Finanzpolitik entlarvt die Ideologie des Staates

Zum 1. August standen in der Schweiz wie jedes Jahr die Bundesfeiern an. Wir gedachten an diesem Tag der Gründungslegende mit Rütlischwur als Treueeid und dem Bundesbrief, der vermeintlichen Gründungsurkunde von 1291. Dazu passt die Geschichte Wilhelm Tells als Tyrannenmörder, der sich mutig gegen die verhasste Fremdherrschaft und das obrigkeitliche Unrecht auflehnt. Der Gründungsmythos wurde von Friedrich Schiller dankbar aufgenommen und 1804 in die Weltliteratur gehoben. Die mit viel Pathos versehene Geschichte vom Freiheitskampf einer unterdrückten Gemeinschaft passte gut in die Zeit französischer Fremdherrschaft anfangs des 19 Jahrhunderts. Der Freiheitsliebende Friedrich Schiller, der noch 1804 verstarb, äusserte interessanterweise und im Gegensatz zu seinem Freund Johann Wolfgang von Goethe keine Sympathien für Napoleon, der die neuartigen Freiheitsideale mit Waffengewalt in Europa verbreitete. Der ehemalige deutsche Literaturprofessor Walter Müller-Seidel meinte: «In Schillers Brief an seinen Schwager Wilhelm von Wolzogen vom 27. Oktober 1803 wird derjenige, der für das Verschwinden der schweizerischen Freiheit verantwortlich ist, namentlich nicht genannt; der Name Bonapartes wird, wie man den Eindruck haben kann, ostentativ ausgespart; und das ist auch sonst der Fall. Schon hier sei es vorweggenommen: Die Aussparung des Namens hängt mit Schillers Gegnerschaft zu dem französischen Diktator aufs engste zusammen – mit einer verschwiegenen Gegnerschaft, um die es sich offensichtlich handelt.»

Die Bewertung der «Franzosenzeit» fällt auch in der Schweizer Geschichtsschreibung kontrovers aus. Es geht bis heute vorrangig um die Abwägung, inwieweit wir Napoleon unsere Demokratie zu verdanken haben oder ob sein Feldzug doch im Wesentlichen vor allem eine ausbeuterische Fremdherrschaft bedeutete. Interessant ist dabei: Die Finanzpolitik wird kaum näher betrachtet. Dies erstaunt. Bereits der österreichische Soziologe Rudolf Goldscheid ermunterte uns zu Beginn des 20. Jahrhunderts, einen genauen Blick auf die Finanzpolitik zu werfen, wenn wir die Geschichte verstehen wollen: «Das Budget ist gleichsam das aller verbrämenden Ideologie entkleidete Gerippe des Staates». Die Soziologie des Finanzwesens falle zum grössten Teil mit der Soziologie des Krieges zusammen, folgerte Goldscheid. Das «Gerippe» der damaligen Stadt und Republik Bern ist äusserst interessant und muss für die Invasoren eine besondere Anziehungskraft ausgeübt haben. Die Berner lagerten in ihrem Schatzgewölbe nicht nur einen genauso bekannten wie sagenumwobenen Goldschatz, sie verfügten darüber hinaus über ein umfangreiches Wertschriftenportfolio, das hohe Investitionen auf ausländischen Märkten erlaubte. Die gute finanzielle Lage erlaubte es den Bernern, auf direkte Steuern zu verzichten. Bern unterschied sich so deutlich von den übrigen europäischen Staaten, von denen ein Grossteil im Verlauf des 17. Jahrhunderts damit begann, direkte Steuern ohne Zweckbindung zu erheben. Der Diebstahl dieser Wertschriften verursachte den Bernern einen Verlust, der beinahe ebenso gross war wie der Verlust des Goldschatzes. Mehr als 10 Millionen Livre tournois muss das Portfolio wert gewesen sein. Ein unermesslicher Wert für die damalige Zeit.

