der Einnahmeseite. Im finanziellen Verbundsystem legen die beiden Akteure die meisten Einnahmen und deren Verteilung zusammen fest. Die finanziellen Handlungsspielräume sind vor allem auf der Ebene der Länder eng begrenzt. Als eine der wenigen Möglichkeiten bleibt oft nur die staatliche Verschuldung. Wie das riesige Schuldengebirge zeigt, haben die Länder davon in der Vergangenheit reichlich Gebrauch gemacht.

Der vertikale Länderfinanzausgleich verstärkt die Anreize zur staatlichen Verschuldung. Das „bündische Prinzip“ nimmt den Bund in die Pflicht, den Ländern bei Haushaltsnotlagen finanziell aus der Patsche zu helfen. Vom „bail-out“ profitieren vor allem die „Kleinen“, sie fahren Trittbrett beim Bund und den „Großen“. Der desolate Zustand der föderalen Ordnung lässt sich am Umfang der staatlichen Verschuldung ablesen. Das Ausmaß, in dem der Staat in der Kreide steht, zeigt das Fieber an, von dem der kooperative Föderalismus geschüttelt wird.

Ursachenadäquate Therapie

Eine breite Mehrheit in der Föderalismus-Kommission II setzt auf eine Schuldengrenze. Die Meinung ist weit verbreitet, sie sei der Schlüssel zur Lösung der Probleme des kooperativen Föderalismus. Das ist falsch. Es wäre allenfalls ein Kurieren an Symptomen, die wichtigsten Ursachen würden außer Acht gelassen. Auf sich alleine gestellt kann auch eine Schuldengrenze die überbordende staatliche Verschuldung nicht in Grenzen halten. Sie funktioniert nur im Verbund mit weiteren Elementen einer neuen föderalen Ordnung.

Ein erstes Element besteht darin, staatliche Aktivitäten strikt auf öffentliche Güter zu begrenzen. Und die Aufgaben müssen dort erledigt werden, wo sie am besten erfüllt werden können. Die Maxime auf der Aufgabenseite muss lauten: privatisieren und dezentralisieren. Von zentralen Standards muss regional abgewichen werden können. Länder und Gemeinden können ihre Aufgaben aber nur effizient erfüllen, wenn Handlung mit Haftung einhergeht. Das erfordert mehr Autonomie auf der Einnahmeseite. Notwendig sind Zu- und Abschläge zu bestehenden Gemeinschaftssteuern, wie der Einkommen- und Körperschaftsteuer, besser noch wären autonome eigene Steuerquellen von Länder und Gemeinden.

Mehr Eigenständigkeit bei Einnahmen und Ausgaben verringert die Anreize von Länder und Gemeinden, sich zu verschulden. Dieser positive Effekt wird durch das zweite Element einer grundlegenden Reform des Systems des Finanzausgleichs weiter verstärkt. Die teilweise prohibitive Grenzbelastung im horizontalen Länderfinanzausgleich muss kleiner, die inter-regionale Umverteilung geringer und transparenter, die Grenze zwischen Effizienz und Solidarität zugunsten der Effizienz verschoben werden. Viele andere Staaten beschränken den Finanzausgleich auf absolute Notfälle. Das sollten wir auch tun.

Wirksame Schuldengrenze

Erst auf dem Fundament dieser beiden unverzichtbaren Bausteine eines wettbewerblicheren Föderalismus können Schuldengrenzen positiv wirken. Sie sind der Kakao auf der Sahne des föderalen Cappuccino, nicht mehr. Schuldenregeln stecken in einem schwer lösbaren Dilemma. Einerseits sollen sie starr sein, um die Lasten der Verschuldung für künftige Generationen zu begrenzen, andererseits aber auch flexibel genug, um auf konjunkturelle Schwankungen und exogene Schocks adäquat reagieren zu können. Die Politik beutet dieses Dilemma gnadenlos aus. Das Ergebnis sind meist mehr oder weniger zahnlose Schuldengrenzen und eine hohe staatliche Verschuldung.

Der überzeugendste Vorschlag für eine Schuldengrenze kommt vom Wissenschaftlichen Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie. Er ist transparent, einfach und politisch illusionslos. Der Bundestag soll mit einfacher Mehrheit eine Neuverschuldung bis 5 % des Ausgabenvolumens beschließen können. Das sind etwa 0,5 % des BIP. Mit einer qualifizierten Mehrheit von 60 % ist aber auch jedes andere, höhere Defizit möglich. Entscheidend ist allerdings, dass jede neue Verschuldung nach maximal vier Jahren wieder getilgt sein muss. Diese Regel für den Bund kann auch auf die Länder übertragen werden. Aber auch diese Regel ist ohne wettbewerblichen föderalen Unterbau von politischer Erosion bedroht.

