Personenfreizügigkeit (2)
Binnenmarkt, Euro und Migration
Europa braucht mehr Mobilität, nicht weniger!

Es ist keine gute Idee, die Personenfreizügigkeit in der EU einzuschränken. Der Binnenmarkt würde beschädigt, die Währungsunion weiter destabilisiert. Europa braucht mehr Mobilität, nicht weniger!

„Die europäischen Staats- und Regierungschefs haben oft betont, dass eine Mitgliedschaft auch bedeutet, die „vier Freiheiten“ von Waren, Kapital, Dienstleistungen und Arbeitskräften zu akzeptieren. […] Und deshalb haben beide Seiten in der Kampagne des Referendums deutlich gemacht, dass eine Abstimmung über das Verlassen der EU auch eine Abstimmung über das Verlassen des Binnenmarktes ist.“ (Theresa May)

Die Idee der europäischen Integration ist einfach. Ziel ist eine politische Union. Mehr wirtschaftliche Integration soll helfen, Europa politisch zu integrieren. Der europäische Binnenmarkt und das Europäische Währungssystem sollen die wirtschaftliche Entwicklung in der EU vorantreiben, möglichst überall. Die „Magna Carta“ der wirtschaftlichen Integration ist der Binnenmarkt. Das Fundament sind die vier Grundfreiheiten. Güter, Dienste, Arbeit und Kapital sollen sich frei bewegen können. Offene Märkte sind der reale Motor des Wohlstandes, der Wettbewerb ist das Benzin. Der Euro, die gemeinsame Währung, soll die reale wirtschaftliche Integration monetär absichern. Das gelingt nur, wenn die relativen Preise (Reallöhne) flexibel, Arbeit und Kapital in der EWU mobil sind. Nachhaltige Preisniveaustabilität, garantiert durch die EZB, erleichtert das Geschäft der wirtschaftlichen Integration. Seit einiger Zeit geht in Europa die Angst um, der massive Zustrom von Migranten in die EU könnte die beiden (realen und monetären) Motoren der wirtschaftlichen Integration ins Stottern bringen. Was ist dran an der Furcht, die massenhafte Migration aus Drittländern erodiere die Personenfreizügigkeit in der EU? Steht tatsächlich zu befürchten, dass der Binnenmarkt der EU beschädigt und die Europäische Währungsunion destabilisiert werden?

Europäischer Binnenmarkt

Der Binnenmarkt ist der Wachstumsmotor der EU. Die vier Grundfreiheiten treiben ihn an. Güter-, Dienstleistungs- und Faktormärkte werden geöffnet, der Wettbewerb befeuert, innovative Prozesse beschleunigt. Das ist die Idee. Mit dem Binnenmarktprojekt 92 ist es gelungen, die Gütermärkte in der EU spürbar zu öffnen. Die von der EU-Kommission genehmigte industriepolitische Subventionitis in der neueren Zeit lässt allerdings Zweifel aufkommen, ob die Öffnung nachhaltig ist. Die Kapitalmärkte sind auf gutem Weg, hinken allerdings hinterher. Eine Kapitalmarktunion muss noch installiert werden. Dagegen liegt das größte Potential der Dienstleistungsmärkte noch brach. Sie sind noch immer stark reguliert. Am schlechtesten ist aber der Zustand der Arbeitsmärkte. Sie sind trotz Personenfreizügigkeit weiter national stark abgeschottet. Noch ist Arbeit über Ländergrenzen hinweg relativ immobil. Wie stark die EU künftig wächst, hängt auch davon ab, ob es gelingt, das ungenutzte Potential der Dienstleistungsmärkte zu heben. Die größten Wohlstandsgewinne versprechen allerdings die Arbeitsmärkte. Sie lassen sich aber nur realisieren, wenn Arbeit innerhalb der EU mobiler wird. Damit kommt der Personenfreizügigkeit große Bedeutung zu.

