Globale öffentliche Güter
Von der Biodiversität über Gender-Gerechtigkeit bis hin zum Recht auf künstlerischen Ausdruck

Wer ist für das Angebot globaler öffentlicher Güter zuständig und welche Herausforderungen für ihre Organisation und Finanzierung sind zu bewältigen? Wie weit kommt man mit den ökonomischen Standardkriterien der Nicht-Ausschließbarkeit und Nicht-Rivalität, wenn beklagt wird, dass globale öffentliche Güter nicht ausreichend bereitgestellt werden oder bedroht sind? Um solche weitreichende Fragen beantworten zu können, muss zuerst einmal geklärt werden, welche Güter überhaupt in diese Kategorie gehören?

Fülle und Vielfalt

Viele Beispiele für globale öffentliche Güter werden heute genannt. Biodiversität, Klimawandel, Finanzmarktstabilität, Gender-Gerechtigkeit, Wissen, Internet, gerechte Teilhabe aller Menschen am Weltsozialprodukt sind nur einige Beispiele. Dazu kommen menschliche Grundbedürfnisse von Trinkwasser, Unterkunft, Ernährung, Energie, Gesundheit bis hin zu künstlerischem Ausdruck und Beteiligung an der Gestaltung der Allgemeinheit.

Ebenso werden die Entwicklungsziele der UN Milleniums-Deklaration dazu gezählt: Beseitigung von extremer Armut und Hunger, Grundschulbildung für alle Kinder, Gleichstellung von Frauen und Erhöhung ihres Einflusses, Senkung der Kindersterblichkeit, Verbesserung der Gesundheit von Müttern, Bekämpfung von Krankheiten wie Aids und Malaria, Gewährleistung einer nachhaltig verfügbaren Umwelt, Aufbau einer globalen Entwicklungspartnerschaft (vgl. UN Secretary-General 2001).

Auch die Kernarbeitsnormen der ILO werden mit dem Etikett der globalen öffentlichen Güter versehen: Freie Berufswahl, ausreichendes Einkommen für Grundbedürfnisse, Vereinigungsfreiheit, Recht auf Kollektivverhandlungen, grundlegende soziale Sicherungssysteme, adäquate Arbeitsbedingungen, Ausschluss der Kinderarbeit, Abschaffung der Zwangsarbeit, Verbot der Diskriminierung sowie der geschlechterspezifischen Lohndiskriminierung (vgl. http://www.ilo.org/berlin/arbeits-und-standards/kernarbeitsnormen/lang–de/index.htm).

Unterschiedliche Zugänge

Die Zugänge von Ökonomen und von Politologen zu dieser Thematik unterscheiden sich sehr deutlich voneinander und dies nicht nur in ihrem normativen Gehalt. Es sind weniger die Ökonomen, deren Konzept Eingang in die Dokumente der internationalen Organisationen gefunden haben. Die inhaltliche Abgrenzung öffentlicher Güter sowie die dafür verwendeten Kriterien ziehen weitreichende Konsequenzen für die Organisations- und Finanzierungsfragen nach sich, worauf hier nicht eingegangen werden soll. Einen guten Überblick über die Breite von Überlegungen und Aspekten bietet der aktuelle Band von Matthias Maring (Hrsg.): Globale öffentliche Güter in interdisziplinären Perspektiven, Karlsruhe 2012.

Die Abgrenzung der Ökonomen

In der ökonomischen Theorie wird zur Beantwortung der Frage nach dem Inhalt öffentlicher Gütern naturgemäß ein anderer Zugang gewählt als in der Politikwissenschaft. Die Definition öffentlicher Güter setzt bekannterweise an den Externalitäten in der Nutzung eines Gutes an und grenzt sie in ihrer „reinen Form“ durch die Nichtrivalität im Konsum sowie durch die Nichtausschließbarkeit jener Nutzer, die nicht zahlen wollen, von privaten Gütern ab. Eine Unterversorgung mit öffentlichen Gütern, und Freerider-Verhalten von Nutzern sowie ein kollektives Organisationsproblem für die Gesellschaft sind die Konsequenzen. Die Anwendung der beiden Abgrenzungskriterien dient primär der Entscheidung, ob die ent-sprechenden Güter ohne staatliche Intervention angeboten werden, also der  Beantwortung der Frage, ob Marktversagen vorliegt oder nicht.

Neben den reinen öffentlichen Gütern werden Allmendegüter oder Common-Pool Resources identifiziert: Güter, die durch die (partielle) Rivalität in der Nutzung sowie die Nichtausschließbarkeit charakterisiert sind. Die inhärenten Anreize führen bei Allmendegütern zur Gefahr einer längerfristig selbstschädigenden Übernutzung dieser Ressourcen oder Güter durch das Kollektiv. Bei Club- oder Mautgütern kann hingegen ein Ausschluss erfolgen, während die Konsumrivalität erst ab einer gewissen Nutzerzahl gegeben ist. Solange diese Nutzerzahl nicht erreicht ist, handelt es sich um private Güter.

