Auf den Spuren der Kreuzritter
Das Gesetz gegen Ausbeutung in globalen Lieferketten (Lieferkettengesetz)

Im Juni 2011 stellte der Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen die „Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte“ auf, die eine Pflicht zum Schutz von Menschenrechten, die Verantwortung zur Achtung von Menschenrechten und den Zugang zu Abhilfe vorsehen (Wurzberger 2020). Da von den Handlungen der Unternehmen nachteilige Auswirkungen auf die Einhaltung der Menschenrechte ausgehen können, wird aus den Leitprinzipien eine Verpflichtung der Unternehmen auf Schutz der Menschenrechte innerhalb der gesamten Lieferkette abgeleitet. Dabei bleibt es den einzelnen Nationalstaaten überlassen, ob sie den Schutz der Menschenrechte durch Hinwirken auf eine freiwillige Selbstverpflichtung der Unternehmen oder durch ein Gesetz realisieren. In manchen Staaten hat man sich bereits für eine gesetzliche Regelung entschlossen: Frankreich (Droit des Vigilance, 2017), Vereinigtes Königreich Großbritannien (Modern Slavery Act, 2015) und Niederlande (Child Labor Due Diligence Act, 2019).

In Deutschland wurde im Koalitionsvertrag zwischen der CDU, CSU und SPD (o. V. 2018, S. 156) vor dem Hintergrund der UN-Leitprinzipien vereinbart, falls eine freiwillige Selbstverpflichtung der Unternehmen nicht als ausreichend anzusehen sei, eine gesetzliche Regelung umzusetzen, die jetzt in Form des Lieferkettengesetzes vor der Tür steht. Als maßgebliche Protagonisten erweisen sich dabei der Bundesarbeitsminister Hubertus Heil und der Entwicklungsminister Gerd Müller. Hier wird von Seiten der Regierung nun ein Handlungsbedarf gesehen, da offenbar – nach einer Befragung von EY – nur jedes fünfte Unternehmen die menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten bei der Beschaffung einhält.

Ein derartiges Gesetz soll

• „definieren, welche Pflichten Unternehmen beim Schutz von Menschenrechten haben und wie Unternehmen diesen in ihren Lieferketten nachkommen können.
• Unternehmen dazu verpflichten, über ihre Anstrengungen Bericht zu erstatten.
• die Rechte von Arbeiterinnen und Arbeitern vor Gericht stärken und einen Weg eröffnen, Schadensersatzansprüche in Deutschland geltend zu machen“ (BMZ 2020).

Zwar ist bislang kein Referentenentwurf des Gesetzes veröffentlicht worden, allerdings lassen sich nach Wurzbacher (2020) aus den Eckpunkten der beteiligten Bundesministerien die folgenden Regelungsinhalte des Gesetzes ableiten:

• Auferlegung von Sorgfaltspflichten: Unternehmen mit mehr als 500 Beschäftigten sollen dazu verpflichtet werden, ein systematisches Risikomanagement einzuführen, mit dem geprüft werden kann, ob „ihre Lieferanten im Ausland soziale und ökologische Mindeststandards einhalten“. Dies betrifft insbesondere die Bereiche Zwangs- und Kinderarbeit, Diskriminierung, Verstöße gegen Vereinigungsfreiheit, Arbeitsschutz sowie Schädigung von Gesundheit und Umwelt. Sofern die Unternehmen derartige Risiken aufgedeckt haben, sollen sie verpflichtet werden, mit geeigneten Maßnahmen (Einbau von Compliance-Klauseln in den Lieferverträgen, Einrichtung von Whistle-Blowing-Hotlines etc.) diese Mindeststandards bei ihren Lieferanten wirksam durchzusetzen. Um eine Überprüfung bei den deutschen Unternehmen zu ermöglichen, wird vermutlich eine Pflicht zur Erstellung und Überlassung eines einschlägigen Berichts eingeführt, in dem die notwendigen Maßnahmen zu dokumentieren sind. Bei Mißachtung der Regelungen werden aller Voraussicht Sanktionen in Form von Bußgeldern in siebenstelliger Höhe zum Einsatz gelangen. Zudem wären Sanktionen in Form des Ausschlusses von öffentlichen Aufträgen denkbar.
• Stärkung der Rechte von Arbeitnehmern: Darüber hinaus wird die Gesetzesvorlage aller Voraussicht nach für ausländische Arbeitnehmer „in einer Lieferkette, deren Menschenrechte durch die Aktivitäten oder Geschäftsbeziehungen eines deutschen Unternehmens beeinträchtigt wurden“, die Möglichkeit vorsehen, „in Deutschland gerichtlich Schadenersatz geltend machen zu können“, sofern dies nicht bei deren Arbeitgeber vor Ort durchsetzbar ist.