Personenfreizügigkeit stärkt das wirtschaftliche Wachstum. Mehr Menschen kommen in Beschäftigung, sie werden produktiver, das Pro-Kopf-Einkommen wächst. Die Beschäftigungsquote im gesamten EU-Raum steigt, weil der regionale Mismatch auf den Arbeitsmärkten sinkt. Länder wachsen in der Breite. Eine höhere Mobilität erhöht die Produktivität der Arbeit. Arbeit kommt (schneller) in die beste Verwendung. Länder wachsen in der Tiefe. Mobile Arbeit stellt alle besser. Das gilt für die Länder, aus denen Arbeit ab-, aber auch für Länder, in die Arbeit zuwandert. In den Zuwanderungsländern profitieren alle Faktoren. Boden, (qualifizierte) Arbeit und Kapital gewinnen. Es ist allerdings denkbar, dass (einfache) Arbeit in den Zuwanderungsländern verliert. Die Empirie zeigt aber, dass Anpassungsprozesse eine solche Entwicklung in der Regel verhindern (hier). Einfache (inländische) Arbeit weicht auf besser bezahlte Jobs aus. Die zugewanderte (einfache) Arbeit erledigt Arbeiten, die Einheimische nicht machen wollen. Daneben investieren einheimische Geringqualifizierte unter dem Druck der Zuwanderer verstärkt in Humankapital. Ihre Produktivität steigt. Schließlich verdrängt die „neue“ Generation von Zuwanderern die „alte“ Generation von Immigranten. Es scheint so, dass „eingeborene“ einfache Arbeit nicht verliert.

Europäische Währungsunion

Ein gemeinsamer Markt ist das eine, eine gemeinsame Währung das andere. Es ist weiter kontrovers, ob der Binnenmarkt den Euro braucht. Die Einführung des Euro entschied den langen Streit zwischen Ökonomisten und Monetaristen. Nun gilt: „One market, one money“. Der Euro rechnet sich allerdings nur, wenn die EWU auch stabil ist. Das ist sie nur, wenn die Inflationsrate nachhaltig niedrig ist und die Währungsunion adäquat auf asymmetrische Schocks reagiert. Bisher haben die fiskalischen Leitplanken, die helfen sollen, Preisniveaustabilität zu garantieren, eher schlecht funktioniert. Die Chancen stehen nicht gerade gut, dass das künftig besser wird. Auf asymmetrische Schocks kann in einer Währungsunion nicht mehr mit den Wechselkursen reagiert werden. An ihre Stelle müssen andere Anpassungsmechanismen treten. Der wichtigste sind flexible relative Preise. Dabei kommt flexiblen Reallöhnen eine besondere Bedeutung zu. Die Anpassung an exogene Schocks kann aber auch über mobiles Kapital und mobile Arbeit erfolgen. Sollten alle drei Kanäle verstopft sein, bleiben nur noch finanzielle Transfers zwischen den Mitgliedsländern. Grundsätzlich gilt: Die Anpassung über die Preise ist kostengünstiger als die Anpassung über die Mengen.

Die EWU ist kein optimales Währungsgebiet. Das hat die Euro-Krise 2010 gezeigt. Ohne das „whatever it takes“ wäre sie heute (Währungs-)Geschichte. Die nationalen Reallöhne sind nach unten relativ starr. Sie können flexible Wechselkurse nicht ersetzen. Die wachsende Arbeitskräfteknappheit und der Machtzuwachs der Gewerkschaften werden die Reallöhne nicht flexibler machen. Auch Arbeit und Kapital sind über Ländergrenzen hinweg (noch) nicht mobil genug, adäquat auf asymmetrische Schocks zu reagieren. Es gibt viele Gründe, nicht zuletzt sprachliche, die massenhafte Arbeitsmigration in der EWU begrenzen. Dann bleiben nur finanzielle Transfers in die von negativen Schocks betroffenen Länder. Das ist misslich. Die Reallöhne bleiben inflexibel, die Produktionsfaktoren wenig mobil. Damit ist die Gefahr einer Transferunion real. Die staatliche Verschuldung steigt an. Es bleibt der EZB kaum etwas anderes übrig, als eine (inflationäre) Fiskalpolitik à la Draghi und Lagarde zu verfolgen. Viel spricht dafür, dass die Personenfreizügigkeit auf absehbare Zeit keine große Hilfe sein wird, die EWU bei asymmetrischen Schocks zu stabilisieren. Der Anpassungskanal über mobile Arbeit bleibt in Europa vorerst wohl weiter verstopft. Gerade deshalb gilt: Mehr Personenfreizügigkeit in den Ländern der EWU ist besser als weniger.

