„Europa mangelt es nicht an Clustern, aber an Clustern von Weltrang.“ (Carsten Schierenbeck)
In der Chemie sind Cluster eine Ansammlung von Atomen und Molekülen mit besonderen Attributen. Sie werden erforscht, um den Übergang der kleinsten Teilchen in einen makroskopischen Festkörper zu erklären. Auch in der Ökonomie haben Cluster eine besondere Funktion. Sie stehen zwischen der Mikro- und der Makroökonomie und sind im Idealfall ein Treiber für den Wohlstand einer Volkswirtschaft. Das hat auch die Politik auf den Plan gerufen. Die Zahl der Clusterinitiativen ist in Europa seit Ende der neunziger Jahre rapide in die Höhe geschnellt.
Clusteraktivitäten sollen die regionale Ballung der Wirtschaft fördern und Kooperationen zwischen Unternehmen sowie mit Forschungseinrichtungen stärken. Die Schlagworte des Spitzenclusterwettbewerbs des Ministeriums für Bildung und Forschung (BMBF) lauten: Mehr Innovation. Mehr Wachstum. Mehr Beschäftigung. Die Politik ist versucht, mit ihrer Clusterpolitik zwei Fliegen mit einer Klappe zu schlagen: Zum einen sollen von innovativen Unternehmensnetzwerken positive Effekte auf Wettbewerbsfähigkeit und Wertschöpfung ausgehen. Zum anderen sollen bestehende Disparitäten zwischen Regionen abgebaut werden.
Cluster sorgen für Wachstumsimpulse
Regional vernetzte Unternehmen sind wirtschaftlich erfolgreicher als solche, die keinem Cluster angehören. Diese These stützt eine Umfrage unter den deutschen Maschinen- und Anlagenbauern, aber auch viele weitere empirische Studien. So konnten Maschinen- und Anlagenbauer, die sich selbst in einem Cluster sehen, zwischen 2004 und 2008 signifikant höhere Umsatz- und Beschäftigtenzahlen als der Rest vorweisen (siehe Abb. 1). Auch sind sie tendenziell innovativer. Ähnlich wie in der Chemie sind Cluster in der Ökonomie also robuster und erfolgreicher gegenüber ihrer Umwelt als isolierte Unternehmen.
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Ursächlich für die positiven Clustereffekte sind die sogenannten Marshall“˜schen Lokalisationsvorteile: Eine enge Verflechtung mit Zulieferern, Produzenten und Kunden, ein größerer und ergiebigerer Markt für spezialisierte Arbeitskräfte sowie regional begrenzte Wissensspillovers. Letztere haben zumindest für die deutschen Maschinen- und Anlagenbauer offensichtlich die größte Bedeutung. So wurde der Zugang zu Technologien und FuE-Laboren bei den Vorteilen durch die Zugehörigkeit zu einem Cluster am häufigsten genannt.
Dementsprechend intensiv wird innerhalb von Unternehmensnetzwerken in der Forschung und Entwicklung kooperiert. Mehr als 80 % der Clustermitglieder (beim Rest sind es deutlich weniger) treten in diesem Bereich mit anderen Unternehmen in Kontakt. Die meisten Kooperationen finden regelmäßig und regional statt. Ähnliche Angaben haben die Unternehmen auch bei der Aus- und Weiterbildung gemacht. Zudem spricht die überdurchschnittlich hohe Kooperationsintensität der Clustermitglieder mit Universitäten für Ballungsvorteile im Bereich der FuE und Bildung.
Marktversagen bei der Clusterbildung?
Einen staatlichen Eingriff in die Clusterbildung legitimieren diese Lokalisationsvorteile jedoch nicht. Nur wenn sich die Unternehmen in einem zu geringen Ausmaß ballen und zu wenige regionale Kooperationen zustande bringen, kann eine Clusterpolitik effizienzsteigernd sein – vorausgesetzt, die Politik verursacht durch ihr Handeln keine zusätzlichen Wohlfahrtsverluste. Der Maschinen- und Anlagenbau in Deutschland ist verglichen mit anderen Branchen nur schwach konzentriert. Allerdings dürfte der optimale Konzentrationsgrad zwischen den einzelnen Wirtschaftszweigen stark schwanken. Rohstoffintensive Branchen wie der Eisenerzbergbau ballen sich aufgrund natürlicher Standortvorteile deutlich stärker als eine Hochtechnologieindustrie wie der Maschinen- und Anlagenbau.