Aus der Güterklassifikation, die durch die Anwendung dieser klassischen Kriterien, gewonnen wird, werden primär Konsequenzen für das Verhalten privater Akteure abgeleitet. Erst daraus folgen (unterschiedliche) Organisationsempfehlungen, die ausschließlich allokativ begründet sind. In der politischen Praxis werden die so abgeleiteten Organisationsempfehlungen häufig nicht akzeptiert, weil meist nicht-allokative Überlegungen den politischen Prozess dominieren. Dies führt nicht selten dazu, dass auch nicht-öffentliche Güter dann kurzerhand als öffentliche Güter etikettiert und vereinnahmt werden.

Kritik an technisch-ökonomischen Kriterien 

Dass die als „technisch“ kritisierte Güterklassifikation anhand der beiden Kriterien vor allem von politwissenschaftlichen Autoren angegriffen wird, ist nicht überraschend. Dabei beruht ihre Kritik weniger darauf, dass politische Entscheidungen zusätzliche Kriterien einzubeziehen hätten, sondern dass die Kriterien nicht neutral, sondern „manipuliert“ seien. Die jeweiligen Ausprägungen von Nicht-Rivalität und Nicht-Ausschließbarkeit würden von politischen Vorentscheidungen und der Bereitschaft zur Nutzung technischer Möglichkeiten des Ausschlusses abhängen, sind also „gemacht“ und „nicht gegeben“.

Mit einer solchen Herangehensweise und einer fehlenden Differenzierung zwischen reinen öffentlichen Gütern, Allmende- und Clubgütern werden deutlich mehr Güter zu öffentlichen Gütern gekürt, als dies auf der Grundlage der effizienzbezogenen Kriterien der Fall ist. Dies gilt sowohl auf der nationalen, vor allem aber auf der globalen Ebene. Einbezogen werden dann vor allem Güter, für die sich ein politischer Konsens ergeben wird, der freilich losgelöst von ökonomischen Kriterien und Restriktionen gefunden wird wie die genannten Beispiele zeigen. Auf der nationalstaatlichen Ebene entspricht dies etwa jenen Gütern, die sich aus einer „Daseinsfürsorge“ ergeben würden und von denen kein Gesellschaftsmitglied ausgeschlossen sein sollte.

Politisches Konzept öffentlicher Güter

Das technische soll also durch ein politisches Konzept öffentlicher Güter ersetzt werden. Öffentlichkeit wird in einem solchen Konzept festgemacht an öffentlichen Aktivitäten, die bei der Formulierung der Präferenzen der Gesellschaftsmitglieder, bei der Organisation der relevanten politischen Entscheidungsfindung und bei der Produktion der nun weiter abgegrenzten öffentlichen Güter ansetzt. So wird etwa eine Abgrenzung öffentlicher Güter auf zwei Ebenen vorgeschlagen: Auf einer ersten Ebene soll zuerst geklärt werden, ob die betreffenden Güter anhand eines der beiden traditionell-ökonomischen Kriterien ein Öffentlichkeitspotenzial aufweisen. Darauf aufbauend sollen sie dann zu öffentlichen Gütern erklärt werden, wenn Nutzer tatsächlich nicht ausschließbar sind und die Güter potentiell alle Gesellschaftsmitglieder betreffen. Nicht überraschend werden mit einem solchen politischen Konzept der Abgrenzung mehr Güter zu öffentlichen und damit einer Marktlösung entzogen als dies im Referenzmodell geschehen würde.

Globalität öffentlicher Güter

Das ökonomische Konzept mit seinen beiden Abgrenzungskriterien kann staatsgrenzenübergreifend angewendet werden. Globale öffentliche Güter können als Klammerbegriff für Güter verwendet werden, deren Externalitäten-Reichweite größer als die Grenzen des Nationalstaates ist. Hier zeigt sich nun, dass das traditionelle ökonomische Konzept ein allgemeines ist. Es ist also auch für diese Konstellationen tragfähig und ermöglicht über das Externalitätenkonzept die Abgrenzung der optimalen Organisationsebene.

Im politischen Abgrenzungskonzept wird nun mit der globalen Reichweite öffentlicher Effekte argumentiert. Globale öffentliche Güter sind jene, deren Bereitstellung für die Allgemeinheit auf der Grundlage von gesellschaftspolitischen Kriterien wünschenswert ist. Diese Kriterien gehen über die ökonomischen Kriterien immer dann hinaus, wenn nicht nur die Existenz von Externalitäten als öffentliche Effekte interpretiert werden und wenn die gesellschaftspolitischen Kriterien nicht nur die Internalisierung von Externalitäten beinhalten. In der Praxis der vergangenen Jahre hat diese Vorgangsweise zu den oben genannten umfangreichen Listen geführt, deren Umsetzung letztlich auch das Mischungsverhältnis zwischen staatlicher und privater Aktivität betrifft.

Fazit

Zusammenfassend sind im politischen Konzept der Abgrenzung öffentlicher Güter, das das technisch-ökonomische Konzept überwinden soll, über die Festlegung relevanter gesellschaftspolitischer Kriterien normative Entscheidungen darüber erforderlich, welche Güter auf globaler Ebene kollektiv organisiert werden sollen. Daher stellt sich die Frage, ob durch diese Vorgangsweise tatsächlich etwas gewonnen wird. Besteht nicht vielmehr die Gefahr, dass die damit einhergehende kontinuierliche Ausweitung des Begriffsinhalts ihn letztlich beliebig macht und notwendige kollektive Aktivitäten auf internationaler Ebene unterbleiben oder eine zufällige Prioritätensetzung erfolgt?