Gastbeitrag
Die Privatisierung der sozialen Gerechtigkeit
Der Anfang vom Ende der Tarifautonomie

In den Wirren der Finanzmarktkrisen geht fast unter, dass wir in Deutschland momentan auf einem ganz anderen Markt vor einer fundamentalen Weichenstellung stehen: Auf dem Arbeitsmarkt. In der Beschlussfassung sind im Bundestag dieser Tage die Neufassungen des Gesetzes über die Festsetzung von Mindestarbeitsbedingungen und des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes. In beiden Gesetzen geht es um die Festsetzung staatlicher Mindestlöhne durch Rechtsverordnungen.

An der Öffentlichkeit nahezu unbemerkt vorbei geht aber, dass es im Gesetz über die Festsetzung von Mindestarbeitsbedingungen nicht mehr nur um eine absolute Untergrenze für den Lohn, sondern um mehr oder minder umfangreiche staatliche Lohngitter bzw. Quasi-Tarifverträge geht. Vielmehr wird in §4 Abs. 4 die Möglichkeit eröffnet, Mindestlöhne nach Art der Tätigkeit, Qualifikation der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen und nach Regionen zu differenzieren.

Insbesondere die Differenzierung nach Art der Tätigkeit und nach Qualifikation der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen macht deutlich, dass es nicht mehr nur allein um ein absolut notwendiges Einkommensminimum geht. Es ist jedenfalls als Ökonom nicht leicht verständlich, warum für einen qualifizierten Arbeitnehmer wie einen Facharbeiter oder einen Akademiker aus sozialen Gründen ein höherer Mindestlohn notwendig ist als für einen ungelernten Arbeitnehmer. Anders ausgedrückt ist zu fragen, warum ein ungelernter Arbeitnehmer mit einem geringeren Lohn auskommen soll als ein höher qualifizierter Arbeitnehmer, wenn der Arbeitsmarkt in keinem der beiden Fälle einen höheren Lohn „hergibt“.

In Europa wäre es daher auch einzigartig, wenn neben dem gesetzlichen Mindestlohn für die unterste Qualifikationsstufe eine Ausdifferenzierung des staatlichen Mindestlohnes nach Qualifikation der Arbeitnehmer o.ä. vorgenommen würde. Genau dies soll jedoch in Deutschland ermöglicht werden, sodass von staatlicher Seite Quasi-Tarifverträge geschaffen werden. Die staatliche Tariffestlegung tritt dann in direkte Konkurrenz zu privaten Tarifverhandlungen. Die Verhandlungsmacht der Tarifparteien wird dadurch verändert, dass es als Rückfallposition nun die staatliche Lohnfestlegung gibt. Dies vermindert auch die Anreize, überhaupt zu Tarifabschlüssen zu gelangen. Es besteht die Gefahr, dass die Tarifbindung noch weiter als bisher zurückgehen wird und es zu einer schleichenden Aushöhlung der Tarifautonomie kommen wird. Im schlimmsten Fall ist die im Gesetzesentwurf vorgesehene Klausel der Einstieg in den umfassenden Ausstieg aus der Tarifautonomie und der Beginn zunehmender staatlicher Lohnfestlegungen.

Mit einer sinkenden Notwendigkeit, Tarifverträge auszuhandeln, sinkt auch die Notwendigkeit bzw. der Anreiz sich in einer Gewerkschaft oder einem Arbeitgeberverband zu organisieren. Warum soll jemand noch Mitglied einer Gewerkschaft werden, wenn nicht die Gewerkschaft, sondern der Staat für die angemessene Entlohnung sorgt? Der Organisationsgrad dürfte daher in Folge weiter zurückgehen, dies wiederum würde die Gewerkschaften weiter schwächen und eine staatliche Lohnfestlegung noch notwendiger erscheinen lassen. Dies ist der Beginn einer Abwärtsspirale, an deren Ende auch das Ende der Tarifautonomie stehen wird.

Verstärkt wird dieser Effekt durch den vorgesehenen Vorrang der Rechtsverordnungen über Mindestentgelte gegenüber tarifvertraglichen Regeln, welche als für den einzelnen „ungünstiger“ angesehen werden. Dies führt de facto zu einer Marktabschottung des „Gewerkschaftsmarktes“, d.h. die Konkurrenz um die kollektive Vertretung von Arbeitnehmerinteressen wird ausgebremst. Dies gilt umso mehr vor dem Hintergrund der restriktiven Auslegung des Günstigkeitsprinzips durch die Gerichte, die auch der Sachverständigenrat z.B. 2001 und 2002 kritisiert hat. Problematisch ist in diesem Kontext auch, dass die Konkurrenz alternativer Entlohnungssysteme beschnitten wird. Wie z.B. sollen Gewinnbeteiligungen oder Leistungsanreize mit Stundenlöhnen verglichen werden?

Alternative Gewerkschaften wie der Christliche Gewerkschaftsbund drohen durch den Vorrang von Rechtsverordnungen gegenüber Tarifverträgen vom Markt für die kollektive Vertretung von Arbeitnehmerinteressen vom Markt verdrängt zu werden. Dies wiederum dürfte sich negativ auf den gewerkschaftlichen Organisationsgrad insgesamt auswirken und die Talfahrt auf der oben beschriebenen Abwärtsspirale noch beschleunigen.