Für Marktversagen bei der Clusterbildung spricht schon eher ein hoher Kooperationsbedarf. So haben sowohl innerhalb als auch außerhalb von Clustern zahlreiche Unternehmen des Maschinen- und Anlagebaus angegeben, dass sie sich vor allem in der FuE und der Qualifizierung ihrer Arbeitskräfte mehr Projekte mit zusätzlichen Unternehmen wünschen (siehe Abb. 2). Marktineffizienzen sind wahrscheinlich, sofern Kooperationen aufgrund von Informationsdefiziten oder organisatorischer Mängel nicht durchgeführt werden.
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Allerdings werden die staatlichen Clusteraktivitäten von den befragten Unternehmen überwiegend kritisch gesehen. So lehnt die Mehrheit der Maschinen- und Anlagenbauer eine Förderung von Schlüsseltechnologien ab, auch deshalb, weil sie meistens bereits in den Produktionsprozessen zur Anwendung kommen. Zudem stellen die Unternehmen den generellen Clusterprogrammen nur eine durchschnittliche Note aus. Ein Teil der Clusteraktivitäten ist nach Meinung der Unternehmen sogar weitgehend wirkungslos. In diesen Fällen werden Steuergelder verteilt, ohne dass sich merkliche Wachstums- und Beschäftigungseffekte einstellen. Dies wäre ein eindeutiges Indiz für Staatsversagen.
Anmaßung von Wissen
Die Einschätzung der Maschinen- und Anlagenbauer überrascht nicht. Die Politik maßt sich Wissen an, wenn sie eine Technologie fördert und die andere nicht. Sie schlüpft in die Rolle des Propheten, wenn sie einem Cluster unter die Arme greift und dem anderen nicht. Und sie gibt sich als Experte betriebsinterner Abläufe, wenn sie einem Unternehmen unter die Arme greift und dem anderen nicht.
Die Folgen sind Mitnahmeeffekte, Rent-seeking-Aktivitäten, Wettbewerbsverzerrungen und Strukturkonservierungen. Die Integration von Kerntechnologien in die industrielle Fertigung – etwa durch Kooperationen in einem Cluster – muss den Unternehmen vorbehalten bleiben, genau wie die Weiterentwicklung von innovativen Produkten bis hin zur Marktreife. Beides sollte daher auch nicht aktiv vom Staat durch Clusteraktivitäten gefördert werden.
Das bedeutet nicht, dass die Politik bei der Entstehung von Unternehmensnetzwerken tatenlos bleiben soll. Im vorwettbewerblichen Bereich gibt es zwei Betätigungsfelder, die für erfolgreiche Clusterbildungen – wie auch generell für eine Volkswirtschaft – unabdingbar sind: Das Setzen von Rahmenbedingungen sowie Investitionen in Bildung und Grundlagenforschung. Geeignete Rahmenbedingungen fangen bei einem anreizverträglichen Patent- und Markenrecht an, gehen über eine gut ausgebaute Infrastruktur bis hin zu einer Förderung von Unternehmensneugründungen.
Adäquate Rahmenbedingungen sind ein wichtiger Katalysator für Clusterbildungen. FuE-Kooperationen und Ausgründungen. Die Grundlagen für spätere Innovationen und unternehmerische Erfolgsgeschichten müssen aber in der Grundlagenforschung und der Ausbildung von Arbeitskräften gelegt werden. Dabei sollte die Forschungslandschaft branchen- und technologieneutral ausgebaut werden. Die Qualifizierung der regionalen Arbeitskräftepools spielt nicht nur für die Clusterbildung, sondern auch generell für den Erfolg einer Volkswirtschaft eine wichtige Rolle. Sie wird nicht zuletzt durch die staatlichen Investitionen in Humankapital maßgeblich beeinflusst.
Phänomen FuE-Outsourcing
Wenn in diesen Bereichen geschludert wird, droht nicht nur eine suboptimale Zahl an Clustern zu entstehen, sondern auch ein Ausverkauf deutscher Entwicklungskompetenz. Denn in zunehmendem Maße folgen die FuE-Aktivitäten den Produktionsstandorten ins Ausland, auch wenn der gesamte Umfang gemessen an den FuE-Ausgaben noch gering ist. Diese Entwicklung ist nachvollziehbar. Wie die Umfrage unter den Maschinen- und Anlagenbauern, aber auch andere Untersuchungen zeigen, wird in Clustern häufiger FuE-Outsourcing betrieben als außerhalb (siehe Abb. 3). Wenn sich aber mehr und mehr Produktionsstätten im Aus- und nicht mehr im Inland zu einem Unternehmensnetzwerk zusammenschließen, ziehen auch die FuE-Abteilungen nach und es kommt zu einem FuE-Offshoring.
