Weiß der Gesetzgeber, was unternehmerisches Handeln ist? Das Beispiel der neuen Erbschaftsteuer

Wenn über die Erbschaftsteuer diskutiert wird, dann dauert es oft nicht lange, bis die Diskutanten sich in eine aufgeregte bis hitzige Stimmungslage steigern und unversöhnliche Standpunkte offenbar werden. Man landet nämlich meist schnell bei der ganz grundsätzlichen Frage, ob der Staat diese Steuer überhaupt erheben sollte. Die einen beklagen eine Doppelbesteuerung von Vermögen, das doch früher, bei seiner Entstehung, schonmal der Einkommensteuer unterworfen war. Sie übersehen dabei aber, daß die Erbschaftsteuer in Deutschland keine Nachlaßsteuer, sondern eine Erbanfallsteuer ist. Andere Diskutanten haben willkürliche, nicht zu rechtfertigende Vorstellungen von einer angeblich gerechten Vermögensverteilung und hoffen, daß eine hohe Steuerlast auf ererbtes Vermögen eine solche Verteilung herstellen könnte. Und wieder andere sehen das Problem pragmatisch. Sie argumentieren, daß eine vernünftig konstruierte Erbschaftsteuer mit moderaten Steuersätzen und breiter Bemessungsgrundlage schon deshalb einen Beitrag zur Finanzierung der öffentlichen Budgets leisten sollte, weil eine solche Steuer vermutlich zu geringeren und weniger problematischen Anreizverzerrungen führt als beispielsweise die Einkommensteuer.

Notabene: Der Autor dieser Zeilen zählt sich zur dritten Gruppe, lehnt also die Besteuerung von Erbschaften keineswegs rundheraus ab und befindet sich damit in der Gesellschaft klassischer Liberaler, wie etwa John Stuart Mill, der in seinen Principles of Political Economy sogar eine noch viel prominentere Rolle für die Erbschaftsteuer vorschlug. Um solche Grundsatzfragen soll es in diesem Beitrag allerdings ausdrücklich nicht gehen. Der Fokus liegt vielmehr auf der deutschen Erbschaftsteuer auf Betriebsvermögen, wie sie im Rahmen der jüngst beschlossenen und in Kraft getretenen Reform gestaltet wurde. Diese Reform ist symptomatisch für das eklatante Fehlen eines Verständnisses von unternehmerischem Handeln bei einer Mehrheit der politischen Entscheidungsträger. Sie legt die Vermutung nahe, daß die Legislative vom Funktionieren einer Marktwirtschaft mit ihren individuellen Risiken und Unwägbarkeiten schlicht nichts mehr weiß.

Die neue Erbschaftsteuer auf Betriebsvermögen: einige Eckpunkte

Das Bundesverfassungsgericht hatte in seinem Urteil vom November 2006 den Gesetzgeber verpflichtet, die Ungleichbehandlung bei der Bewertung verschiedener Vermögensarten, die es im alten Erbschaftsteuerrecht gab, zu beseitigen. Tatsächlich erfordert das neue Erbschaftsteuergesetz nun die Bewertung aller Vermögenspositionen zum gemeinen Wert, also zum aktuellen Marktwert. Dabei können für das Betriebsvermögen alle allgemein anerkannten Bewertungsverfahren zum Einsatz kommen, vor allem aber schlägt der Gesetzgeber ein vereinfachtes Ertragswertverfahren vor: der Durchschnittsertrag der vergangenen drei Jahre geht dann in eine einfache Ertragswertberechnung ein. Das Resultat dieser Rechnung fließt aber nur dann in die Bemessungsgrundlage ein, wenn es erstens nicht „offensichtlich falsch“ ist und zweitens keinen geringeren Wert als den Substanzwert des Unternehmens annimmt. Vererbte oder verschenkte Unternehmen werden also zumindest zwei Unternehmenswerte ermitteln und vergleichen müssen, und die Finanzgerichte werden mit Einzelfallentscheidungen über die Anwendbarkeit des vereinfachten Ertragswertverfahrens beschäftigt.