Der Vorrang von Rechtsverordnungen über Mindestentgelte vereinbar dürfte auch kaum mit dem expliziten Ziel des Gesetzes vereinbar sein, die Tarifautonomie mit ihren Elementen der positiven und der negativen Koalitionsfreiheit zu stärken. Es ist zu befürchten, dass das Gegenteil des Gewünschten eintritt und tarifvertragliche Regelungen weiter zurückgedrängt werden zu Gunsten staatlicher Tariffestlegungen.

Mindestlöhne können, wie der Fall des Mindestlohnes bei der Post eindrucksvoll belegt, strategisch genutzt werden, um den Wettbewerb auf den Produktmärkten auszubremsen. Dies gilt insbesondere bei branchenspezifischen Mindestlöhnen. Die Monopolkommission hat sich daher im Dezember 2007 dafür ausgesprochen, dem Bundeskartellamt als Anwalt des Wettbewerbs und damit auch der Verbraucher wenigstens ein Anhörungsrecht bei der Festlegung branchenspezifischer Mindestlöhne einzuräumen. Ansonsten werden die Verbraucher systematisch bei der Festlegung von Mindestlöhnen ausgeschlossen, obwohl die Nachfrager systematisch durch die resultierenden Preiseffekte von Mindestlöhnen betroffen sind. Ökonomisch gesprochen besteht hier die Gefahr, dass Verträge zu Lasten dritter geschlossen werden. Es ist nicht ersichtlich, warum nicht wenigstens ein Anhörungsrecht eingeräumt werden kann, sodass auf die eklatantesten Fehlentwicklungen wirksam hingewiesen werden könnte.

Was das Arbeitnehmer-Entsendegesetz angeht, so ist doch auffällig, dass in dem nach Beschäftigtenzahl größeren Teil der Branchen, die bis zum 31.3.2008 eine Aufnahme in das Arbeitnehmer-Entsendegesetzes beantragt haben, keine größere Entsendeproblematik bekannt ist. Dies gilt für die Zeitarbeit, das Wach- und Sicherheitsgewerbe, die Entsorgungswirtschaft und die Außerbetriebliche Weiterbildung (zusammen über 1 Mio. Beschäftigte). In den vier anderen Branchen (Altenpflege, Forstdienstleistungen, Textilreinigung und Bergbauspezialarbeiten (insgesamt weniger als 300 000 Beschäftigte) könnte teilweise eine Entsendeproblematik bestehen, doch ist auch diese nicht hinreichend belegt, um von sozialen Verwerfungen zu sprechen, die das Gesetz eigentlich fordert.

In einigen dieser Branchen besteht jedoch eine rege Tarifkonkurrenz. Als Wettbewerbsökonom drängt sich der Verdacht auf, dass es darum gehen könnte, diese Tarifkonkurrenz zu unterbinden und eine „Entmonopolisierung“ des Gewerkschaftsmarktes zu verhindern. Diese Wirkung wird sich in jedem Fall auch dadurch entfalten, dass in §7 Abs. 2 AEntG-E dem Kriterium der Repräsentativität und damit der Größe bzw. Mitgliederzahl der Gewerkschaft (welche unter den Geltungsbereich Tarifvertrages fällt) ein besonderer Stellenwert beigemessen wird. Somit droht die Gefahr, dass kleinere Gewerkschaften systematisch von den größeren verdrängt werden. Die Neugründung und Etablierung von (tariffähigen) Gewerkschaften in Konkurrenz zu den DGB-Gewerkschaften dürfte damit erheblich erschwert werden.

Um die Tarifautonomie zu stärken, sollte sich der staatliche Mindestlohn daher im Falle konkurrierender Tarifverträge auf den Tarifvertrag mit dem niedrigsten Mindestlohn beziehen. Damit erhöhen sich die Anreize, überhaupt Tarifverträge abzuschließen und somit auch die Tarifbindung.

Im Grunde ist der ganze Versuch verfehlt, über Mindestlöhne soziale Gerechtigkeit zu schaffen. Es ist richtig, dass Markt und Wettbewerb nicht für umfassende soziale Gerechtigkeit sorgen können. Das Schaffen sozialer Gerechtigkeit ist daher eine Aufgabe des Staates. Dies kann durch Transfers geschehen oder, besser noch, durch die Schaffung gleicher Bildungschancen und ein gutes Bildungssystem. Durch das Setzen staatlicher Mindestlöhne soll nun aber gerade dem Markt eine Aufgabe übertragen werden, welche er nicht lösen kann. Unternehmen sollen Arbeitnehmern mehr zahlen als „der Markt hergibt“. Da bleibt das ungute Gefühl, der Staat versuche sich hier der Verantwortung zu entziehen, durch Bildungsmöglichkeiten, Transferzahlungen, etc. selbst für soziale Gerechtigkeit zu sorgen. Die Frage der sozialen Gerechtigkeit wird gewissermaßen privatisiert. Unternehmen sollen nun für soziale Gerechtigkeit sorgen, die der Staat anscheinend nicht mehr schaffen kann oder will.