Durch den Renteneintritt der Babyboomer in den kommenden Jahren steht das Rentensystem vor großen Herausforderungen. In den kommenden 15 Jahren werden etwa 13  Millionen Erwerbstätige das Renteneintrittsalter überschritten haben, etwa 30 Prozent der derzeit dem Arbeitsmarkt zu Verfügung stehenden Personen. Das führt zu einer finanziellen Belastung des Systems. Gleichzeitig nimmt das Risiko von Altersarmut zu, insbesondere für Personen, die in den 1990 und 2000 Jahren von Arbeitslosigkeit betroffen waren. Eine systematische Abkehr von der bisherigen Ausgestaltung der Beitragsäquivalenz könnte einen wichtigen Beitrag leisten, um beiden Herausforderungen zu begegnen.

Die gesetzliche Rentenversicherung in Deutschland wird von der sogenannten Beitragsäquivalenz (auch Teilhabeäquivalenz genannt) geprägt: die Rente orientiert sich in ihrer Höhe im Wesentlichen an den zuvor gezahlten Beiträgen[i]. Das bedeutet, dass die späteren monatlichen Renten für eine versicherte Person umso höher sind je mehr Beiträge sie lebenslang gezahlt hat. Das sieht erst einmal prozedural gerecht aus. Es führt aber dazu, dass Versicherte, die längere Erwerbsunterbrechungen oder niedrige Einkommen hatten und daher nur wenig Beiträge zahlten, im Alter überdurchschnittlich von Armut bedroht sind. Altersarmut, der die Betroffenen kaum noch mit eigenen Kräften entkommen können, wird als distributiv besonders ungerecht empfunden und alle politischen Parteien haben das Ziel, Altersarmut zu reduzieren.[ii] Allein deswegen sollte man – wie dies im Übrigen in den meisten Staaten der westlichen Welt der Fall ist – das Äquivalenzprinzip als Prozedur in Frage stellen. Es ist aber noch komplizierter und es gibt weitere Argumente gegen die versicherungstechnische Äquivalenz als Gestaltungsprinzip der gesetzlichen Rentenversicherung[iii], was im übrigen nicht heißt, dass die relativ große Verlässlichkeit, die sich durch die von Versicherten und Arbeitgebern gestaltete Selbstverwaltung der Rentenversicherung ergibt, aufgegeben werden müsste.

PROZEDURALE UND DISTRIBUTIVE GERECHTIGKEIT

Während die relative Lohnposition und die daraus resultierenden Beiträge, die Höhe der monatlichen Rente bestimmen, gilt dies nicht für die Summe aller ausgezahlten Renten, also für die Anzahl der Monate, in denen eine Rente bezogen wird. Dies ist prozedural auch vernünftig, da es sich beim gesetzlichen Rentensystem um eine Versicherung mit Risikoausgleich handelt. Das System versichert gegen das Risiko eines langen Lebens und daher ist es nicht notwendig für ein potentiell sehr hohes Alter maximal vorzusorgen. Das bedeutet aber: wer früh stirbt, erhält weniger Renten in der Summe ausgezahlt als die Person, die Glück hat und lange lebt. Ob dies als distributiv gerecht bewertet werden kann, hängt davon ab, ob Unterschiede in der Lebenserwartung rein zufällig sind. Die Daten zeigen freilich eindeutig, dass das nicht der Fall ist. Analysiert man die Verteilung der Lebenserwartung stellt man – nicht nur für Deutschland – fest, dass die Lebenserwartung systematisch vom Bildungsniveau, von Unterschieden in der Belastung im Beruf und vom Einkommen abhängt.[iv] Das Bildungsniveau wiederum wird stark vom sozialen Umfeld bestimmt, in das man hineingeboren wird. Das führt dazu, dass es bei der Summe der ausgezahlten Renten eine systematische Umverteilung von Menschen mit geringen Einkommen zu Menschen mit hohen Einkommen gibt. 