Kosten der Personenfreizügigkeit

Die Wohlfahrtsgewinne des Binnenmarktes sind unstrittig. Sie lassen sich sowohl durch Handel mit Gütern und Diensten als auch mobile Arbeit und mobiles Kapital erzielen. In der Theorie lassen sich die Gewinne auch realisieren, wenn nicht alle vier Grundfreiheiten gleichzeitig gelten. Wird etwa Arbeit ausgebremst, können Kapital und Handel die Scharte auswetzen. Kontroversen um den Binnenmarkt haben sich aber vor allem an der Personenfreizügigkeit entzündet, weniger an Handel und Direktinvestitionen. Die Erweiterungen der EU sind gute Beispiele. Immer stand die Personenfreizügigkeit im Zentrum. Den Altmitgliedern wurden Übergangszeiten (2+3+2) eingeräumt, um nicht von den Arbeitnehmern der Neumitglieder „überrannt“ zu werden. Allerdings nutzten nur Deutschland und Österreich die 7jährige Frist voll aus. Auf den ersten Blick ist es erstaunlich, dass die Öffnung der Güter- und Dienstleistungsmärkte anders bewertet wird als die der Arbeits- und Kapitalmärkte. Beide haben ähnlich positive Wohlstandseffekte, beide verursachen ähnliche Anpassungskosten. Trotzdem ist der Widerstand gegen Zuwanderung meist größer. Das kann damit zu tun haben, dass vor allem (einfache) inländische Arbeit sich vor der zugewanderten Konkurrenz fürchtet. Möglich ist aber auch, dass Einheimische und Fremde um dieselben öffentlichen Güter konkurrieren. Manchmal haben sie auch unterschiedliche Wertvorstellungen.

Die Kosten der Personenfreizügigkeit halten sich seit langem in engen Grenzen. Daran hat auch die Migration aus Drittländern seit Mitte der 10er Jahre wenig geändert. Zum einen war die Binnenmigration in der EU gering, zum anderen wanderten die Migranten vor allem in die Arbeitsmärkte. Teuer wird Zuwanderung erst, wenn die Migranten nicht in die Arbeitsmärkte, sondern in den Sozialstaat zuwandern. Das ist bei der „originären“ Binnenwanderung eher nicht der Fall. Eine inner-europäische Zuwanderung von Unionsbürgern, um in den Genuss höherer Sozialleistungen zu kommen, ist eher selten. Die Zuwanderer aus der EU sind den Einheimischen ähnlich. Wer zuwandert, sucht in der Regel nach Arbeit und findet sie auch. Der Druck auf Löhne und Arbeitsbedingungen ist gering. Zuwanderer zahlen Steuern, entrichten Beiträge in die Sozialversicherung und erwerben Ansprüche in der Renten-, Kranken-, Pflege- und Arbeitslosenversicherung. Die Leistungen der Grundsicherung nehmen sie wie Einheimische in Anspruch. Das gilt auch für andere öffentliche Güter, wie Infrastruktur, Kindergärten, Schulen, Krankenhäuser etc. Es ist richtig, die Nachfrage nach Wohnungen nimmt zu, die Mieten steigen. Das sind allerdings keine technologischen externen Effekte, die staatliche Eingriffe, wie eine Zuwanderungsbeschränkung, notwendig machten. Es sind normale „monetäre“ externe Effekte, die über den Markt abgegolten werden. Etwaige soziale Härten, die bei den strukturellen Veränderungen auf den Wohnungsmärkten entstehen, müssen staatlich abgefedert werden. Das ist nicht anders als beim „normalen“ Strukturwandel.

