Regelbindung (Contra)
Sind gesetzlich festgelegte sozial- und wirtschaftspolitische Zielwerte (un)vernünftig?

Die meisten deutschsprachigen Ökonomen sind von der Nützlichkeit fester Regeln für die Geld-, Sozial- und Wirtschaftspolitik überzeugt. In diesem Beitrag wird hingegen für  „durchwursteln“ argumentiert, da bei (grund)gesetzlich festgelegten starren Regeln (z. B. hinsichtlich der Staatsverschuldung) nicht nur falsche Entscheidungen getroffen werden können (z. B. hinsichtlich des staatlichen Investitionsvolumens), sondern vor allem der Staat – und damit die Demokratie – sich unglaubwürdig macht, wenn – wie die Erfahrung lehrt – Regeln vernünftigerweise immer wieder gebrochen werden (z. B. in Form nicht eingehaltener Verschuldungsregeln).[1]

Dieser Beitrag will anhand von Beispielen zeigen, dass angesichts einer von Unsicherheit geprägten Zukunft starre Regeln für konkretes staatliches Handeln mit großer Wahrscheinlichkeit – und vernünftigerweise –  nicht eingehalten werden; denn nur wenn ein Problem wirklich komplett verstanden wurde, kann man eine auf Dauer richtige Verhaltensregel im Detail formulieren. Dies ist selten, aber kann beispielsweise bei der Festlegung von Grenzwerten für das Ausmaß giftiger Stoffe in Lebensmitteln der Fall sein. Wobei freilich selbst hier anzumerken ist: Auch im Falle naturwissenschaftlicher Grenzwerte spielen Werturteile unvermeidlich eine Rolle, da die Festlegung eines Grenzwertes davon abhängt, wie risikofreudig ein Gesetzgeber bzw. eine Gesellschaft ist. Und diese Risikofreude kann sich ändern: Wenn man also nicht auch die Entwicklung der Risikofreude hundertprozentig prognostizieren kann, dann werden sich auch naturwissenschaftlich abgeleitete Grenzwerte im Laufe der Zeit verändern und keine starre Regel darstellen. Hinzu kommt in der Regel noch Erkenntnisfortschritt bzw. das Problem nicht vollständig verstandener Zusammenhänge, wodurch Regeln falsch gesetzt werden und Regeländerungen äußerst vernünftig werden können.

Das unvermeidliche Bewertungsproblem bei Grenzwerten wird klar und deutlich, wenn man sich unterschiedliche Grenzwerte für Stoffe in Lebensmitteln sowie für Strahlungsdosen in verschiedenen Staaten anschaut. Wie können Ökonomen also erwarten, dass bestimmte quantifizierte Regeln für immer und ewig gelten sollten, zum Beispiel im Hinblick auf die Grenzen der Staatsverschuldung oder die Anpassung der Altersrenten?

Das wissenschaftliche Problem

Im Falle von Regeln, die komplexe Verhaltensweisen im Bereich der Wirtschaft und des Sozialen steuern sollen, beziehen sich diese auf Trans-Scientific-Probleme (wie der Physiker Weinberg sie 1972 bezeichnete). Das sind Probleme, die nicht (vollständig) verstanden und/oder quantifizierbar sind.  Die notorisch schwere Prognostizierbarkeit makroökonomischer Prozesse ist offenkundig (bislang) ein Trans-Scientific-Problem. Und dass in der ökonomischen Welt auch Werturteile eine zentrale Rolle spielen, die nach Weinberg auch Trans-Scientific-Probleme generieren, muss hier nicht betont werden.

Dies alles sind wie so oft in den Sozialwissenschaften keine neuen Erkenntnisse, sie werden aber immer wieder einmal vergessen oder (bewusst) ignoriert. Bereits der britische Sozialphilosoph Thomas Hobbes hat  darauf hingewiesen, dass im Falle unvollständiger Kenntnisse starre Regeln sehr gefährliche Instrumente sind: „Unkenntnis von Ursachen und Regeln führt Menschen nicht so weit weg von ihrem Weg als wie es der Fall ist, wenn sie sich auf falsche Regeln stützen.“

Im Hinblick auf die Rolle von Indikatoren besonders interessant ist „Goodhart’s Law.“ Charles Goodhart ist ein britischer Ökonom, der von 1968 bis 1985 Chefökonom der Bank of England war. Er hat Mitte der 70er Jahre in einem Vortrag die These formuliert, dass sobald ein (währungspolitischer) Indikator zu einem offiziellen Politikziel erklärt wird, man ihn nicht mehr benutzen sollte, weil die Politik dann dazu neigt, im Hinblick auf die Optimierung des Indikators zu arbeiten und nicht im Hinblick auf das Ziel, was man damit eigentlich erreichen will.

