Nach Liechtenstein:
Ein Requiem für das Bankgeheimnis?

Liechtenstein und kein Ende. Die Pressionen aus dem politischen Deutschland gegenüber Liechtenstein, der Schweiz und anderen sogenannten Steueroasen nehmen zu. Der deutsche Botschafter in Bern artikulierte jüngst, das schweizerische Bankgeheimnis sei nicht mehr zeitgemäß. Das Bankgeheimnis der Eidgenossenschaft steht schon länger in vielfältiger Kritik, die vor allem von Ländern außerhalb der Schweiz geübt wird. Jenseits aller Diskussionen um die Steuerzahlermoral der Privaten, die im übrigen die Steuereinziehungsmoral des Staates stets ausblendet, zeigt diese Kritik, dass die Implikationen von Globalisierung und Systemwettbewerb nur unzureichend verstanden werden.

Die bekannten Einlassungen beziehen sich auf die Steuerausfälle in Ländern außerhalb der Schweiz (im folgenden sei Liechtenstein inkorporiert), die internationale Kapitaldisponenten durch Kapitalexporte in „Steueroasen“ sowie die Inanspruchnahme derer Bankdienstleistungen verursachen. Von „unfairem“ und „schädlichem“ Steuerwettbewerb wird ebenso gesprochen wie von Trittbrettfahrern und „unkooperativem“ Verhalten. Dies ist die Argumentationsbasis der EU und der OECD, die bekanntlich auf eine Harmonisierung der Kapitalertragsbesteuerung und, wenn möglich, auch spezifischer Bankdienstleistungen mindestens innerhalb Europas dringen. Das schweizerische Bankgeheimnis steht dabei im verschärften Fokus. Prinzipiell gewünscht wird, dass die Schweiz dieses besondere Arrangement abschafft, um in Europa „faire“ Wettbewerbsbedingungen bei Bankdienstleistungen herzustellen.

Das Bankgeheimnis der Schweiz stammt aus dem liberalen Wirtschaftsdenken des 19. Jahrhunderts, das – heute vielfach verglichen mit der Verschwiegenheitspflicht des Arztes oder Rechtsanwalts – dem Schutz des individuellen Kunden gegenüber dem Staat und der Öffentlichkeit dienen sollte, weshalb man es eigentlich als Bankkundengeheimnis bezeichnen müßte. Es ist die Inkarnation der Begrenzung staatlicher Macht gegenüber der Individualsphäre des einzelnen Bürgers. Dieser liberale Gedanke der staatlichen Machtbegrenzung ist vor allem dann wichtig, wenn Bürger in geschlossenen Nationalstaaten leben, aus denen ein Entweichen nicht oder nur mit hohen Austrittskosten möglich ist.

In einer offenen Welt der Globalisierung, wie wir sie heute erleben, steht dieses liberale Denken allerdings ebenfalls mehr denn je auf der Agenda. Denn Globalisierung ist ein Prozeß weltweiter Absenkung der Kosten der Überwindung von Nationalgrenzen mit der Folge zunehmender globaler Vernetzung von Märkten. Insofern ist Globalisierung ein weltweites Programm zur Mehrung von Exit-Optionen, also von Ausweichmöglichkeiten für die Privaten: Diese können in andere Regulierungsgebiete außerhalb ihrer Wohnsitzgrenzen physisch oder auch nur funktional abwandern, wenn ihnen die Standortbedingungen dort besser als zuhause gefallen.

Es herrscht also Standort- bzw. Systemwettbewerb, in dem die immobilen Standortfaktoren eines Landes – zum Beispiel die Banken – um die mobilen Ressourcen dieser Welt – zum Beispiel um mobiles Finanzkapital – konkurrieren. Dieser Systemwettbewerb ist ein weltweiter Wettbewerb der komparativen Vorteile, die die Standorte den international mobilen Ressourcen anbieten und die Ausdruck unterschiedlicher länderspezifischer Ausstattungen, Fähigkeiten, Erfahrungen und Präferenzen der Bürger sind. Entsprechend unterschiedlich müssen die internationalen Spezialisierungsmuster für die Länder ausfallen. In diesem Wettbewerb steht es jedem Land prinzipiell frei, sein Portfolio spezifischer Wettbewerbsvorteile selbst zu gestalten, also eigene komparative Regulierungsvorteile zu erzeugen und anzubieten, um sich international attraktiv zu positionieren.