Ganz anders als um die Berner Staatsfinanzen stand es im 18. Jahrhundert um diejenigen Frankreichs. Auch dieses «Gerippe» ist höchst interessant: Der französische Staatshaushalt war seit Beginn des Jahrhunderts in einer desolaten Lage. Insbesondere die Kriege in der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts belasteten die Finanzen schwer. Der Siebenjährige Krieg von 1756 bis 1763 hinterliess hohe Schulden und hatte 1770 einen Staatsbankrott zur Folge. Kurz darauf unterstützte Frankreich die Kolonisten im Amerikanischen Unabhängigkeitskrieg von 1775 bis 1783. Sogar in Friedenszeiten schrieb der französische Haushalt zunehmend Defizite. Am Ursprung von Frankreichs Finanzproblemen im Ancien Régime stand die institutionell gespaltene Verantwortlichkeit: Während die Krone über die Ausgabenkompetenz verfügte, blieb die Steuer- und Kreditkompetenz beim Pariser Parlament. Dieses vom König unabhängige, halb judikative, halb legislative Ständegremium des Amtsadels war der Meinung, dass neue permanente Steuern nur von den Generalständen eingeführt werden könnten, die seit 1614 nicht mehr einberufen worden waren. Damit verfügte Frankreich über ein institutionelles Arrangement, das den Ausgabenwünschen nur sehr lockere Grenzen setzte, während die Steuerbelastung kaum erhöht werden konnte. So blieb nur der Weg, die Ausgaben verstärkt über Schulden zu finanzieren. In den Jahren vor der Revolution belastete der Zinsendienst die Gesamtausgaben der Krone zu über 50 %.

Wirtschaftshistoriker sind sich weitgehend einig, dass die permanente und seit 1781 gravierende Haushaltskrise der französischen Krone sowie deren Bemühen, die Steuereinnahmen durch die Konsultation der Notablenversammlung 1787 und schliesslich durch die Einberufung der Generalstände 1789 zu erhöhen, zu den zentralen Auslösern der Französischen Revolution zählen. Wenn es um die Triebkräfte nach dem Ausbruch der Revolution 1789 geht, stehen wiederum die Haushaltsprobleme im Zentrum. Um den Haushalt und später auch den ersten Koalitionskrieg (1792-1797) zu finanzieren, behalf sich das revolutionäre Frankreich 1789 mit einer neuen Papierwährung («Assignat»), die mit verstaatlichten Kirchengütern gedeckt wurde. Der Assignat kam allerdings bereits kurz nach der Einführung unter Druck. Die monetäre Staatsfinanzierung endete 1795 in einer Hyperinflation. Frankreich gelang es nicht mehr länger, die Staatsausgaben durch Geldschöpfung zu bestreiten und es musste sich nach anderen Finanzquellen umsehen, um dem chronischen Ausgabenüberhang Herr zu werden. Schliesslich war es der Erfolg auf dem Schlachtfeld, der das Direktorium rettete. Ab Mitte der 1790er-Jahre finanzierten die Kontributionszahlungen der besiegten Gebiete nicht nur die französische Armee, sie entlasteten auch das Budget.

Bei dieser Ausgangslage ist es naheliegend: Als die Franzosen 1798 in die Eidgenossenschaft einfielen, hatten sie es auf die Staatsschätze der Kantone abgesehen, um sich aus ihrer finanziellen Zwangslage zu befreien. Eine gute Kassenlage ruft Begehrlichkeiten hervor. Diese These wird durch die Quellenlage wie auch durch eine Datenanalyse gestützt, die ergibt, dass die Haushaltslage Frankreichs vor der Einnahme Berns besonders angespannt war. Um die Bedeutung des Staatsschatzes zu ermitteln, habe ich zusammen mit Thomas Studer, Laura Zell und Michele Salvi anhand verschiedener Szenarien realistische aktuelle Werte des Berner Staatsschatzes bestimmt. Hätten die Berner ihren Staatsschatz durch die Revolutionswirren hindurch retten können und ihn mit einer ähnlichen, eher konservativen Anlagestrategie wie während des 18. Jahrhunderts weiterhin auf dem Kapitalmarkt angelegt, würde er heute rund 623 Mrd. Franken betragen. Der Kanton Bern könnte heute während mehr als 115 Jahren auf die Erhebung von Steuern verzichten. Damit wird der immense Reichtum Berns zum Ende des 18. Jahrhunderts sehr deutlich. Ein nüchterner Blick auf die Finanzpolitik entblösst so das Spiel von Macht und Interessen vom moralischen Schleier des Zeitgeistes. Das gilt für die Politik von damals wie auch von heute. Auch daran konnten wir uns am 1. August erinnern.