Dahinter steht das Problem, dass ein Indikator – wie schon der Name sagt –  nicht das Ziel selbst ist (z. B. Stabilität der Währung), sondern nur eine Hilfsgröße (z. B. die Geldmenge), die mit dem Ziel mehr oder weniger eng verbunden ist. Und genau das „mehr oder weniger eng“ ist das Problem. Die Enge des Zusammenhangs kann für die Vergangenheit beobachtet werden, aber sie kann sich in der Zukunft ändern – gewollt (wie Goodhart beschreibt) oder ungewollt, weil der Zusammenhang schlicht und einfach nicht richtig verstanden ist (was bei jedem komplexen Prozess der Fall ist, siehe das Stichwort „Trans-Scientific Problem“ oben). Man kann dies auch so formulieren:

Wir sollten uns nur dann nach einem Indikator richten und ggf. durch ein Gesetz selbst binden, wenn es keinen wissenschaftlichen Fortschritt mehr gibt, d. h. ein Indikator als nicht mehr verbesserbar und – wenn nicht für alle Zeit, so doch zumindest für einige Jahrzehnte –  als „richtig“ angesehen wird. Solange es aber noch wissenschaftlichen Fortschritt gibt, und daran glauben wir in der Wissenschafts-Community ja alle fest, bedeutet das, dass unter Umständen Indikatoren, die nach dem Stand des Wissens berechnet sind, nicht hundertprozentig aussagekräftig sind oder sogar in die Irre führen können.

Noch drastischer – in derselben Zeit wie der von Goodhart formuliert, aber weitgehend vergessen – ist die These des Sozialpsychologen Donald A. Campbell (1976): „The more any quantitative social indicator (even some qualitative indicator) is used for social decision-making, the more subject it will be to corruption pressures and the more apt it will be to distort and corrupt the social processes it is intended to monitor.”

Vier Fallbeispiele aus der Wirtschaftspolitik

Ein (un)schönes Beispiel für Goodhart’s Law sind die nahezu permanenten Veränderungen – weltweit und in nahezu allen Staaten – der Definition der Arbeitslosigkeit. Eine niedrige Arbeitslosigkeit ist politisch erwünscht und es gibt eine Tendenz, den Zähler der Quote durch Veränderungen der Definition von Arbeitslosigkeit möglichst klein zu halten. Darauf soll hier aber nicht im Detail eingegangen werden.

Im Folgenden werden die Maastricht-Kriterien zweifach als Fallbeispiele für die Probleme quantifizierter Zielwerte in der Wirtschafts- und Finanzpolitik herangezogen. Hinzu kommen die Rentenformel und die Armutspolitik (als Beispiele aus der Sozialpolitik).

  • Maastricht-Kriterien I

Ein besonders aussagekräftiges Beispiel für Goodhart’s Law in der jüngeren deutschen Geschichte ist die Einführung des Euro Ende der 90er Jahre. Sie wurde nur möglich, weil der Zielindikator „Neuverschuldung des Staates“ eingehalten wurde, indem – wie Goodhard dies grundsätzlich befürchtet –  der Staat sein Verschuldungsverhalten so verändert hatte, dass der statistische Grenzwert von 3 Prozent Nettoneuverschuldung nicht überschritten wurde, aber der materielle Kern der Neuverschuldungsregel nicht wirklich eingehalten wurde. Das folgende spielte sich ab:

Es gab im Frühjahr 1998 einen großen Skandal (und Stimmen, dem Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) die Grundfinanzierung zu entziehen), weil das DIW behauptet hatte, dass die vom Statistischen Bundesamt Ende Februar 1998 bekanntgegebene Zahl von 2,7 % für die Nettoneuverschuldung im Jahr 1997 nicht nachvollziehbar sei. Die beim DIW zum Jahresbeginn übliche Schätzung für die Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung des zurückliegenden Jahres (1997) zeige, dass Deutschland die Drei-Prozent-Marke verfehlt habe und die Nettoneuverschuldung etwas höher läge. Im Laufe des Jahres stellte sich dann heraus, dass beide Institutionen (Statistisches Bundesamt und DIW) recht hatten.