Gegen einen solchen Wettbewerb der Bankenregulierungen wird oft eingewandt, er verursache grenzüberschreitende negative externe Effekte dadurch, dass zum Beispiel die Schweiz durch ihr spezifisches Bankgeheimnis manche Steuerbemessungsgrundlage aus der EU abziehe und sich dadurch einen ungerechtfertigten Steuervorteil verschaffe. Zudem sei es nicht tolerabel, dass die Schweiz den Tatbestand der einfachen Steuerhinterziehung – anders als in den Ländern der EU – nicht als Straftatbestand behandle. Auch gehe es nicht an, dass in der Schweiz eine Quellen- bzw. Zahlstellensteuer bestehe, während innerhalb der EU ein striktes System von Kontrollmitteilungen gehandhabt werde. Der Steuerwettbewerb zwischen der Schweiz und der EU sei deshalb verzerrt, was die Forderung nach internationaler Harmonisierung der institutionellen Bedingungen für Bankdienstleistungen wohl begründe.

Zunächst ist hier die bekannte Tatsache herauszustellen, dass das schweizerische Bankgeheimnis niemanden schützt, der in international als Straftaten klassifizierten Aktivitäten wie Geldwäsche, Rauschgifthandel, Korruption usw. involviert ist. Auch sollte das Bankgeheimnis nicht mit anonymen Nummernkonten verwechselt werden, denn „to know your customer“ ist ein zentraler Grundsatz eidgenössischer Banken. Aus diesen Tatbeständen lässt sich die These vom verzerrten Steuerwettbewerb deshalb nicht begründen. Zudem ist dem Argument des verzerrten Steuerwettbewerbs zugunsten der Schweiz entgegenzuhalten, dass bei der Besteuerung von Auslandseinkommen fast alle Staaten „Steueroasen“ für Nicht-Gebietsansässige sind. Denn auch manche traditionellen Hochsteuerländer verlangen nur geringe Quellensteuern auf die Einkommen der Nicht-Gebietsansässigen. Damit wollen sich die Hochsteuerländer für international mobiles Kapital attraktiv machen, dessen Besteuerungselastizität bekanntlich höher ist als die der immobilen Faktoren.

Zudem bieten Hochsteuerländer gebietsfremden Kapitaldisponenten nicht selten attraktivere Zinsen als die traditionell als Steueroasen bezeichneten Staaten mit attraktivem Bankgeheimnis. So gesehen bilden Bankgeheimnis, Kapitalerträge und deren Besteuerung insgesamt ein Attraktivitätsportfolio, dessen Mix die Wettbewerbsfähigkeit der immobilen Faktoren eines Standorts aus Sicht der mobilen Faktoren bestimmt. So kann man Deutschland durchaus als eine Steueroase für manche Kapitaldisponenten aus der Schweiz oder aus Luxemburg ansehen, denn sonst gäbe es ja die bekannten internationalen „Über-Kreuz-Anlagen“ nicht. Da im Besteuerungsverfahren Bankgeheimnis, Kapitalertrag und Besteuerung wohl grundsätzlich im substitutionalen Verhältnis zueinander stehen, bedeutet dies, dass eine Abschaffung des Bankgeheimnisses notwendigerweise dazu führen müsste, die Verzinsung der Kapitalimporte zu erhöhen und/oder die Besteuerung zu reduzieren, um den Standort wettbewerbsfähig zu halten.

Das erwähnte Harmonisierungsverlangen entspringt nun der Vorstellung, dass man ein „level playing field“ schaffen müsse, also ein Wettbewerbsfeld eingeebneter, gleicher institutioneller Bedingungen, die solche Wettbewerbsverzerrungen beseitigten. Dahinter stehen meist die Forderungen von Ländern mit komparativen Wettbewerbsnachteilen, die diese Nachteile nicht durch die Verbesserung ihrer eigenen Attraktivität, sondern durch die Verschlechterung derjenigen der Wettbewerber beseitigen wollen: „To raise the rivals´ costs“ heißt dieses wettbewerbsfeindliche Harmonisierungsprogramm. Damit stellt sich die prinzipielle Frage: Wenn schon Harmonisierung, dann auf welchem Niveau? Welche überzeugende inhaltliche Begründung gibt es dafür, dass es die EU-Bedingungen und nicht etwa die eidgenössischen institutionellen Arrangements sind, die den Maßstab für das einzuebnende Wettbewerbsfeld bilden? Überspitzt gefragt: Warum sollte die Schweiz ihr liberales Bankgeheimnis abschaffen, wenn doch andere Länder es übernehmen könnten, aber nicht bereit sind, dies zu tun?

