Ordnungspolitik in der Familienpolitik
Kompass im dichten Nebel des Verteilungskampfes

Die Welt verändert sich in raschem Tempo und mit ihr die Familie. Vor allem in reichen Ländern ist in den Familien vieles nicht mehr so, wie es einmal war. Die Realität entspricht immer weniger dem traditionellen Bild von Ehe und Familie. Der Mann ist immer seltener allein erwerbstätig, die Frau beschäftigt sich immer öfter mit mehr als Haushalt und Kindern, die Zahl der Kinder geht teilweise drastisch zurück. Damit aber nicht genug: Haushalte werden auch wesentlich instabiler, immer mehr Ehen werden geschieden, die Zahl alleinerziehender Mütter nimmt zu.

Es gibt nicht einen, es sind viele Gründe, die diese Entwicklung seit langem vorantreiben, auch ökonomische. Die Löhne für Frauen gleichen sich der Entlohnung für Männer an. Das erhöht die Anreize für Frauen, stärker in Ausbildung und Beruf zu investieren. Eine steigende Präferenz der Frauen für wirtschaftliche und soziale Unabhängigkeit verstärkt diese Entwicklung. Immer mehr Frauen werden erwerbstätig, die Zahl der Kinder sinkt. Ein schärferer Wettbewerb um gut bezahlte Jobs verringert die Kinderzahl weiter, Eltern investieren pro Kind mehr in Ausbildung.

Das alles sind aber noch keine guten Gründe für eine Gesellschaft, familienpolitisch aktiv zu werden. Die Familie kann sich, wie andere Institutionen auch, den veränderten wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Gegebenheiten nicht entziehen. Wenn sie überleben will, muss sie sich an die neue Zeit anpassen. Wahr ist allerdings auch, dass die generative Entscheidung auf vielfältige Weise verzerrt wird, Kinder oft die Gefahr der Armut beträchtlich erhöhen und eine stark schrumpfende Bevölkerung eine Gesellschaft auch destabilisieren kann. Staatliche Hilfe für die Familie kann deshalb notwendig werden.

Inflexible Arbeitsmärkte verzerren generative Entscheidung

In einer liberalen Gesellschaft kann es keinen Zweifel geben, erwachsene Bürger müssen in ihrer Entscheidung, ob sie Kinder haben wollen oder nicht, so frei wie nur irgend möglich sein. Staatliche Eingriffe in diese zutiefst private Entscheidung sind nicht nur auf ein Minimum zu beschränken, sie müssen auch gut begründet sein. Ein liberaler Rechtsstaat darf weder Kinderlosigkeit finanziell bestrafen, noch ist es denkbar, dass er wie etwa in China, eine Referenzzahl an Kindern pro Familie vorgibt, von der an Eltern für jedes weitere Kind zur Kasse gebeten werden.

Es sind damit auch zuallererst die Eltern, die finanzielle Verantwortung für ihre Kinder übernehmen müssen. Es entspricht weder dem Prinzip der Subsidiarität noch dem der Eigenverantwortung, bei steigenden Kosten für Kinder gleich nach dem Staat zu rufen. Echte Wahlfreiheit bei der Entscheidung für oder gegen Kinder bedingt im Gegenzug aber auch, dass der Staat kinderfreundliche Rahmenbedingungen schafft und Eltern die Organisation des nicht immer einfachen Alltagslebens mit Kindern nicht auch noch erschwert. Genau das ist aber in Deutschland zu beklagen.

Stark regulierte, inflexible Arbeitsmärkte sind für alle von Nachteil. Frauen haben es dadurch aber besonders schwer. Sie können Familie und Beruf oft nur unter einen Hut bringen, wenn sie lediglich in bestimmten Phasen des Lebens arbeiten, und zwar oft nicht in Voll-, sondern nur Teilzeit. Das ist auf sklerotisierten Arbeitsmärkten nicht einfach. Wer aber die Berufstätigkeit wegen der Geburt und Erziehung von Kindern unterbricht, hat es schwer, danach wieder in eine adäquate Beschäftigung zu kommen. Das Familieneinkommen wird gemindert, die Anreize, sich für Kinder zu entscheiden, werden geschwächt.

Flexible Arbeitsmärkte werfen eine doppelte Dividende ab: die Arbeitslosigkeit ist geringer, die Entscheidungsfreiheit in der Familie wird gestärkt. Eltern fällt es leichter, ihre Arbeitskraft so anzubieten wie es die jeweiligen Lebenssituation zulässt. Ein Wiedereinstieg in die Beschäftigung ist auf flexiblen Arbeitsmärkten mit hohen Fluktuationsraten ebenso deutlich einfacher wie ein Wechsel des Arbeitsplatzes. Auch das private Angebot an Teilzeitarbeitsplätzen ist viel größer. Die Unternehmungen bieten diese Arbeitsplätze an, wenn sie sich rechnen. Die Produktivität dieser Arbeitsplätze gibt den Spielraum für Löhne und sozialen Schutz vor.