Die tatsächliche Nettoneuverschuldung 1997 lag tatsächlich unter 3 % des BIP, aber nicht, weil der deutsche Staat sich real tatsächlich entsprechend gering verschuldet hätte, sondern aufgrund der – zufällig? – für das Jahr 1997 erfolgten statistischen Neuberechnungen einiger Teil-Indikatoren (Übertragungen des Staates an das Ausland und Zinsausgaben der öffentlichen Hand) und staatlicher Einmalaktionen, so u. a. Grundstücksverkäufe aus dem Bundesbahnvermögen, geringere Zuschüsse an die Deutsche Bahn und zurückgestellte militärische Beschaffungen und Leistungen der Arbeitslosenversicherung. In der Summe entsprach dies 16 Milliarden DM oder 0,4 % des BIP.

Man kann nun an Zufall glauben oder auch nicht. Das Beispiel illustriert auf jeden Fall die Gefahren, die Goodhart befürchtet, wenn im Bereich der staatlichen Politik ein wissenschaftlich errechenbarer objektiver Grenzwert vorgegeben wird. Denn diese Grenzwerte sollen immer ein Verhalten steuern, das jenseits des wissenschaftlich komplett Erklärbaren liegt. Trans-Scientific-Probleme sollen also mit einfachsten Mitteln gesteuert werden. Es liegt auf der Hand, dass Hobbes mit seiner Behauptung recht hat, dass dies schiefgehen muss.

Der Umgang mit Zielwerten, die der Politik nicht mehr passen, ist aber auch weniger kompliziert möglich als damals 1997/98, als ja tatsächlich staatliches Handeln geändert wurde.

  • Maastricht-Kriterien II

Man kann Zielwerte auch einfach ignorieren. Das ist seit Jahren bezüglich der Gesamtverschuldungsquote des Staates der Fall. Diese soll ja nach dem europäischen Maastricht-Vertrag 60 % des BIP nicht übersteigen. Tatsächlich lag sie für Deutschland nach der Lehman-Pleite bei etwa 80 % und 70 %. Dies wurde – so auch für andere europäische Staaten – mit dem Hinweis auf unvermeidliche historische Einmaleffekte einfach ignoriert. Dieser Hinweis ist ja auch nicht absurd: Die Finanzkrise im Nachgang der Lehman-Pleite war tatsächlich ein Effekt, der nicht vorhergesehen wurde. Das war und ist auch nicht so einfach, wie im Nachhinein von manchen behauptet wird (die immer wieder auf den Zusammenbruch des Kapitalismus warten), denn das Verhalten der Finanzmärkte und deren Steuerung sind ganz klare Trans-Scientific-Probleme. Niemand kennt (bislang) ein theoretisches Modell, dass die globalen Finanzmärkte hinreichend genau für Prognosen beschreibt.

Nun könnte man argumentieren: Wenn volkswirtschaftliche Indikatoren und Zielwerte einfach ignoriert werden können, dann sind sie ja unschädlich. Dieses Argument verkennt allerdings, dass es i. d. R. eines mühsamen Prozesses bedarf, bis ein unsinnig gewordener Zielwert ignoriert wird. Und – noch wichtiger: das Ignorieren gesetzlich festgelegter Ziele untergräbt die Legitimität des Staates – und das zu recht. Wir sind aber auf einen von der Gesellschaft akzeptierten Staat angewiesen.

  • Rentenformel(n)

Ein unspektakuläres Beispiel für die ggf. geringe Bedeutung von indikatorengestützten gesetzlichen Zielwerten sind die häufigen Rentenreformen in Deutschland. Im Jahr 1957 wurde eine zuvor nicht dagewesene Regelhaftigkeit in die Berechnung der gesetzlichen Renten eingeführt. Sie wurde freilich bereits 1972 geändert (was wenig beklagt wurde, da es sich um Verbesserungen für Rentner handelte und die Beitragsätze deutlich niedriger waren als heute). Und danach kam es aber immer und immer wieder zu Verschlechterungen der Leistungen, u. a. durch Veränderungen der „Rentenformel“, die den Wert von erworbenen Ansprüchen bestimmt.

Da alle Änderungen der Zielwerte der gesetzlichen Rentenversicherung vom Gesetzgeber beschlossen wurden, sind sie formal völlig korrekt und legitim. Freilich: Nicht nur das Ignorieren gesetzlich festgelegter Zielwerte untergräbt die Legitimität des Staates, sondern das häufige gesetzliche Nachsteuern, d. h. permanente Änderungen gesetzlich festgelegter Zielwerte dürften die Legitimität des Staates noch mehr untergraben. Die Rentenpolitik ist jedenfalls ein gutes Beispiel dafür, wie allgemeine Skepsis um sich greift, wenn Zielwerte (zu) häufig geändert werden – während zuvor quantifizierbare Regelhaftigkeit versprochen wurde.