Hinter dieser Fragestellung steht ein tieferes Problem, das sich wohl auf unterschiedliche Staatsauffassungen zurückführen lässt. Das traditionelle Verständnis im Verhältnis zwischen Bürger und Staat basiert in den meisten Ländern auf der organischen Staatsauffassung, der zufolge der Staat als eine hierarchisch über den Privaten stehende Institution mit Entscheidungs- und Durchsetzungsmonopol gegenüber den Privaten begriffen wird. Dem gegenüber steht die vertragstheoretische Staatsauffassung der Verfassungsökonomik, in der der Staat als ein freiwilliger Zusammenschluß von Bürgern aufgefasst wird, durch den sie gemeinsame Vorteile generieren wollen. Während beim organischen Staat der Zwang in der Beziehung zwischen Bürger und Staat eine dominierende Rolle spielt, kennzeichnen Freiwilligkeit und Äquivalenz den verfassungsökonomischen Staat in seinem Verhältnis zu den Bürgern.

Da der Systemwettbewerb der komparativen Regulierungsvorteile die Exit-Optionen für die Privaten international verbreitert, ist äquivalenzloser einseitiger Zwang gegenüber den Privaten, wie er im organischen Staatsverständnis mit seinem Leistungsfähigkeitsprinzip der Besteuerung inkorporiert ist, um so weniger durchsetzbar, je mehr Ausweichoptionen diesen offen stehen. Denn Ausweichmöglichkeiten offerieren den Privaten das Unterlaufen des staatlichen Zwangs und die Hinwendung zu Äquivalenzbeziehungen in Form des freiwilligen Tauschs außerhalb der nationalen Grenzen. Die Regierungen werden damit in ihrer Regulierungsmacht, die die Bürger eines Landes mit Zwangsabgaben ohne äquivalente staatliche Gegenleistungen konfrontiert, zunehmend begrenzt. Globalisierung und Systemwettbewerb verändern mithin die Bedingungen, unter denen die Steuer- und Abgabensysteme traditionellen Zuschnitts für mehr oder minder abgeschlossene Staaten konzipiert worden sind.

Deshalb steht im grundsätzlichen Gegensatz zum Zwang des traditionellen äquivalenzlosen Leistungsfähigkeitsprinzips der Besteuerung das Äquivalenzprinzip der Abgabenerhebung, dem das freiheitliche Tauschparadigma zugrunde liegt: Die Bürger zahlen Abgaben im wesentlichen als Äquivalent für die vom Staat an sie erbrachten Leistungen. Dabei kommt das Bild von Steuer-Leistungs-Paketen ins Spiel. Die Disponenten über international mobile Ressourcen engagieren sich in denjenigen Standorten, die ihnen das in ihrem individuellen Urteil relativ beste Preis-Leistungsverhältnis zwischen Abgaben und staatlichen Gegenleistungen anbieten. In diesem abwägenden Kalkül der komparativen Vorteile spielt selbstverständlich das Bankgeheimnis als Element des Besteuerungsverfahrens und mithin als eine spezifische Komponente des Preis-Leistungs-Pakets, das in der Schweiz und in anderen Standorten angeboten wird, eine wichtige Rolle.

Daraus folgt zum Beispiel, dass das eidgenössische Bankgeheimnis von internationalen Kapitaldisponenten vermutlich als ein um so größerer komparativer Vorteil angesehen wird, je mehr andere Staaten das traditionelle Leistungsfähigkeitsprinzip durch eine besondere Schärfe der progressiven Besteuerung betonen, die ja dem Äquivalenzprinzip zuwider läuft. Wird die Progression der Besteuerung zudem noch als Ausdruck gesellschaftlicher Gerechtigkeitsvorstellungen herausgestellt – obwohl sie zumeist wohl eher den wiederwahlorientierten Umverteilungsintentionen der Regierenden entspricht – , so wird deutlich, dass kollektiv verordnete Gerechtigkeitspostulate in offenen Jurisdiktionen nicht mehr bedingungslos akzeptiert, sondern dass sie auf den Prüfstand der individuellen Akzeptanz durch die mobilen Faktoren gestellt werden und sich also im internationalen Wettbewerb bewähren müssen.