Dieser Befund muss (und sollte)  nicht dazu führen, dass die Höhe der Rente direkt von der prognostizierten Lebenserwartung bestimmt wird. Der Zusammenhang zwischen Bildung und Lebenserwartung kann nur geschätzt werden und wird auch durch weitere Faktoren, wie Geschlecht (nicht zu ändern) und Ernährung oder Bewegung (änderbar, wenn oft auch nur schwer) bestimmt. Aber bei der Gestaltung der Alterssicherung sollte berücksichtigt werden, dass die gegenwärtige Ausgestaltung der Beitragsäquivalenz alles andere als eindeutig gerecht ist, weil sie nur auf den Monatsbetrag der Rente abstellt und systematische Unterschiede in der Lebenserwartung unberücksichtigt lässt.

Auch kann aus der prozeduralen Gerechtigkeits-Forderung nach Beitragsäquivalenz nicht der Schluss gezogen werden, dass innerhalb des Rentensystems keine Umverteilung erfolgen darf. Bei einer Pflichtversicherung ist man ja gewissermaßen schon vor der Geburt Mitglied und man kann vor dem „Schleier der Unwissenheit“ dagegen versichert werden, ob man lange lebt (als Frau oder Kind wohlhabender Eltern) oder ein niedriges Lebenseinkommen erzielt (als Kind armer Eltern) . Allerdings macht es einen Unterschied, ob das Geschlecht zufällig ist oder Einkommensschwäche absehbar ist, weil man in ein bildungsfernes Elternhaus hineingeboren wird. Hinzu kommt: prozedurale Gerechtigkeit ist nicht alles. Es gibt auch distributive Gerechtigkeit, die gewissermaßen vom Ende her gedacht wird: wenn jemand arm ist, wird dies als ungerecht empfinden; und dies umso ehr je weniger er (z. B. als alter Mensch im Ruhestand) noch etwas daran ändern kann. Mit anderen Worten: ein prozedural als fair zustande gekommenes Ergebnis kann ohne weiteres als distributiv unfair bewertet werden. Dies kann man z. B. auf Arbeits- und Wohnungsmärkten, die gesetzlich (also prozedural) wohlgeordnet sind, gut beobachten, da trotzdem Diskriminierung eine Rolle spielt. Der Einbau von gezielter Umverteilung in die gesetzliche Rentenversicherung kann also durchaus für eine Sozialversicherung, die ja ausdrücklich nicht privatwirtschaftlicher Logik folgt, „versicherungsgemäß“ sein. Insofern  würde eine ausgebaute Grundsicherung, die nicht nur in den allermeisten Fällen Altersarmut vermeidet, sondern für ein Leben erkennbar über dem Niveau von Almosen sorgt, als versicherungsgerecht angesehen werden.[v] Dabei muss auch berücksichtigt werden, das steuerfinanzierte Sozialleistungen durchaus zielgerichteter als Versicherungsleistungen eingesetzt werden können (z. B. bedarfsgeprüft gewährt werden), aber genau diese Zielgerichtetheit von Betroffenen als diskriminierend empfunden werden kann. Hinzu kommt – darauf wird unten näher eingegangen –, dass einiges dafür spricht, dass die Verlässlichkeit von Sozialversicherungsleistungen höher ist als die steuerfinanzierter Sozialleistungen – und bei der Alterssicherung kommt es auf Verlässlichkeit an, da Rentenbeziehende nicht mehr flexibel ihre Arbeitsleistung an wechselnde Umstände anpassen können.

FINANZIERUNG UND VERLÄSSLICHKEIT VON UMVERTEILUNG

Nun kann man argumentieren, dass Umverteilung nicht in die deutsche gesetzliche Rentenversicherung gehört, da leistungsstarke Bevölkerungsgruppen nicht zur Finanzierung der Umverteilung beitragen, da die meisten Selbständigen und alle Beamten nicht eingeschlossen sind, während diese Gruppen zu einer steuerfinanzierten Umverteilung außerhalb der Rentenversicherung beitragen. Das Argument ist distributiv durchaus richtig, ignoriert aber zu Unrecht, dass Nicht-Versicherte sich durchaus an einer innerhalb der Rentenversicherung stattfindenden Umverteilung beteiligen, da etwa 30 Prozent der Ausgaben der Rentenversicherung durch einen steuerfinanzierten Bundeszuschuss finanziert werden.[vi] Und die Ampelkoalition wird zudem es vielleicht schaffen, alle Selbständigen perspektivisch in die gesetzliche Rentenversicherung einzubeziehen.