Migration aus Drittstaaten

Die Migration der Nach-2015-Ära verändert vieles, allerdings wenig bei den Auswirkungen der Personenfreizügigkeit. Die Zuwanderung aus Drittländern ist massiv, die irreguläre Migration gewinnt die Oberhand, Immigranten wandern in den Sozialstaat ein. Die EU war auf den massenhaften Ansturm nicht vorbereitet. Und sie ist es immer noch nicht. Die EU-Außengrenze ist weiter löchrig. Der EU ist es bis heute nicht gelungen, sie abzudichten. Das Dublin-Abkommen funktioniert nicht. Die Länder an der EU-Außengrenze sind überfordert. Aus Notwehr lassen sie die Migranten in andere EU-Länder weiterziehen, ohne sie zu registrieren. Schengen ist passé. Mitgliedsländer kontrollieren wieder an den nationalen Grenzen. Die Zuwanderer sind eine Mischung aus Asylsuchenden und Wirtschaftsmigranten. Sie auseinander zu halten, ist schwierig. Ein Problem ist: Die EU hat keine gemeinsame Migrationspolitik. Das gilt für Asyl- und Einwanderungspolitik. Ein aufwendiges gemeinsames Anerkennungsverfahren für die Asylsuchenden, das allerdings die Kriterien national unterschiedlich auslegt, ist der Normalfall. Das braucht aber Zeit, viel Zeit. Bis zur endgültigen Entscheidung fallen alle über den „Asyl-Weg“ Zugewanderten dem Sozialstaat zur Last. Auch die Anerkannten kosten weiter bis sie, auch mit Hilfe der Arbeitsmarktpolitik, in die Arbeitsmärkte integriert sind. Das alles ist teuer. Auch nach der Entscheidung, nicht anerkannt worden zu sein, gelingt es meist nicht, die Personen ohne Bleiberecht abzuschieben. Die Kosten für den (Sozial)Staat bleiben.

Diese Art der unregulierten Zuwanderung ist kostspielig. Wer bleiben darf, darüber wird nach ethischen (Asyl)Kriterien entschieden. Das ist völlig in Ordnung. Ein Problem ist aber, dass Nicht-Asylberechtigte faktisch meist ebenfalls bleiben dürfen. An ökonomischer Effizienz orientierte Kriterien der Einwanderung in die EU spielen bei beiden Gruppen – Asyl-Berechtigte und Nicht-Asyl-Berechtigte – keine Rolle. Die Qualifikationsstruktur der anerkannten und abgelehnten – aber geduldeten oder faktisch nicht abschiebbaren – Migranten in die EU ist eher ungünstig. Das verringert die Chancen der Zuwanderer, schnell in den Arbeitsmarkt integriert zu werden, vor allem für Geringqualifizierte. Der „Fachkräftemangel“, der sich demographisch bedingt immer mehr zu einem allgemeinen Mangel an Arbeitskräften auswächst, wird kaum vermindert. Es gelingt auch nicht, die Nachhaltigkeits-Lücke in den umlagefinanzierten Systemen der Sozialen Sicherung zu verringern (hier). Die Gefahr ist groß, dass die Zuwanderer weiter dem (Sozial)Staat auf der Tasche liegen. In Deutschland erhielten im Juli 2023 etwa 2,9 Millionen Deutsche das Bürgergeld. 2,6 Mio. Bezieher von Bürgergeld hatten einen ausländischen Pass. 1,3 Mio. kamen allerdings aus der Ukraine, nur 15 % aus EU-Mitgliedsländer. Die Nachhaltigkeits-Lücke des (Sozial)Staates vergrößert sich. Das kommt daher, dass die Zuwanderung aus humanitären und wirtschaftlichen Gründen vermischt wird.

Erosion der Personenfreizügigkeit?

Die EU betreibt keine gemeinsame Migrationspolitik. Das gilt sowohl für die humanitäre als auch wirtschaftliche Zuwanderung. Bei der Wirtschaftsmigration macht jedes Mitgliedsland, was es will. Eine effizienzorientierte Einwanderungspolitik ist ein Element nationaler Standortpolitik. Sie wirkt, wenn sie nicht, wie gegenwärtig in Deutschland, mit der Asylpolitik vermischt wird. Das ist bei der Asyl-Zuwanderung anders. Es gibt zwar einheitliche europäische, national aber unterschiedlich ausgelegte Regeln. Der Umgang mit humanitärer Zuwanderung ist ethisch motiviert. Sie verursacht in den Zuwanderungsländern temporäre Kosten, bei „falscher „Qualifikationsstruktur“ auch dauerhafte. Die Empirie zeigt, dass sich das Gros der Zuwanderung auf einige weniger Länder konzentriert. Das gilt für Asylsuchende. Auch Deutschland zählt dazu, allerdings nur in absoluten Zahlen, nicht relativ zur Bevölkerung (hier). Einige Länder, wie die Visegrád-Staaten machen sich einen schlanken Fuß. Es existiert in der EU noch immer keine adäquate Lastverteilung. Daran hat auch die jüngste Reform des Systems des europäischen Asyl- und Migrationssystems nur wenig geändert. Der „Solidaritätsmechanismus“ verteilt Lasten weiter nicht adäquat um.

