Irlands Nein ist gut für Europa

Von Wolf Schäfer am 18. Juni 2008
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Wolf Schäfer
Helmut-Schmidt-Universität Hamburg

Europa in der Krise?

Erst die Franzosen, dann die Holländer und nun (schon wieder) die Iren: Es ist eine Crux mit dem Volk, wenn man es befragt. Europa ist zu kompliziert, als daß man es seinen Bürgern überlassen darf. Deshalb konstituierte sich der Verfassungskonvent ja auch exklusiv aus den Vertretern der politischen Klasse, die vor allem ihr eigenes Europa für die unkundigen Bürger paternalistisch konstruieren. Der gescheiterte Verfassungsvertrag wurde deshalb in etwas modifizierter Version als Reformvertrag bewusst den Bürgervoten entzogen und den Politikervoten unterstellt, damit diesmal nichts schiefgehe. Nur in Irland ging das nicht. Steht die EU nun wieder in einer tiefen Krise?

Ja und nein.

Ja heißt die Antwort, wenn auf das irische Votum wieder wie gewohnt reagiert wird: Die Iren sollen doch, wenn das Parlament schon nicht entscheiden darf, noch einmal – diesmal aber richtig – abstimmen. Ja heißt die Antwort auch, wenn die Bürgersignale innerhalb der EU, die die strategischen Politikerspiele stören, negiert werden und damit grundsätzliche Überlegungen für eine zukunftsfähige bürgernahe Entwicklungsstrategie der EU außer Betracht bleiben.

Nein heißt also die Antwort, wenn das irische Nein den Weg zu mehr Pragmatismus in der Zukunftsgestaltung der EU ebnet, die auf mehr Differenzierung denn Homogenisierung und also auf mehr Bürgerpräferenzen denn Politikerpräferenzen abstellt. Dann ist Irlands Nein gut für Europa.

Zunehmende Heterogenitäten

Mit allen Erweiterungsrunden ist die EU heterogener geworden. Die Heterogenitäten beziehen sich auf die Verschiedenheit der formellen und informellen Institutionen der Staaten als Club-Mitglieder, also vor allem der Bürgerpräferenzen, aber auch der Sprachen und Kulturen, der Sitten und Gebräuche, der Politik- und Rechtssysteme, der nationalen Historien, aber auch der Lebensstandards und Einkommen, der Umweltbedingungen und Sozialsysteme in den Mitgliedstaaten der EU.

Diese Heterogenitäten sind zunächst einmal ein Reichtum Europas, denn sie bieten Vielfalt und damit Wahlmöglichkeiten und zudem vielfältige Chancen für mehr Wettbewerb und effiziente Arbeitsteilung. Aber sie erzeugen auch Kosten in bezug auf die Produktion zentral angebotener Gemeinschaftsgüter. Solche Kosten bestehen in der Nichtbefriedigung der vielfältig differenzierten Bürgerpräferenzen durch vereinheitlichte Gemeinschaftsgüter, und sie bestehen zudem in der heterogenitätsbedingt aufwendigen Organisation der Konsensfindung über das zentralisierte Angebot dieser Güter in den Abstimmungsmechanismen der Gemeinschaftsinstitutionen.

Auf jeden Fall ist Heterogenität das zentrale Charakteristikum der EU – und sie nimmt zu, weil zukünftige Erweiterungen noch bevorstehen. Die damit verbundenen Implikationen in bezug auf die Gestaltung des europäischen Integrationsprozesses mahnen Politikvarianten an, die bisher vielfältig in der Wissenschaft, aber zu wenig in den Handlungen der EU-Politiker akzeptiert sind. Auf den Punkt gebracht muß die Erkenntnis reifen: Erweiterung und Vertiefung der EU kann man nicht gleichzeitig haben, weil sie grundsätzlich in einem substitutionalen Verhältnis zueinander stehen. Denn wenn die Heterogenitätskosten bei jeder Erweiterung steigen, sollten nicht gleichzeitig mehr zentralisierte Entscheidungen in der EU durchgeführt werden, die auf diese Heterogenitäten nicht nur keine Rücksicht nehmen, sondern – schlimmer noch – sie administrativ wegzuharmonisieren versuchen. Zentralisierung und Harmonisierung vertragen sich nicht mit Heterogenisierung.