Das Problem ist nun, daß der Gesetzgeber Betriebsvermögen steuerlich begünstigen möchte. Auf der Bewertungsebene ist ihm dies aber, wie erwähnt, höchstrichterlich untersagt, also knüpft er die Begünstigung an Bedingungen. Der Erbe von Betriebsvermögen kann einen Verschonungsabschlag in Anspruch nehmen, der dazu führt, daß 85 Prozent des Wertes des geerbten Betriebsvermögens steuerfrei bleiben. Darüber hinaus werden die übrigen 15 Prozent nur versteuert, sofern sie einen Wert von 150.000 Euro übersteigen. Dies alles ist allerdings nur dann zulässig, wenn [i] das Unternehmen für mindestens sieben Jahre im Eigentum des Erben verbleibt und weitergeführt wird, [ii] die Entnahmen während dieser Frist die kumulierten Gewinne nicht um mehr als 150.000 Euro übersteigen, [iii] die kumulierte Lohnsumme während dieser Frist nicht weniger als 650 Prozent der Ausgangslohnsumme beträgt (die Ausgangslohnsumme ist der Durchschnitt der Lohnsummen der letzten fünf Jahre) und [iv] nicht mehr als 50 Prozent des Betriebsvermögens sogenanntes Verwaltungsvermögen sind. Verwaltungsvermögen sind beispielsweise Anteile von weniger als 25 Prozent an Kapitalgesellschaften, vermietete oder verpachtete Grundstücke oder auch Kunstsammlungen. Der Gesetzgeber will also die Begünstigung so weit wie möglich auf unmittelbar produktiv eingesetztes Betriebsvermögen beschränken.

Von der Stabilität ihres Unternehmens überzeugte Erben können auch – und zwar unwiderruflich – die sogenannte Verschonungsoption wählen. In diesem Fall verlängern sich die Fristen von sieben auf zehn Jahre, außerdem erhöht sich die Lohnsummengrenze auf 1.000 Prozent und die zulässige Grenze für das Verwaltungsvermögen sinkt auf 10 Prozent. Dies wird mit der völligen Steuerfreiheit des geerbten Betriebsvermögens belohnt.

In den frühen Gesetzentwürfen war für den Fall eines Verstoßes gegen die oben genannten Auflagen eine Fallbeilregelung vorgesehen. Wer also beispielsweise die Verschonungsoption wählt, dann aber im zehnten Jahr in einer ungünstigen konjunkturellen Lage einen größeren Teil seiner Belegschaft entlassen muß, würde jetzt jegliche Steuerbegünstigung verlieren und müßte den vollständigen Wert seines Unternehmens zum Zeitpunkt des Erbfalls nun nachversteuern. Diese Fallbeilregelung hat nicht den Weg in den endgültigen Gesetzestext gefunden. Stattdessen ist der Umfang der Nachversteuerung nun proportional zum Regelverstoß. Eine nach zehn Jahren kumulierte Lohnsumme von 500 Prozent der Ausgangslohnsumme würde also eine Nachforderung von 50 Prozent der ursprünglichen, regulären Steuerlast bedeuten. Eine Aufgabe des Unternehmens nach fünf Jahren und bei Wahl des normalen Verschonungsabschlages würde, um ein anderes Beispiel anzuführen, eine Nachforderung von zwei Siebteln der ursprünglichen Steuerlast bedeuten.

Wie sinnvoll sind die Ziele der Erbschaftsteuerreform?

Die Regelungen des neuen Erbschaftsteuerrechts zielen ganz klar darauf ab, eine gewisse Stabilität im Anschluß an einen Generationenwechsel im Unternehmen durch vollständige oder weitgehende Steuerfreiheit zu belohnen. Die geforderte Stabilität bezieht sich sowohl auf die Eigentümerstruktur, als auch auf den Umfang der Beschäftigung im Unternehmen, welcher durch die Lohnsumme näherungsweise erfaßt werden soll. Die Frage ist nur: wieso?