Das Umverteilung konstitutiv für die gesetzliche Rentenversicherung ist (und nicht das prozedurale Äquivalenzprinzip) hat inzwischen sogar der Sozialbeirat der Bundesregierung, der das Äquivalenzprinzip traditionell sehr hoch hält, bestätigt und „die besonderen Ausgleichsmechanismen“ der gesetzlichen Rente als zentral betont[vii], also genau die Mechanismen, die nicht der Beitragsäquivalenz folgen!

Nun kann man argumentieren: eine stark von Umverteilung geprägte gesetzliche Rentenversicherung wäre auch stark von Ad-hoc-Eingriffen der Politik bedroht, da es ja kein Prinzip mehr gäbe, an dem sich die Institution Rentenversicherung orientiert. Und angesichts dieser Unsicherheit und aufgrund von Abweichungen von der technischen Beitragsäquivalenz würden insbesondere die Leistungsfähigen, die zur Finanzierung der Umverteilung herangezogen werden, ins Ausland, oder in nicht-versicherte Selbständigkeit und/oder Schwarzarbeit ausweichen (wodurch volkswirtschaftliche Effizienzverluste entstehen).

Dazu ist zu sagen: es ist nach wie vor keineswegs theoretisch und empirisch hinreichend untersucht, sondern wird in der Regel bloß behauptet, dass auf einen „Versicherungskern“ reduzierte Sozialversicherungen stärker akzeptiert wird als „umverteilende“ Sozialversicherungen.[viii]

Und überbewerten sollte man die Größe der von theoretisch geleiteten Ökonomen gerne betonten möglichen Effizienzverluste nicht, was man daran erkennen kann, dass auch die Verzerrungen, die durch gegenwärtige Form der Beitragsäquivalenz zu Lasten von Gruppen mit niedriger und zu Gunsten von Gruppen mit hoher Lebenserwartung entstehen, als irrelevant eingestuft werden. Bei einheitlichem Beitragssatz, aber unterschiedlicher Lebenserwartungen erhalten Männer für die gleichen Beiträge insgesamt weniger ausgezahlt als Frauen; trotzdem weichen Männer nicht massenhaft ins Ausland, in die Selbständigkeit oder Schattenwirtschaft aus. Trotzdem kann man bei weiteren Abweichungen vom prozedural-technischen Äquivalenzprinzip vorsichtig sein, und angesichts der Abdiskontierung künftiger Einkommen die Abweichungen von der technischen Äquivalenz in die Zukunft legen, indem man die Beiträge zum Rentensystem proportional zum Einkommen belässt und ggf. noch die Beitragsbemessungsgrenze erhöht, aber die Rentenansprüche auf höhere Einkommen bzw. Beiträge reduziert. Und wenn Selbständige tatsächlich pflichtversichert werden sollten, werden  mögliche Effizienzverluste noch kleiner, da ein ausweichen in Selbständigkeit die Rentenbeiträge nicht mehr vermeiden würde.

Bleibt schließlich das Argument, dass weiteres abweichen von der Beitragsäquivalenz die gesetzliche Rentenversicherung noch anfälliger für politische Ad-hoc-Eingriffe machen würde als das jetzt schon der Fall ist. Grundsätzlich stimmt das Argument, dass Umverteilung, die zudem meist steuerfinanziert ist,  anfällig für Ad-hoc-Eingriffe ist.[ix] Aber Umverteilung innerhalb eines (Sozial)Versicherungssystems wirkt ja genau dem entgegen; insbesondere dann, wenn weiterhin die Sozialparteien – also auch Arbeitgeber – die Selbstverwaltung organisieren.[x] Und umgekehrt ist es polit-ökonomisch naiv zu glauben, dass durch eine Reduktion der gesetzlichen Rentenversicherung auf einen beitragsäquivalenten Versicherungskern die Belastung  des „Faktors Arbeit“ automatisch reduziert würde. Denn der Wunsch nach Umverteilung bliebe ja bestehen und eine Steuerfinanzierung belastet auch den Faktor Arbeit.