In diesem Argumentationsrahmen zeigen Veto-Verhaltensstrategien der EU-Mitgliedstaaten mit zunehmendem Opting-out-Charakter, daß bereits für die gegenwärtige Größe der EU deren Zentralisierungs-, also Vertiefungsgrad zu hoch ist. Diesen gilt es deshalb zu verringern. Dezentralisierung muß mithin auf der Agenda für eine zukunftsfähige Integrationspolitik der EU stehen.

Die EU-Politiker müssen zudem lernen, abweichende nationale Voten in bezug auf zentral geplante Integrationspolitiken nicht stets als den Integrationsprozeß hindernden Störfaktor, als beklagenswerte „Sonderrolle einzelner Unwilliger“ zu betrachten, sondern als Indikatoren für zunehmende Club-Heterogenitäten, also für mehr Vielfalt und Wahlmöglichkeiten in der EU, zu akzeptieren. Den Rahmen für eine solche Akzeptanz liefert die Theorie und Politik der differenzierten Integration.

Konzepte differenzierter Integration

Differenzierte – flexible, abgestufte – Integration bedeutet, daß einzelne Mitglieder eines Integrationsraumes unterschiedliche Rechte und Pflichten hinsichtlich bestimmter Bereiche der Gemeinschaftspolitiken haben können, was impliziert, daß den Mitgliedern temporäre oder auch permanente Unterschiede im Grad der Integration gestattet werden.

Differenzierte Integration wird mit verschiedenen Integrationsmodellen in Verbindung gebracht, wobei die inhaltliche Trennschärfe in ihrer Abgrenzung nicht immer groß ist. Aber ausreichende Klarheit kann erzeugt werden, wenn man sich auf die drei für die EU wohl wichtigsten Konzepte differenzierter Integration konzentriert: „Europa der mehreren Geschwindigkeiten“, „Europa der konzentrischen Kreise“, „Europa à la carte“. Worin liegen die wesentlichen Unterschiede?

Im „Europa der mehreren Geschwindigkeiten“, das anlässlich der ersten EG-Erweiterungsrunde bereits 1974 von Willy Brandt sowie im Tindemans Report 1975 konzeptionell vorgetragen wurde, wird zunächst vorausgesetzt, daß alle Integrationsmitglieder dieselben Integrationsziele verfolgen. Unterschiede bestehen allein in der Zeitspanne, die einzelnen Mitgliedern zugestanden wird, diese Ziele zu erreichen.

Typisch für dieses Konzept ist z. B. das Einräumen von Übergangsperioden für EU-Neumitglieder bis zur endgültigen Übernahme bestimmter Teile des Acquis communautaire. Typisch für dieses Konzept ist auch, wenn Gruppen von Mitgliedern eine zeitliche Vorreiterrolle eingeräumt wird, um den Integrationsprozeß „voranzutreiben“, dem die anderen Hinterherhinkenden folgen sollen. Auch die für den Eintritt in die Währungsunion relevanten Regelungen hinsichtlich der Erfüllung der Konvergenzkriterien entsprechen dem Geist des Integrationskonzepts der verschiedenen Geschwindigkeiten.

Entscheidend für dieses Konzept ist also, daß den Mitgliedern kein Recht auf grundsätzlich abweichende Integrationsziele zugestanden wird, sondern nur auf die zeitliche Streckung der Realisierung vorgegebener Gemeinschaftsziele. Ausnahmeregelungen sind mithin nur temporär, dauerhafte Präferenzheterogenitäten einzelner Mitgliedstaaten werden negiert. Deshalb ist dieses Konzept in einer Clubwelt nicht nur temporärer, sondern auch dauerhafter Heterogenitäten, wie sie in der EU ja vielfältig bestehen, von nur begrenztem politischen Gestaltungswert.

Ein „Europa der konzentrischen Kreise“ ist eng verwandt mit dem der verschiedenen Geschwindigkeiten. Im Zentrum steht hier die Idee eines „Kerneuropas“, das von Mitgliedern gebildet wird, die hinsichtlich verschiedener Gemeinschaftspolitiken bereits einen engeren Integrationsgrad realisiert haben. Um diesen Kern herum existieren Ringe abnehmenden Integrationsgrades. Diese Ringe sind nicht notwendigerweise nur geographisch angeordnet, sondern auch funktional definiert.