Standortspezifische Vorstellungen von Umverteilung und Gerechtigkeit müssen international wettbewerbsfähig sein, damit mobile Faktoren sie in ihrem Kosten-Nutzen-Kalkül zu finanzieren oder mitzufinanzieren bereit sind. Jedenfalls lassen sich die verschiedentlich auf Gerechtigkeitsargumenten basierenden ethischen Begründungen für eine Abschaffung des eidgenössischen Bankgeheimnisses aus dieser Sicht nicht rechtfertigen. Denn im Systemwettbewerb ist Gerechtigkeit immer relativ.

Regierungen außerhalb der Schweiz führen bekanntlich Klage darüber, dass einzelne Wirtschaftsbürger sowie international operierende Unternehmen nicht zuletzt aufgrund des eidgenössischen Bankgeheimnisses durch Verlagerung ihrer Hauptniederlassungssitze in die Schweiz sich ihrer inländischen Besteuerungspflicht entziehen, obwohl sie weiterhin die staatlichen Leistungen im Inland nutzen. Dies ist das bekannte Trittbrettfahrer-Argument. Wenn sie diesen Tatbestand dann als schädliche Wirkung der Globalisierung und des Steuerwettbewerbs beschreiben, die man regulatorisch unterbinden müsse, dann ist zu fragen, wo denn das eigentliche Problem liegt.

Ist die Globalisierung der Schurke im Stück, weil sie das traditionelle Besteuerungsparadigma der staatlichen Einnahmebeschaffung nach der Leistungsfähigkeit bedroht? Oder ist es gerade dieses äquivalenzlose Leistungsfähigkeitsparadigma, das mit der Globalisierung immer weniger kompatibel geworden ist und zunehmend an seine Grenzen geführt wird? Ist das schweizerische Bankgeheimnis der Hauptschurke im Stück, weil es Steuerzahler von Staaten außerhalb der Schweiz zur Steuerhinterziehung verleitet? Oder sind es die Staaten, denen die Steuerzahler entwischen, weil diese als opfernde Zensiten das Leistungsfähigkeitsprinzip der Besteuerung als illiberale sozialpaternalistische Bevormundung empfinden und in einer Welt zunehmender Exit-Optionen immer weniger akzeptieren (müssen)?

Diese Fragen bedürfen der Antworten, deren Zielrichtung eindeutig ist: Da die Globalisierung den wohl irreversiblen Datenkranz in dieser Welt bestimmt, müssen die traditionellen Besteuerungssysteme mit diesem Datenkranz kompatibel gemacht werden. Der umgekehrte Versuch wäre zum Scheitern verurteilt. In einer Welt der Exit-Optionen, des System- und Steuerwettbewerbs bricht sich das Prinzip des freiwilligen Tausches international zunehmend Bahn. Für die Staaten heißt dies, dass sie ihre Einnahmeprinzipien immer stärker auf äquivalenzorientierte Gebühren und Beiträge zulasten opferorientierter Zwangsabgaben ausrichten müssen.

Damit wäre die Richtung gewiesen, im Interesse der Bürger sicherzustellen, dass die Nutznießer von Staatsleistungen auch ihre Finanzierung besorgen und ihr nicht ausweichen können. „Steuern als Preise“ heißt die Devise, und als Steuerpreise sollen sie wie andere Marktpreise auch die Staatsleistungen prinzipiell in das von den Nachfragerpräferenzen bestimmte Portfolio lenken. Steuerhinterziehung und Trittbrettfahren werden minimiert. Steuerpreise befördern den Systemwettbewerb, der als Entdeckungsverfahren einen Suchprozeß nach überlegenen Besteuerungsverfahren auslöst. In diesen Verfahren ist für die Schweiz das Bankgeheimnis ein wesentlicher Preisparameter im Wettbewerb der Besteuerungssysteme. Dieses abzuschaffen wäre das Gegenteil einer Entwicklungsrichtung, die den liberalen Geist eines Staatenwettbewerbs in Europa und darüber hinaus kennzeichnet.

Also: Auch nach Liechtenstein kein Requiem für das Bankgeheimnis!