Beginnen wir mit der Eigentümerstruktur. Während der Beratung des Gesetzentwurfes war häufig von der Befürchtung die Rede, daß gerade Familien im Besitz mittelständischer Unternehmen bei einer fehlenden Begünstigung des Betriebsvermögens im Erbfall gezwungen sein könnten, ihre Unternehmensanteile zu verkaufen, um ihre Steuerschuld begleichen zu können. Auf dieses Problem ist die Behaltensfrist gemünzt – wer sein Unternehmen lange genug behält und in vollem Umfang fortführt, bleibt steuerfrei. Nüchtern betrachtet gibt es hierfür allerdings keine guten ökonomischen Gründe. So zeigen etwa Bloom und van Reenen (2007) in einer empirischen Studie, daß eine Vererbung von Managementaufgaben in der Familie eher negative Effekte auf die Profitabilität des Unternehmens hat. Villalonga und Amit (2006) zeigen außerdem, daß Familieneigentum nur dann einen signifikant positiven Effekt auf Unternehmenswerte hat, wenn noch die Gründergeneration über die operative Kontrolle verfügt. Es ist auch nicht klar, inwieweit von dauerhaftem Familieneigentum echte positive Externalitäten ausgehen könnten, die eine entsprechende Steuersubvention rechtfertigen würden.

Noch deutlicher werden die Probleme bei der Lohnsummenregel. Zwar ist es natürlich vernünftig, daß Vollbeschäftigung ein Ziel der Wirtschafts- und Finanzpolitik ist. Es gäbe auch einige, hinreichend bekannte Wege zur Vollbeschäftigung, die alle etwas mit sinnvoller Ordnungspolitik für die Arbeitsmärkte zu tun haben. Ein steuerpolitisches Mikromanagement, das im einzelnen Unternehmen für sieben bis zehn Jahre im Anschluß an den Erbfall die marginalen Kündigungskosten erhöht, gehört allerdings sicher nicht zu den zweckmäßigen Instrumenten. Eine mögliche Wettbewerbsverzerrung fällt unmittelbar ins Auge: Werden zwei konkurrierende Unternehmen vom gleichen negativen Schock (etwa einer Rezession) getroffen, dann sind die Anpassungskosten für das zufällig gerade vererbte oder verschenkte Unternehmen größer als für den Konkurrenten, der sich ebenso zufällig gerade nicht innerhalb der Lohnsummenfrist befindet. Ganz generell müssen Erben von Unternehmen ausgerechnet in ungünstigen Zeiten, in denen Entlassungen nötig werden oder gar eine Unternehmensaufgabe unvermeidbar ist, mit Steuernachforderungen rechnen. Selbst wenn diese einige Jahre gestundet werden können, ist es doch vor dem Hintergrund des Leistungsfähigkeitsprinzips dubios, wenn eine Steuerlast Jahre nach dem Erbfall gefordert wird und sich an einem vergangenen Unternehmenswert orientiert, der in der Gegenwart längst nicht mehr erreicht wird.

Völlig unabhängig von Eigentum und Beschäftigung könnte man natürlich auch argumentieren, daß Steuerforderungen ohne eine Begünstigung von Betriebsvermögen leicht eine Höhe erreichen könnten, die in vielen Unternehmen im Fall einer ungeplanten Erbschaft den Spielraum für produktive Investitionen kurz- und mittelfristig einengen würde. Auch hier könnte es zu problematischen Wettbewerbsverzerrungen zwischen Unternehmen kommen, die zufällig gerade von Generation zu Generation weitergereicht wurden und solchen, für die das nicht der Fall ist. Gegen eine große quantitative Relevanz dieses Argumentes spricht allerdings vielleicht, daß die Stundungsangebote des alten Erbschaftsteuerrechts nur selten wahrgenommen wurden. Falls man sich dennoch dieses Argument zueigen macht, dann ist damit trotzdem ein enges Geflecht von Wohlverhaltensregeln, wie wir es im reformierten deutschen Erbschaftsteuerrecht finden, nicht zu begründen. Man müßte sich dann schon zu einer weitestgehend bedingungslosen Freistellung von Betriebsvermögen durchringen. Für Steuerbefreiungen von Betriebsvermögen, die mit viel weniger einengenden Voraussetzungen auskommen, gibt es in anderen Ländern Vorbilder, wie etwa die britische business property relief.

Unintendierte Konsequenzen? Die Erbschaftsteuer und unternehmerisches Handeln

Bei all diesen Überlegungen entwickelt sich ein beunruhigender Verdacht. Man wünscht sich, daß es nicht so ist, aber die Indizien sprechen dafür: Das Bild, das der deutsche Gesetzgeber von der Marktwirtschaft hat, ist eine Idylle. Da sind statische Märkte, auf denen sich nicht viel ändert. Die Situation ist überschaubar; gutmütige Patriarchen haben wenig zu tun und nichts zu riskieren. So folgen sie ihrer täglichen Routine, flanieren durch immer die gleichen Fabrikhallen, klopfen wohlwollend die Schultern der immer gleichen Arbeiter und Angestellten, die ihrerseits die immer gleichen Güter für die immer gleiche Kundschaft produzieren. Dieses Idyll gilt es zu erhalten, und genau dafür ist die reformierte Erbschaftsteuer das richtige Instrument.