Der Unterschied zum Modell unterschiedlicher Geschwindigkeiten liegt in der Duldung nicht nur temporärer, sondern auch permanenter Integrationsdifferenzen zwischen den Mitgliedern der verschiedenen Ringe. Weniger integrationswillige oder -fähige Staaten werden nicht auf das Erreichen „höherer“ Integrationsgrade verpflichtet. Dieses Kerneuropa-Konzept hat in der EU-politischen Diskussion durchaus Resonanz ausgelöst: So hat der damalige französische Premierminister Balladur 1994 einen solchen Vorschlag unterbreitet, das sogenannte „Schäuble-Lamers-Papier“ von 1994 und 1999 enthielt ähnliche Gedanken, und nicht zuletzt haben Chirac und Schröder 2003 öffentlich dieses Konzept propagiert.

Aber auch dieser Ansatz hat seine Defizite für eine zukunftsfähige Gestaltung der EU-Integrationspolitik, wenn er die Ringe allein geographisch abgrenzt, obgleich einzelne Mitglieder funktional in unterschiedlicher Intensität an den Gemeinschaftspolitiken teilhaben. Zudem setzt auch dieses Konzept in gleicher Weise wie das der unterschiedlichen Geschwindigkeiten voraus, daß Integration einer quasi objektiven Sequenz von Entwicklungsstufen unterliegt, die von der Politik vorgegeben und von allen Mitgliedern ex ante anerkannt wird. Integration wird als Top-down-Ansatz institutionell-administrativ geplant und nicht primär als funktional-endogen sich entwickelnder Bottom-up-Prozeß aufgefasst.

Ein „Europa à la carte“ – selektive Integration – bedeutet, daß die Mitgliedstaaten frei wählen können, an welchen Gemeinschaftsaktivitäten sie sich beteiligen wollen, wobei ein Minimum an für den Integrationsraum konstitutiven Gemeinschaftsregelungen für alle verbindlich ist. So kann z. B. kein Land Mitglied der EU sein, das die Zollfreiheit innerhalb des Binnenmarktes nicht akzeptiert. Das Konzept beinhaltet, daß jedes Mitgliedsland das Recht zum Opting-out und Opting-in hinsichtlich verschiedener Gemeinschaftspolitiken hat, das letztlich auch das Sezessionsrecht – Austritt aus der EU – mit einschließt.

Gegenüber dem Konzept konzentrischer Kreise unterscheidet sich Europa à la carte dadurch, daß der Fokus der Mitgliedschaft sich nicht auf die Länder als Einheit bezieht, sondern auf deren Einzelfunktionen in den Gemeinschaftsaktivitäten. In diesen Einzelfunktionen unterliegt die Kooperation der Mitglieder eigenen Wahlentscheidungen.

Die EU als Club voller Clubs

Damit entspricht dieses Konzept dem auf dem Clubgedanken basierenden Integrationsansatz der überlappenden Clubs, die sich funktional abgrenzen und in denen die Mitgliedstaaten durch entsprechende funktionale Partizipation Mitglied sind: Mitgliedschaft im EU-Club impliziert dann nicht automatisch zugleich die Mitgliedschaft in allen Subclubs wie z. B. im Euro-Club oder im Club der Agrar-Protektionisten.

Dieses selektive Integrationsmodell, das bereits 1979 von Lord Dahrendorf propagiert wurde, entspricht im Kern nicht dem Geist des Acquis communautaire, aber es besitzt in der EU bereits vielfältige Alltäglichkeit, wenn man die unterschiedlichen funktionalen Mitgliedschaften einzelner EU-Mitglieder betrachtet: So ist Großbritannien Mitglied der EU, aber nicht der Währungsunion sowie des Schengenabkommens, und es akzeptiert auch nicht die Vereinbarungen der sogenannten Grundrechte-Charta. Bei vielen anderen EU-Mitgliedern ist es vielfältig ähnlich: Als EU-Clubmitglieder sind sie nicht zugleich funktionale Mitglieder in allen Subclubs der Gemeinschaft. Das entspricht den EU-weiten Präferenzheterogenitäten, die zwischen den Mitgliedern bestehen. Dem populären Einwand gegenüber einem „Europa à la carte“, die europäische Integration dürfe doch nicht das „Rosinenpicken“ einzelner Länder zulassen, hat Lord Dahrendorf sinngemäß die entwaffnende Frage entgegengesetzt: Warum muß Europa eigentlich wehtun, um gut zu sein?