FAZIT

Überlegungen der distributiven Fairness sprechen dafür die gesetzliche Rente nicht nur armutsfest zu machen (indem eine Versichertenrente auf jeden Fall höher ist als das Grundsicherungsniveau), sondern Versicherte mit niedrigen Rentenansprüchen (bis hin zur unteren Mitte) besser zu stellen als dies nach der jetzigen Rentenformel der Fall ist. Es geht also nicht nur um zielgerichtete Armutsvermeidung, sondern um die Akzeptanz der Rentenversicherung in weiten Bevölkerungskreisen. Mit der Einführung der Grundrente ist die große Koalition bereits einen Schritt in diese Richtung gegangen, allerdings sind die erforderlichen 33 Beitragsjahre sehr hoch angesetzt, die Höhe der Grundrente und die Einkommensprüfung sind kontrovers.

Eine klare Verbesserung niedriger Rentenansprüche würde natürlich das Rentensystem nicht entlasten: im Gegenteil, die Finanzierung würde – bei sonst gleichem Rentenrecht – noch schwieriger werden als es jetzt absehbar ist. Daher sollte die Beitragsäquivalenz auch für höhere Beiträge bzw. Einkommen abgeschwächt  werden. Die Rentenformel sollte so angepasst werden, sodass die Rentenzahlungen bei hohen Rentenansprüchen geringer ausfallen als nach gegenwärtigem Recht.[xi]

Wie auch immer diese Reformen „rententechnisch“ umgesetzt würden: die Abkehr von der gegenwärtigen prozedural-technischen Beitragsäquivalenz hin zu einer weniger starken proportionalen Beitragsabhängigkeit der Renten würde helfen, Rentnerinnen und Rentner mit niedrigen Renten besser zu stellen als das gegenwärtig und absehbar der Fall ist. Dies gilt insbesondere auch für den Fall einer Erwerbsminderung.[xii] Angesichts der kürzeren Lebenserwartung Geringverdienender wäre die Abkehr von der prozeduralen Äquivalenz auch keine grundsätzliche Verletzung der distributiven Gerechtigkeit. Dabei ist wichtig einen Weg zu finden, der am Ende nicht auch in einer Sackgasse endet, die durch eine Einkommensprüfung für die Gewährung ordentlicher Renten im unteren Bereich und im Bereich der unteren Mitte  eine Dunkelziffer durch Nicht-Inanspruchnahme schafft.   

Schließlich sei bedacht: Wenn für Menschen mit niedrigen Rentenanwartschaften ein auskömmliches Rentenniveau garantiert wird, dann sollte es auch leichter fallen einen zentralen und ebenso hochkontroversen Gestaltungsparameter anzugehen: die Regelaltersgrenze mit  der man abschlagsfrei in Renten gehen kann.[xiii] Diese Altersgrenze, die 2031 bei 67 Jahren liegen wird, könnte dann auch weiter ansteigen. Etwa nach der Formel:  ein Jahr zusätzlicher Lebenserwartung wird auf acht Monate spätere Altersgrenze und vier Monate längeren Rentenbezug aufgeteilt.

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[i] Eine erste und kürzere Fassung erschien, in Ko-Autorenschaft mit Peter Haan, unter dem Titel „Ein Weg aus der Altersarmut“ in der FAZ am 30. Januar 2023, S. 16. Obwohl Teile dieses Beitrags hier zum Teil wortgleich wiedergegeben werden, ist für den vorliegenden Beitrag nur sein Autor allein verantwortlich.

[ii] Beispielsweise sieht auch der liberale Ökonom Friedrich Breyer „eine
Reduktion des Risikos für Altersarmut unter langjährig Versicherten“
als sinnvolles Ziel an (vgl. Friedrich Breyer und Stefan Hupfeld (2009): Neue Rentenformel – mehr Gerechtigkeit und weniger Altersarmut, in: DIW-Wochenbericht, Nr. 5, S. 82-86, hier: S. 86).