Steuer- und Abgabenschere: Schlag gegen Familien

Auch ein ausgebauter Sozialstaat verzerrt die Entscheidung für oder gegen Kinder. Hohe Steuern und Abgaben senken die Nettoeinkommen und erhöhen die Bruttolohnkosten. Damit steigen auch die Kosten für die externe Betreuung von Kindern. Es ist vor allem für junge Paare kaum erschwinglich, diese Dienstleistungen auf regulären Märkten nachzufragen. Die Entscheidung fällt eher zugunsten der „Haushaltsproduktion“ bei Kinderbetreuung und Hausarbeit. Familie und Beruf lassen sich nur noch schwer vereinbaren. Die Entscheidung fällt immer öfter gegen Kinder aus.

Kontinentaleuropäische Staaten setzen eher auf eine Arbeitsteilung von Haushalten und Staat. Der Staat pumpt hohe Transfers in die Familien, finanzielle und reale. Die Erwerbsquote der Frauen bleibt niedrig, die Geburtenrate mit Ausnahme von Frankreich allerdings auch. Skandinavische Länder setzen stärker auf den Staat. Die Kinderbetreuung ist staatlich organisiert, die Erwerbstätigkeit der Frauen ist hoch, konzentriert auf den öffentlichen Sektor. Hohe Steuern und Abgaben sind unvermeidlich, die Schwarzarbeit blüht. Die Haushaltsproduktion personenbezogener Dienstleistungen, wie Erziehung, Krankenpflege, Vorsorge für Kinder und das Alter werden sozialisiert, materielle Dienstleistungen, wie Reparaturen, Putzen, Gartenarbeiten, werden vom Markt in die Haushalte verlagert.

Einen marktlichen Weg beschreiten die USA, personenbezogene Dienstleistungen werden vor allem privat angeboten. Die Preise liegen niedriger als in Europa, Steuern und Abgaben sind geringer, die Löhne auch in diesem Bereich flexibler. Es scheint leichter, Beruf und Familie zu vereinbaren. Die Erwerbsquote ist hoch, wenn auch niedriger als in Skandinavien. Die Geburtenrate liegt deutlich höher als in den skandinavischen und weit höher als in den kontinentaleuropäischen Ländern (Ausnahme Frankreich). Die niedrigere Haushaltsproduktion von Dienstleistungen erhöht nicht nur die Erwerbsquote höher qualifizierter Frauen, sie senkt auch die Arbeitslosigkeit unter niedrig qualifizierten Arbeitnehmern.

Eine grundlegende Reform des Sozialstaates schlägt zwei Fliegen mit einer Klappe. Sie tut nicht nur Beschäftigung und wirtschaftlichem Wachstum gut, sie ist auch familienfreundlich. Ein Kernsozialstaat, der sich darauf konzentriert, Armut zu bekämpfen und wirksam gegen Arbeitslosigkeit zu versichern, senkt Steuern und Abgaben drastisch. Die Haushaltsproduktion wird verringert, die Marktproduktion steigt. Davon profitieren nicht nur Geringqualifizierte, auch höher qualifizierten Frauen ist es leichter möglich, Arbeit und Beruf zu vereinbaren. Eine höhere Erwerbsquote gut ausgebildeter Frauen ist aber notwendig, um die rasch steigende Nachfrage nach höher qualifizierten Arbeitskräften zu decken.

Umlagefinanzierte Alterssicherung: familienfeindlich

Das Sündenregister staatlicher Eingriffe ist noch länger. Alle umlagefinanzierten Systeme der Alterssicherung verstärken die Entscheidung gegen Kinder. Die Kinderkosten für das Aufziehen der Kinder und die Ausfälle an Erwerbseinkommen vor allem der Frauen werden noch zum größeren Teil privat getragen, die Erträge von Kindern allerdings immer stärker sozialisiert. Vor allem Kinderlose sind im Vorteil. In der Rentenversicherung profitieren sie als Rentner von den Beiträgen nachfolgender Generationen, beteiligen sich aber nur unterdurchschnittlich an den Kosten für Unterhalt, Erziehung und Ausbildung. Der Anreiz, Kinder in die Welt zu setzen, wird dadurch nicht gerade gefördert.