Die europäische Politik des Umgangs mit der Zuwanderung hat Folgen. Gilt das auch für die Personenfreizügigkeit? Vor allem die Länder, die von der Migration aus Drittländern stark betroffen sind, wehren sich. Für sie besteht ein Anreiz, die Zuwanderung von Flüchtlingen in ihr Land und damit ihre Kosten zu begrenzen. Die Außengrenze der EU wirksamer zu sichern, ist ein Weg. Ein effizienter Grenzschutz kostet zwar auch. Er verringert aber die (Gesamt)Kosten der Migration aus Drittländern für die EU. Der Grenzübertritt an den Binnengrenzen wäre frei. Das wäre Schengen pur. Versucht wird das schon lange, gelungen ist es bisher aber nicht. Ein anderer Weg sind Binnenkontrollen an den nationalen Grenzen der EU-Länder. Das verringert zwar die Gesamtlasten der Migrationsströme für die EU nicht. Die Lasten werden aber anders auf die Länder verteilt. Kriterium ist nationale Macht, nicht europäische Solidarität. Binnenmarktkontrollen schränken die Freizügigkeit des Grenzübertritts ein. Die Transaktionskosten steigen, die Vorteile des Binnenmarktes erodieren. Schränken solche Grenzkontrollen auch die Personenfreizügigkeit ein? Die Antwort lautet: Eher nicht. Die Arbeitnehmerfreizügigkeit in der EU ist für die Bürger der Mitgliedsländer weiter garantiert. Kontrollen an den Binnengrenzen der EU setzen sie nicht aus.

Achillesfersen der Personenfreizügigkeit?

Auch die massive Einwanderung aus Drittländern dürfte eigentlich die Personenfreizügigkeit in der EU nicht unter Druck setzen. Es sei denn, einige Länder erleichtern den Zugang zur eigenen Staatsbürgerschaft. Deutschland will das tun. Viel dürfte trotzdem nicht passieren. Die Beschäftigungsmöglichkeiten hierzulande sind gut, der deutsche Sozialstaat ist großzügig. Große Abwanderungsströme der anerkannten, nun deutschen Asylsuchenden in andere EU-Länder werden nicht stattfinden. Deren Widerstand gegen die Personenfreizügigkeit dürfte eher gering sein. Dafür drohen möglicherweise andere Gefahren: Der Erosion des Sozialstaates durch Binnenzuwanderung in nationale Systeme der Sozialen Sicherung und dem Verlust an Sozialkapital durch Parallelgesellschaften. Kritisiert wird die Personenfreizügigkeit in wohlhabenden Ländern der EU, weil sie es Arbeitnehmern aus ärmeren Ländern der EU erleichtere, in deren Sozialstaat einwanderten. Sie würden „unverdient“ zu Netto-Empfängern. Die Binnenwanderung ist für die Systeme der Sozialen Sicherung finanziell unschädlich, wenn sie versicherungsadäquat sind. Das sind sie aber nicht. Überall wird inter-personell umverteilt. Binnenzuwanderer werden begünstigt, wenn sie eine „schlechtere“ Qualifikationsstruktur aufweisen. Einen Vorteil haben sie auch bei den Leistungen der Grundsicherung. Dabei spielt das Phänomen, dass höhere Sozialleistungen in reicheren EU-Ländern einen Anreiz zur Zuwanderung von Unionsbürgern aus ärmeren EU-Ländern schaffen („Magnettheorie“), empirisch eher eine geringere Rolle. Es reicht schon, wenn schlechter qualifizierte Binnenwanderer in den Arbeitsmarkt einwandern. Das Risiko, dass sie arbeitslos werden und auf Sozialleistungen der Grundsicherung angewiesen sind, ist größer als bei Einheimischen. Empirisch spielt dieses Problem in der EU keine große Rolle. Von dieser Seite kommt die Personenfreizügigkeit wohl eher nicht unter Druck.