[iii] Norbert Berthold, der zu diesem Beitrag eingeladen hat, hat richtig erkannt, dass der Autor dieses Beitrags seine Einschätzung und Empfehlungen zur Alterssicherung geändert hat: mit dem Vorschlag eines Voll Eigenständigen Systems hatte er eine Stärkung der prozeduralen Beitragsäquivalenz, u .a.  mit Hilfe einer Steuerfinanzierung von Mindestbeiträgen vorgeschlagen. Durch die individuelle Zahlung von Mindestbeiträgen (ggf. durch „Beitragsgaranten“, vgl. Gabriele Rolf und Gert Wagner (1992), Ziele, Konzept und Detailausgestaltung des „Voll Eigenständigen Systems“ der Altersvorsorge, in: Sozialer Fortschritt, Bd. 41, Heft 12, S. 281-291, S. 285f) wären eigentumsähnliche Ansprüche an eine spätere Mindestrente entstanden (hinzu wären im Falle einer Ehe für den weniger verdienenden Partner gesplittete Rentenanwartschaften gekommen), die also nicht (ohne weiteres) von einem späteren Gesetzgeber wieder hätten gestrichen werden könnten. Der Autor muss(te) freilich  einsehen, dass dieser Vorschlag politisch chancenlos war und ist (zudem enthält er ein Element der Ineffizienz: eine laufende Bezuschussung von Mindestbeiträgen kann sich später im Lebenslauf als überflüssig herausstellen, wenn später (sehr) hohe Einkommen erzielt und entsprechend hohe Rentenansprüche entstehen). Immerhin hat auch seinerzeit  der Autor bereits betont, dass Umverteilung konstitutioneller Teil einer Pflichtversicherung ist und es keineswegs klar ist, sondern sich ändern kann (wie das jetzt der Fall ist) welche Elemente der gesetzlichen Rentenversicherung als „versicherungsgemäß“ angesehen werden (vgl. Gert Wagner (1984), Umverteilung in der gesetzlichen Rentenversicherung – Eine theoretische und empirische Analyse zum Versicherungsprinzip in der gesetzlichen Rentenversicherung, Frankfurt am Main und New York. Campus, S. 20ff,  S. 109ff und S. 305ff; sowie später Gert Wagner (1985) : Interpersonelle Umverteilung in der gesetzlichen
Rentenversicherung, in: Wirtschaftsdienst, Bd. 65,Nr. 4, S. 190-196   sowie Ute Klammer et al. (2019): Die Respekt-Rente ist eine Diskussion wert, auf: Der Tagesspiegel, 11. März 2019, https://www.tagesspiegel.de/politik/sozialpolitik-die-respekt-rente-ist-eine-diskussion-wert/24072148.html und insbesondere Ute Klammer und Gert G. Wagner (2020: Grundrentenplan der großen Koalition: Welche Risiken soll die gesetzliche Rentenversicherung versichern?, in: Wirtschaftsdienst, 100. Jg., Heft 1, S. 29-34, S. 31f) im Nachgang zu Sozialbeirat (2019): ): Gutachten des Sozialbeirats zum Rentenversicherungsbericht 2019, Berlin: https://sozialbeirat.de/media/2019-11-29_gutachten_2019_mit_signatur.pdf, insbesondere Ziffern 48f). Siehe auch Gert G. Wagner, Ausgewählte Kommentare, Berlin 2023: DIW Berlin, S. 35ff, S. 50ff, S. 62ff und S. 264ff, https://www.diw.de/sixcms/detail.php?id=diw_01.c.864281.de.

[iv] Vgl. z. B. Simone Scherger und Gert G. Wagner (2020): Soziale Ungleichheiten in Lebensläufen, Alterseinkommen und Lebenserwartung, in:Kommission Verlässlicher Generationenvertrag (Hg.), Bericht der Kommission Verlässlicher Generationenvertrag, Band II: Materialien, Berlin: https://www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/Rente/Kommission-Verlaesslicher-Generationenvertrag/bericht-der-kommission-band-2.pdf?__blob=publicationFile&v=2, S. 19-96. Hier: S. 64ff.