Diese negativen Effekte sind so gut es geht zu internalisieren. In umlagefinanzierten Systemen lockt dauernd die Versuchung, auf Kosten von Dritten zu leben. Dem muss ein Riegel vorgeschoben werden. Das gelingt nur, wenn der Versicherungscharakter der Vorsorge für das Alter gestärkt wird. Der negative Einfluss auf das generative Verhalten wird verringert, der Zerstörung der freiheitlichen Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung entgegengewirkt. Die Lösung mit den geringsten generativen Verzerrungen ist der Übergang zu einem kapitalfundierten System der Alterssicherung. Ist ein solches System vollständig implementiert, besteht kein wirtschaftspolitischer Handlungsbedarf mehr.

Der Weg dahin ist allerdings weit und steinig. Mehr als ein teilweiser Übergang ist in absehbarer Zeit nicht realistisch. Ein gemischtes System der Alterssicherung verzerrt generative Entscheidungen zwar weniger, völlig neutral ist es aber nicht. Die familienpolitische Achillesferse zeigt sich darin, dass Familien mit Kindern drei Beiträge für das Alter leisten, Kinderlose nur zwei. Beide zahlen für die umlage- und kapitalfundierten Teile der Alterssicherung, Familien mit Kindern tragen zusätzlich Kinderkosten. Das Problem lässt sich grundsätzlich auf zwei Wegen in den Griff bekommen: entweder über Beiträge und Renten, die nach der Kinderzahl differenziert sind oder über ein Steuer-Transfer-System, das die Kinderzahl berücksichtigt.

Existenzielle Hilfen entzerren generative Entscheidungen

Eine gute Familienpolitik sollte nicht immer zuerst daran denken, Geld in die Hand zu nehmen. Viel wichtiger ist es, einen institutionellen Rahmen zu installieren, der wieder echte Wahlfreiheit für die Eltern garantiert. Eine wirkliche Reform des Arbeitsmarktes hin zu mehr Wettbewerb ist eine solche Aufgabe. Ein Abbau von Steuern und Abgaben durch stärker kapitalfundierte Systeme der Sozialen Sicherung ist eine andere. Alle Reformen stehen seit langem aus anderen Gründen auf der wirtschaftspolitischen Agenda. In die Tat umgesetzt, geben sie allerdings den Eltern auch wieder mehr Entscheidungsfreiheit zurück.

Eine gute Ordnungspolitik ist zwar die beste Familienpolitik. Dennoch, die Gesellschaft kommt um materielle Hilfen für Familien nicht herum. Dabei sollte aber die Frage, was steuergerecht ist, von der anderen unterschieden werden, wie Armut in Familien vermieden werden kann. Wenn Eltern für ihre Kinder selbst verantwortlich sind und nach der steuerlichen Leistungsfähigkeit besteuert wird, muss nicht nur das sozio-kulturelle Existenzminimum der Eltern, sondern auch das der Kinder steuerfrei bleiben. Eine Umverteilung zugunsten von Familien mit Kindern ist das noch nicht.

Echte inter-personelle Umverteilung kann aber notwendig werden, wenn es gilt, Armut zu vermeiden. In einer sozialen Marktwirtschaft hat der Staat die Aufgabe, allen Menschen ein Existenzminimum zu garantieren und tatkräftige Hilfe zur Selbsthilfe zu leisten. Das gilt allerdings nur, wenn sich Menschen nicht selbst helfen können und Hilfe von der Familie nicht möglich ist. Schaffen es Eltern aus eigener Kraft mit ihrer Hände oder Köpfe Arbeit nicht, für sich und ihre Kinder das Existenzminimum zu erwirtschaften, ist der Sozialstaat gefordert, ihnen auf die eine oder andere Weise wirksam unter die Arme zu greifen.

Dabei sollte er aber weniger auf finanzielle und stärker auf reale Transfers setzen. Sachtransfers lassen sich zielgenauer einzusetzen, sie begrenzen Missbrauch, die individuelle Entscheidungsfreiheit kann allerdings eingeschränkt werden. Bei Finanztransfers ist schwerer zu kontrollieren, ob sie tatsächlich bei den Kindern ankommen. Der Anreiz gering qualifizierter Eltern weniger reguläre Arbeit anzubieten und mehr Kinder in die Welt zu setzen, ist bei Geldleistungen erheblich, bei großzügigen allemal. Die Zahl unehelicher Geburten und allein erziehender Mütter steigt. Probleme in Erziehung und Ausbildung, Schwierigkeiten auf dem Arbeitsmarkt und wachsende Kriminalität sind Legion.