Die skizzierten differenzierten Integrationskonzepte können wir also in unterschiedlichen Varianten und Intensitäten als zunehmend bereits praktizierte Integrationspolitiken der Mitgliedstaaten der EU identifizieren. Sie kennzeichnen die EU immer mehr als Club voller überlappender Subclubs. Diese Charakterisierung der EU wird zukünftig an Schärfe gewinnen, weil viele Mitgliedstaaten ihre Heterogenitätskosten der zunehmenden Zentralisierung und Harmonisierung in der EU immer stärker durch Veto-Strategien abzusenken trachten.

Da nicht gewollt sein kann, dass – wie in der Vergangenheit – den nationalen Veto-Strategien durch immer mehr redistributive Kompensationszahlungen über die EU-Fonds begegnet wird, bedarf es einer neuen integrationspolitischen Ausrichtung der EU, die den sich entwickelnden Charakter der EU als Club voller heterogener Clubs nicht nur akzeptiert, sondern auch fördert. Welche institutionellen Veränderungen sollte die Integrationsstrategie der Gemeinschaft deshalb einleiten?

Zukunftsfähige Integrationsstrategie

Erstens muß der Trend zur Zentralisierung und Harmonisierung von Politikbereichen gestoppt werden, die nach wie vor in die nationale Verantwortung gehören. Notwendig ist es allerdings, noch weiter zu gehen: Da der gegenwärtige „Vertiefungsgrad“ der EU heterogenitätsbedingt schon zu hoch ist, muß die Regelungsintensität der EU generell abgesenkt, der Acquis also reduziert werden. Im Sinne des Clubs-im-Club-Konzepts sollte das am besten bis zu einem „Kern-Acquis“ geschehen, der für die EU als von konstitutiver Bedeutung angesehen wird und deshalb für alle Mitglieder verbindlich ist.

Die vom Verfassungskonvent abgelehnte Idee der Schaffung eines Kompetenzkatalogs, in dem die Kompetenzen der EU in Abgrenzung zu den Mitgliedsländern festgelegt werden, kann hier eine fruchtbare Rolle spielen. Über diesen „Kern-Acquis“ hinaus sind die Mitglieder dann frei, mit allen anderen in unterschiedlichen funktionalen Clubs zu kooperieren. Die „Abschmelzung“ des Acquis könnte in demselben Bewusstsein erfolgen, das bei der Festlegung des Abbauziels der EU-Bürokratie von 25 % jüngst Pate gestanden hat.

Zweitens muß sich ein solcher Ansatz durch die strikte Anwendung des Subsidiaritätsprinzips ergänzen, das seit dem Vertrag von Maastricht zwar als tragendes Handlungsprinzip der Gemeinschaft kodifiziert worden ist, aber in der EU bisher noch keineswegs hinreichend implementiert wird. Hier existiert enormer institutioneller Handlungsbedarf.

Drittens muß erkannt werden, daß die zunehmende Abkehr von Einstimmigkeits- zu Mehrheitsvoten in den Gemeinschaftsorganen sowie die Absenkung der Anforderungen an qualifizierte Mehrheiten kein Schritt in Richtung auf weniger Zentralisierung und „Kern-Acquis“ ist, sondern – weil Zentralisierung sich nunmehr leichter durchsetzen läßt – in die genaue Gegenrichtung weist. Und die erscheint für die Gemeinschaft aus allen genannten Gründen als dauerhaft nicht zukunftsfähig.

Das irische Nein ist gut für Europa, wenn die EU-politische Klasse sich diesbezüglich neu orientiert. Sie sollte, sie muß es tun.

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Eine Reaktion zu “Irlands Nein ist gut für Europa”

  1. Gladstone

    Man muß sich doch einmal die ganz einfache Frage stellen: Worzu das Ganze?
    Wofür ist die Zentralisierung in Europa eigentlich gut. Europa als Freihandelszone erfüllt doch seinen Zweck. Wozu die immer stärkere Bürokratisierung und Unterminierung der Bürgerrechte.

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