Die Personenfreizügigkeit in der EU könnte auch unter Druck kommen, wenn die Integration der Zuwanderer scheitert. Das Schreckgespenst geht um, dass Teile der Migranten dauerarbeitslos sind, unter Armut leiden, von Sozialhilfe abhängig sind und in Parallelgesellschaften städtischer Armenviertel leben. Ein Teil der Zuwanderer würde sich in ihrer Kultur, Sprache und Religion einigeln. Eine Integration in die Gastgesellschaft wäre für diese Migranten nicht möglich. Sie lebten in einer eigenen isolierten Welt. Soziale Probleme, Kriminalität und religiöser Fundamentalismus wären unvermeidlich. Diese Entwicklung ist beobachtbar, auch in der EU, allerdings nur für einen kleinen Teil der Zuwanderer. Falsche nationale Wohnungspolitiken haben diese Entwicklung noch verschärft. In Großbritannien, Frankreich, Schweden, Dänemark etc. kam es zu gewalttätigen Zusammenstößen. Vor allem Schweden und Dänemark gehen neuerdings entschieden gegen diese Entwicklung auch städtebaupolitisch vor und ent-ghettoisieren. Nur: Das alles hat mit der Personenfreizügigkeit in der EU wenig zu tun. Die zugewanderten Problemgruppen in der EU kommen eher nicht aus dem europäischen Kulturkreis, sondern meist aus anderen nicht-europäischen Kulturkreisen. Ein wirksamer Schutz der Außengrenzen der EU ist das Mittel der Wahl.

Fazit

Die wirtschaftliche Integration in Europa stockt. Der europäische Binnenmarkt, das (reale) Kronjuwel der EU, wird wieder desintegriert. Die Europäische Währungsunion, der monetäre Pfeiler der EU, ist weiter instabil. Die vier Grundfreiheiten, das Fundament des Binnenmarktes, sind nicht mehr sakrosankt. Immer öfter wird vor allem die Personenfreizügigkeit zur Disposition gestellt. Einige glauben, das Vereinigte Königreich sei auch wegen der unbeschränkten Personenfreizügigkeit aus der EU ausgetreten. (Noch) weniger mobile Arbeit in der EU beschädigt aber nicht nur den Binnenmarkt, sie destabilisiert auch die Währungsunion. Das hemmt die wirtschaftliche und politische Integration. Europa braucht nicht weniger, Europa braucht mehr mobile Arbeit. Die massenhafte Migration aus Drittländern und ineffiziente Kontrollen an den Außengrenzen der EU verstärken die Anreize, Kontrollen an den Binnengrenzen der EU einzuführen. Fehlende Grenzkontrollen an den Binnengrenzen der EU-Länder und Personenfreizügigkeit in der EU sind allerdings zwei Paar Schuhe. Schengen (temporär) außer Kraft zu setzen, heißt nicht, die Personenfreizügigkeit einzuschränken. Trotzdem ist es sinnvoll, Schengen wieder voll wirken zu lassen. Es senkt die Transaktionskosten vor allem im innereuropäischen Handel mit Gütern und Diensten, es macht Grenzübertritte einfacher, auch für Grenzgänger in der EU. Das (humanitäre) Migrationsproblem der EU muss gelöst werden. Ein wirksamer Schutz der Außengrenze der EU, eine gemeinsame und einheitlich ausgelegte Asyl-Politik und ein „gerechter“ Solidaritätsmechanismus sind wichtige Elemente einer europäischen Asylpolitik. Die Personenfreizügigkeit einzuschränken, wäre – unabhängig davon – ein schwerer Fehler. Der Binnenmarkt würde beschädigt, die Währungsunion destabilisiert.

Blog-Beiträge der Serie Personenfreizügigkeit:

Klaus F. Zimmermann (GLO): EU-Personenfreizügigkeit in Gefahr. Stottert der Wachstumsmotor Mobilität?