Realtransfers: wirksamere Hilfe für Familien

Der Wohlstand aller steigt nur, wenn die Bürger verstärkt in marktverwertbares Humankapital investieren. Besonders ertragreich sind dabei solche Investitionen, die möglichst früh im Leben getätigt werden. Die Kosten lassen sich leichter amortisieren, wenn die Erträge länger fließen. Eine gut ausgebildete junge Generation ist deshalb für die Gesellschaft eine rentable Investition in die Zukunft. Wirklich lukrativ sind solche Investitionen allerdings nur, wenn der Strom der Erträge nicht vorzeitig abbricht. Investitionsruinen lassen sich eher vermeiden, wenn es gelingt, Beruf und Familie besser zu vereinbaren. Mehr Wettbewerb auf dem Arbeitsmarkt und im Bereich des Sozialen wirken hier Wunder.

Ganz ohne staatliche Hilfe geht es wohl dennoch nicht. (Kapital-)Märkte können vieles besser, aber nicht alles. Potentielles Humankapital wird auf Kapitalmärkten als Sicherheit nach wie vor nicht akzeptiert. Es ist deshalb möglich, dass vor allem ärmere Eltern zu wenig in das Humankapital ihrer Kinder investieren. Die Familienpolitik wird gebraucht, allerdings eine effizientere als die traditionelle. Das Rezept einer solchen Familienpolitik ist einfach: sie muss stärker investiv orientiert sein, realen Transfers den Vorzug vor finanziellen geben.

Realtransfers können bei Betreuungseinrichtungen für Kleinkinder und der schulischen Ausbildung zum Zuge kommen. Das Angebot an Kinderkrippen ist in Deutschland vor allem in den alten Bundesländern dürftig, (Ganztages-)Kinderkrippen und -gärten werden zu wenig angeboten. Ähnlich dürftig sieht es für Kinder im schulpflichtigen Alter aus. Von einem flächendeckenden Netz an Ganztagesschulen kann keine Rede sein. Die Pisa-Studie stellt dem deutschen Sonderweg der Halbtagesschule als Regelschule kein gutes Zeugnis aus. Kinder fangen mit dem Lernen nicht nur zu spät an, sie verbringen in den Halbtagsschulen auch relativ wenig Zeit im Unterricht. Die nachmittägliche Betreuung durch einen Elternteil ist, sofern er überhaupt stattfindet, oft kein vollwertiger Ersatz für echten Unterricht.

Auch im Bereich der Familienpolitik gilt, mehr Wettbewerb ist besser als weniger. Ein System von Gutscheinen schafft mehr wettbewerbliche Strukturen. Familien mit Kindern erhalten vom Staat bestimmte Gutscheine, die sie bei staatlichen oder privaten Institutionen abgeben, die ihre Kinder betreuen oder ausbilden. Diese Einrichtungen können die Gutscheine beim Staat einlösen. Eine solche Innovation hat viele Vorteile: Die Wahlfreiheit der Eltern steigt, ihr Einfluss auf die Qualität und Quantität der angebotenen Kinderbetreuung nimmt zu. Schlechte Anbieter werden weniger nachgefragt, sie trocknen finanziell aus und verschwinden vom Markt.

Aber auch diese Art von Familienpolitik lebt unter dem kalten Stern der finanziellen Knappheit. Der Staat kann nur eine Anschubfinanzierung für die Investitionen der nachwachsenden Generation in Humankapital leisten. Ansonsten tritt er als Kreditgeber auf, der notwendige finanzielle Mittel für diese investiven Zwecke zur Verfügung stellt. Es ist deshalb notwendig, ein Teil der Gutscheine mit zunehmendem Alter und Ausbildungsniveau der Kinder als Kredit auszugestalten. Den sollte das Kind später, wenn es selbst erwerbstätig ist, an den Staat zurückzahlen. Das gilt vor allem für die tertiäre Ausbildung, etwa an einer Universität.

Fazit

Alles in allem: Familienpolitik steht weiter vorne auf der wirtschaftspolitischen Agenda. Die gegenwärtige Diskussion um die Familie geht allerdings in die Irre. Wer Familienpolitik auf die finanzielle Dimension verkürzt, schürt den Verteilungskampf zwischen Eltern und Kinderlosen. Damit ist niemandem gedient. Notwendig ist mehr Wahlfreiheit für die Eltern, vor allem die Frauen. Das macht es notwendig, endlich die überfälligen Reformen auf den Arbeitsmärkten und im Bereich des Sozialen anzugehen sowie ineffiziente regulierende Eingriffe des Staates abzubauen. Auch auf diesem Felde der Wirtschaftspolitik gilt, Ordnungspolitik ist die beste Familienpolitik.