Natürlich sieht die Welt anders aus. Aghion und Howitt (2006) untermauern mit beeindruckender empirische Evidenz die neo-schumpeterianische These, daß geringere Kosten des Marktein- und -austritts die Unternehmen dazu veranlassen, ihre Innovationsfrequenz zu erhöhen, was wiederum zu positiven Wachstumseffekten führt. Caballero (2007) zeigt ausführlich, wie höhere Kosten der Restrukturierung auf der Unternehmensebene zu makroökonomisch negativen Effekten führen können. Er präsentiert aber auch Daten, die zeigen, wie riskant es ist, unternehmerisch etwas Neues zu wagen. Da oben die Lohnsummenregel diskutiert wurde, sind die Persistenzraten neu geschaffener Arbeitsplätze besonders interessant. Für verschiedene entwickelte Volkswirtschaften zeigt sich, daß von allen neu geschaffenen Arbeitsplätzen nach zwei Jahren nur noch zwischen etwas mehr als der Hälfte (Frankreich) bis zu zwei Dritteln (Norwegen) übrig sind.

Unternehmerisches Handeln, gerade auch das Schaffen neuer Arbeitsplätze, ist also riskant. Man sollte meinen, daß dies keine überraschende Erkenntnis ist. Das Erbschaftsteuerrecht sorgt aber dafür, daß innerhalb einer Frist von sieben bis zehn Jahren nach dem Erbfall unternehmerische Entscheidungen mit unsicherem Ausgang deutlich unattraktiver werden. Wer die Wahl hat und im relativ sicheren Status quo verharren kann, wird eine riskante Restrukturierung, in der es alte Arbeitsplätze durch neue zu ersetzen gilt, jetzt noch stärker scheuen. Im Fall eines nicht zufälligen Generationenwechsels durch Erbschaft, sondern eines geplanten Wechsels durch Schenkung, verlagert sich dieses Problem zeitlich nach vorne: neue Arbeitsplätze zu schaffen wird deutlich unattraktiver, wenn die Schenkung schon absehbar ist.

Fazit

Wieder einmal wird versucht, unter Zuhilfenahme des Steuerrechts ein Mikromanagement bis ins kleinste Detail zu betreiben. Im Fall der Erbschaftsteuer bedeutet dies, daß gegebene Strukturen möglichst erhalten werden sollen. Und wieder zeigt sich, daß die Marktwirtschaft zu komplex ist, um durch steuerliche Verhaltensanreize sinnvoll gesteuert werden zu können. Der Gesetzgeber formuliert ohne eine erkennbare stichhaltige Begründung detaillierte Wohlverhaltensnormen für Unternehmen, die dann durch Steuerbefreiungen belohnt werden. Wie gesehen, führt er damit aber erst neue, problematische Fehlanreize und Wettbewerbsverzerrungen ein. Es wird insbesondere ein Preis in Form einer fiskalischen Entmutigung des Eingehens unternehmerischer Risiken gezahlt.

Ein Hinweis soll auch zum Schluß nochmals explizit gegeben werden: All diese Argumente sprechen überhaupt nicht per se gegen eine Erbschaftsteuer. Das Ergebnis der Reformbemühungen im Anschluß an das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom November 2006 ist allerdings mehr als enttäuschend.

Quellen

P. Aghion und P. Howitt (2006). Appropriate Growth Policy: A Unifying Framework, Journal of the European Economic Association 4: 269-314.

N. Bloom und J. van Reenen (2007). Measuring and Explaining Management Practices Across Firms and Countries, Quarterly Journal of Economics 122: 1351-1408.

R. Caballero (2007). Specificity and the Macroeconomics of Restructuring, Cambridge (Mass.), MIT Press.

B. Villalonga und R. Amit (2006). How Do Family Ownership, Control and Management Affect Firm Value?, Journal of Financial Economics 80: 385-407.