[v] Vgl. z. B. Ute Klammer und Gert G. Wagner (2020): Grundrentenplan der großen Koalition: Welche Risiken soll die gesetzliche Rentenversicherung versichern?, in: Wirtschaftsdienst, 100. Jg., Heft 1, S. 29-34 (siehe auch Endnote ii).

[vi] Wie z. B. der Sozialbeirat (2019) diskutiert (Gutachten des Sozialbeirats zum Rentenversicherungsbericht 2019, Berlin: https://sozialbeirat.de/media/2019-11-29_gutachten_2019_mit_signatur.pdf, Ziffer 49ff).

[vii] Vgl. Sozialbeirat (2022): Gutachten des Sozialbeirats zum Rentenversicherungsbericht 2022, zum vierten Bericht zur Anhebung der Regelaltersgrenze auf 67 Jahre sowie zur Kapitaldeckung in der Altersvorsorge, Berlin:https://sozialbeirat.de/media/gutachten_des_sozialbeirats_2022_2.pdf, Ziffer 69.

[viii] Vgl. etwa Gert G. Wagner (2000): Perspektiven der Alterssicherung, in: R. Hauser (Hg.):
Die Zukunft des Sozialstaats, Berlin, S. 133 und die dort zitierte Literatur.

[ix] Gert G. Wagner (2005): Verlässlichkeit einer höheren Steuerfinanzierung der sozialen Sicherung ist die zentrale Frage, in: Wirtschaftsdienst, Bd. 85, Heft 5, S. 283-287.

[x] Vgl. z. B. Gert G. Wagner (2017): Immer wieder Lohnnebenkosten: Anmerkungen zu deren verschiedenen Rollen, in: Sozialer Fortschritt, Bd. 66, Nr. 5, S. 351-357.

[xi] Eine Alternative, die aber schon vor Jahrzehnten hätte eingeführt werden müssen, wenn sie in den kommenden Jahren hätte helfen sollte, wäre die „Voll Eigenständige Sicherung“ gewesen, die vor 40 Jahren im Gespräch war (vgl. Endnote iii).  Der Vorschlag war nicht nur politisch naiv (da absehbar chancenlos), sondern die Steuerfinanzierung der Beiträge für verschiedene Gruppen von Nicht-Erwerbstätigen (außer Kindererziehenden) wäre auch politisch-ökonomisch anfällig gewesen. Hinzu kommt: nach dem was man heute über Erwerbsverhalten weiß, würde bei einer Bezuschussung laufender Beiträge im Falle von Niedrigeinkommen eher die Gefahr eines Mitnahmeeffektes (durch reduziertes Arbeitsangebot) bestehen als ein Mitnahmeeffekt für eine Mindestrente im Rentenalter zu erwarten ist.

[xii] vgl. Gert Wagner (1985) : Interpersonelle Umverteilung in der gesetzlichen
Rentenversicherung, in: Wirtschaftsdienst, Bd. 65, Nr. 4, S. 190-19, hier: S. 196.

[xiii] Interessanterweise hat die von der großen Koalition eingesetzte Rentenkommission eine Prüfung der Altersgrenze (im Jahr 2026 ) mit Zustimmung der SPD-Vertreterinnen und der Gewerkschaftsvertreterin explizit vorgeschlagen (Kommission Verlässlicher Generationenvertrag (Hg.) (2020): Bericht der Kommission Verlässlicher Generationenvertrag, Band I: Empfehlungen, Berlin: https://www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/Rente/Kommission-Verlaesslicher-Generationenvertrag/bericht-der-kommission-band-1.     pdf?__blob=publicationFile&v=2, S. 92.

Pro-Beitrag zum Äquivalenzprinzip:

Tobias Kohlstruck und Tim Krieger (2023): Hilfe, die GRV säuft ab: Reiche und Frauen an Bord!? Ein Plädoyer für das Äquivalenzprinzip