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Fazit
Alles Cluster, oder was? Funktionierende Unternehmensnetzwerke sind kein Allheilmittel, schon gar nicht, um regionale Unterschiede einzuebnen. Aber sie tragen dazu bei, Wettbewerbsfähigkeit und Wertschöpfung von Volkswirtschaften zu steigern. Deshalb sollte ihnen ein guter Nährboden bereitet werden. Dies lohnt alleine schon deshalb, weil mit Clustern auch eine hohe FuE-Intensität einhergeht. Können Deutschland und Europa auch hier keine Standortvorteile mehr bieten, werden die FuE-Abteilungen über kurz oder lang den Produktionsstätten nach Fernost und anderswo folgen.
Hinweis: Die Studie Clusteraktivitäten der Unternehmen im deutschen Maschinen- und Anlagenbau ist kürzlich in der Schriftenreihe der Impuls-Stiftung erschienen.
Das berühmteste Gegenargument zu Ihrem Beitrag trägt einen Namen: Silicon Valley. Von der Regierung gemeinsam mit mehreren Halbleiter-Herstellern ins Leben gerufen, hatte das „Sematech“-Konsortium, aus dem Silicon Valley hervorging, keinen anderen Zweck, als die gegenüber der japanischen Konkurrenz ins Hinterreffen geratenen US Firmen vor dem Untergang retten. Die beteiligten Unternehmen legten im Rahmen dieser Initiative ab 1987 ihre Forschungs- und Entwicklungskapazitäten zu-sammen, die Regierung stellte öffentliche Mittel zur Verfügung und mit vereinten Kräften nahm man jene Projekte in Angriff, für die jede einzelne Firma alleine zu schwach gewesen wäre. Bereits sieben Jahre später hatte die US-Halbleiterindustrie wieder zur alten Stärke zurückgefunden.
Heutzutage sind staatlich geförderte Cluster natürlich ein weltweites Phänomen, der US Innovationsguru John Kao zum Beispiel wird nicht müde, unter Verweis auf die Rolle Singapurs im Bereich Life Science eine „nationale Innovationsagenda“ für die Vereinigten Staaten zu fordern.
Aus einer Reihe von Gründen – einige positiver als andere, manche ganz schlecht – wird es auch genauso kommen.
Wohlstandsfördernde Cluster kann man in der Ökonomik eigentlich schon seit Jahrtausenden beobachten. Aber auf diesem Feld gibt es offenkundig viele Erkenntnisdefizite.
Dabei ist die Geschichte eigentlich recht einfach: Entscheidend sind die Transaktionskosten. Transaktionskostensenkende Aktivitäten finden sich nämlich in Städten. Wer sich mit Stadtgeschichte befasst, wird hierfür eine große Zahl von Beispielen finden.
Allerdings finden sich in der Wirtschaftsgeschichte auch zahlreiche Beispiele für transaktionskostensteigernde politische Aktivitäten. Etwa: Mack Walker, German Home Towns – Community, State, and General Estate, 1648-1871, Ithaca and London 1998. Und es gibt auch wirtschaftshistorische Untersuchungen, die das Gegenteil belegen. Etwa: Christiane Eisenberg, Englands Weg in die Marktgesellschaft, Göttingen 2009.
Vielfache Zerstörungen urbaner Cluster und wachstumsfördernder Strukturen durch politische und bürokratische Aktivitäten finden sich in der Bundesrepublik. Etwa in der Wohnungspolitik (Stichworte: Sozialer Wohnungsbau und Fehlbelegungsabgabe) oder durch die vielfältigen Modelle, die unter dem Begriff >Neue Städte< firmieren oder als Gründungsboom von Einkaufszentren in peripheren Lagen. Die Konstruktion der bundesdeutschen Sozialsysteme und die Migrationspolitik liefern weitere Beispiele zur Steigerung der Transaktionskosten, die letztlich dazu führen, dass urbane Cluster nicht mehr richtig funktionieren können.
Die Finanznot in den Städten beeinträchtigt die überlebensnotwendige Instandhaltung von Infrastruktureinrichtungen.
Wie formulierte es doch schon Adam Smith: It is the highest impertinence and presumption . . in kings and ministers, to pretend to watch over the economy of private people, and to restrain their expence. . ..themselves always, and without any exception, the greatest spendthrifts in the society. Let them look well after their own expence, and they may safely trust private people with theirs. If their own extravagance does not ruin the state, that of their subjects never will.
Ob der Spitzenclusterwettbewerb des BMBF da wesentliche Änderungen bringt, darf bezweifelt werden.