Die Frage bleibt, ob Bund und Länder identische Schuldengrenzen haben sollten. Der Bund hat weniger Anreize als die Länder, sich zu verschulden. Er kann bei Haushaltskrisen nicht wie die Länder auf ein „bail out“ hoffen und die Bürger können sich durch Abwanderung der Schuldenlast der Länder eher entziehen als der des Bundes. Beides spricht für weichere Regeln des Bundes. Das ist aber nicht die ganze Wahrheit. Härtere Regeln auf Länderebene stärken die Anreize der Länder, Aufgaben auf den Bund zu verlagern. Der Druck auf den Bund, sich zu verschulden, nimmt weiter zu. Es gibt also keinen Grund für weichere Schuldenregeln des Bundes.

Politische Ökonomie

Eine Reform der föderalen Ordnung orientiert sich allerdings nur selten an der ökonomischen Effizienz. Es ist zumeist ein distributiver Kampf aller gegen alle, Bund gegen Länder, Länder gegen Länder. Was letztlich zählt ist eine qualifizierte Mehrheit, in diesem Fall für eine Schuldenregel. Damit werden die Lasten aus den Altschulden zum strategischen Spielball in einem beinharten Verteilungskampf. Hoch verschuldete Länder lassen sich die Zustimmung zu einer – allenfalls weiten, nicht wirklich glaubwürdigen – Schuldengrenze durch Zinslasthilfen oder eine (Teil-)Entschuldung abkaufen..

Diese Vorschläge zur Lösung des Altschuldenproblems sind weder effizient noch gerecht. Sie signalisieren den Akteuren, es lohnt sich, weiter auf Kosten anderer zu leben. Die deutschen Erfahrungen mit Haushaltsnotlagenländern zeigen, ohne glaubwürdige Regeln, ein klares Konzept der Sanierung der Haushalte und mehr wettbewerblichen Föderalismus lebt der Schlendrian fort. Schlechtem Geld wird gutes hinterhergeworfen. Diese Vorschläge sind aber auch nicht gerecht. Finanzpolitische Sünder der Vergangenheit werden belohnt, Länder, die solide gewirtschaftet haben, werden bestraft. Der Solide ist am Ende der Dumme.

Das Diktat der politischen Mehrheit bestimmt, dass ohne die Zustimmung der großen finanzpolitischen Sünder eine Reform nicht möglich ist. Wenn die kleineren Sünder tatsächlich in den sauren Apfel beißen und die großen Sünder zumindest von einem Teil der Lasten ihrer erheblichen Altschulden befreien, sollten sie das allerdings nicht bedingungslos tun. Sie sollten ihre finanziellen Hilfen daran binden, dass ein unumkehrbarer Einstieg in einen stärker wettbewerblichen Föderalismus gefunden wird. Ansonsten sollten sie die Reform der föderalen Finanzbeziehungen lieber politisch scheitern lassen.

Fazit

Die Föderalismus-Kommission II setzt auf die Karte der Schuldengrenze. Das ist ein riskantes Spiel, das sie nicht gewinnen kann. Selbst wenn die Politik wollte, sie würde nur an Symptomen kurieren. Aber sie will, wie etwa der jüngste Vorstoß der SPD-Fraktion zeigt, gar keine wirksame restriktive Schuldenregel. Die Politik macht nicht freiwillig den Odysseus und bindet sich widerstandslos an den Mast nachhaltig ausgeglichener Haushalte. Deshalb wird die Schuldengrenze allenfalls weit, nicht eng ausfallen. Wirklich bremsen wird sie die Verschuldung weder vom Bund noch den Ländern.

An die eigentlichen Ursachen übermäßiger staatlicher Verschuldung, die das Ausmaß der Probleme des kooperativen Föderalismus widerspiegelt, wagt sich die Kommission nicht. Eine fundierte Kritik staatlicher Aufgaben findet nicht statt. Von mehr Eigenständigkeit der Länder und Gemeinden bei Einnahmen und Ausgaben ist keine Rede mehr. Eine Reform des Systems des Länderfinanzausgleichs steht erst gar nicht auf der politischen Tagesordnung. Ohne einen wettbewerblicheren Föderalismus lässt sich allerdings die überbordende staatliche Verschuldung nicht eindämmen, die föderale Ordnung nicht wirklich reformieren. Was bleibt ist Flickschusterei.