  • Armutsrisikoquoten

Die Armutsbekämpfung ist ein Beispiel, die das Elend indikatorengestützter Politik deutlich macht. Seit den 1970er Jahren haben Sozialwissenschaftler dafür gekämpft, dass die Armutsgefährdung der Menschen in Deutschland differenziert statistisch erfasst und dargestellt wird. Mit der Einführung der regierungsamtlichen Armuts- und Reichtumsberichte durch die rot-grüne Bundesregierung wurde das Ziel erreicht – ohne dass sich an der realen Armutspolitik etwas Grundlegendes zum Positiven, d. h. sinkenden Armutsquoten, verändert hätte.

Der einzige reale Effekt der differenzierten Armutsberichterstattung ist die ständige Wiederkehr aufgeregter öffentlicher Debatten, wenn die Armuts(risiko)quote wieder einmal sich in statistisch nicht signifikanter Wese um wenige Kommastellen verändert hat. Immerhin: Die Armuts- und Reichtumsberichte gehen inzwischen mit wissenschaftlichen Detailstudien so in die Tiefe, dass daraus über kurz oder lang konkrete politische Handlungsoptionen erwachsen können – diese Detailstudien haben aber mit der Berechnung einfacher Indikatoren nichts mehr zu tun.

Fazit

Die Liste der politisch gesetzten Zielindikatoren (seien sie gesetzlich festgeschrieben oder nur Teil der „Vermessung“ eines Politikfeldes), die verfehlt wurden und werden, ohne dass dies Konsequenzen hätte, sollte den Befürwortern von gesetzlichen Zielindikatoren zumindest zu denken geben. Wenn selbst die Verfehlung von international vertraglich festgelegter Indikatoren (wie die Maastricht-Kriterien) folgenlos bleibt, wird nicht nur die Funktion derartiger Indikatoren systematisch ausgehöhlt, sondern die Rationalität des politischen Prozesses und die Glaubwürdigkeit des Staates untergraben.

Wissenschaftler, die mehr Rationalität bei politischen Entscheidungen anstreben, sollten prüfen, ob es wirklich an der Ignoranz der Politik liegt (wie die Indikatoren-Befürworter immer wieder behaupten), dass die Indikatoren-Zielwerte systematisch verfehlt und ignoriert werden. Es könnte ja auch sein, dass beim herrschenden Stand des Wissens die meisten, wenn icht alle sozial- und wirtschaftspolitischen Indikatoren unklug konstruiert und festgelegt wurden. Mit anderen Worten: Es sollte geprüft werden, ob es in einer Welt mit viel Unsicherheit wissenschaftlich sinnvoll ist, einfache Zielwerte (die auch einfach umgangen oder ignoriert werden können) überhaupt festzulegen.

Nun könnte man argumentieren: Die Idee der Steuerung durch Indikatoren und gesetzlich festgelegte Zielwerte ist trotz aller (gegenwärtiger) Probleme richtig, denn je weiter der wissenschaftliche Fortschritt voranschreitet, umso besser wird diese Art der Steuerung funktionieren. Interessanterweise machen aber gerade Ökonomen immer wieder darauf aufmerksam, dass Menschen sehr pfiffig sind, wenn es darum geht, Regeln zu umgehen und Gesetzeslücken (etwa bei der Besteuerung) auszunutzen. Nur, wenn Grenzwerte von Ökonomen selbst gesetzt werden bzw. veranlasst wurden (etwa die Schuldenbremse des Grundgesetzes), dann glauben die Volkswirte fest daran, dass diese Grenzwerte nicht umgangen werden können. Wie glaubwürdig ist das?

Könnte es nicht viel sinnvoller sein, beschreibende Indikatoren immer mit vertiefenden Analysen eines Problembereichs zu kombinieren werden und so einen systematischen Diskussionsrahmen zu schaffen, der die öffentliche Diskurs-Kultur verändert. Und mehr  Rationalität in politische Entscheidungen gebracht wird, weil es keine starren Grenzwerte und Automatismen gibt. Nicht belastbare gesetzliche Regelbindungen, die die Legitimation der Politik und des Staates gefährden, wären dann überflüssig.

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[1] Gestraffte Fassung des Beitrags „Die fragwürdige Rolle gesetzlich festgelegter sozial- und wirtschaftspolitischer Zielwerte“, in: N. Kosturkova und J. Rieger (Hrsg.), Ordnungspolitisch stets auf Kurs: Festschrift zum 65. Geburtstag von Professor Dr. Norbert Berthold, München 2018, S. 31-42. Auf diesen Beitrag sei hinsichtlich der Literatur-Referenzen verwiesen.

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