Dieses Gesetzvorhaben sieht also vor, daß deutsche Unternehmen Sorge dafür tragen müssen, daß ihre ausländischen Lieferanten entsprechende Standards insbesondere bei den Menschenrechten einhalten.

Von verschiedener Seite werden insbesondere der bürokratische Aufwand und die Folgen für die deutsche Wirtschaft als Kritikpunkte ins Feld gegen dieses Gesetz geführt (o.V. 2020a; 2020b).

Wie ist nun dieses Gesetzesvorhaben ordnungsökonomisch zu beurteilen?

Der erste Gesichtspunkt betrifft hier die Aufgabenverteilung zwischen Unternehmen und Staat. Aus ordnungsökonomischer Perspektive ist es die Aufgabe des Staates, eine Rechtsordnung zu etablieren, die einen Rahmen für das Handeln der Wirtschaftssubjekte bildet, in welchem diese ihre unternehmerische Tätigkeit in eigener Verantwortung ausführen können. Zu dieser Rechtsordnung gehört sicherlich auch die Durchsetzung der Menschenrechte im Inland.

Im Falle des Lieferkettengesetzes wird nun eine vermeintlich originäre Aufgabe des Staates – hier eines ausländischen Staates –, in dem die Lieferanten beheimatet sind, auf inländische Unternehmen abgewälzt. Inländische Unternehmen werden also durch dieses Gesetz gezwungen, ausländische Unternehmen zu sanktionieren, so daß im betreffenden ausländischen Staat die Menschenrechte eingehalten werden. Wenn die Einhaltung der Menschenrechte in einem ausländischen Staat durchgesetzt werden soll, so kann das keine Aufgabe inländischer Unternehmen sein, sondern allenfalls eine des inländischen Staates, der durch seine Außenpolitik oder durch die Entwicklungshilfe eine Durchsetzung der Menschenrechte im Ausland initiieren kann.

Zudem wird ein Unternehmer, der gegenüber Konsumenten Reputation aufbauen möchte (zum Unternehmer als Reputator siehe Gerbaulet 2016), um einen Einkommensstrom zu erzielen, regelmäßig bereits aus ökonomischen Erwägungen versuchen, im Rahmen seiner Möglichkeiten, Lieferanten auszuwählen, die das Risiko eines Reputationsverlusts mindern. Denn er muß doch gerade in Zeiten des Internets und einer schnellen Verbreitung von Informationen damit rechnen, daß Verfehlungen seinem Absatz schaden. Eigennütziges Verhalten und das betriebswirtschaftliche Leitbild des ehrbaren Kaufmanns (etwa Albach 2003; Gerbaulet 2018) schließen sich daher keineswegs aus (Follert 2020, S. 188). Allerdings muß bedacht werden, daß die Information hinsichtlich der Einhaltung von Menschenrechten in der Produktion zwischen einem im entfernten Ausland ansässigen Lieferanten und einem deutschen Unternehmen asymmetrisch verteilt ist, so daß eine hinreichende Kontrolle kaum möglich ist.

Dies führt uns zum zweiten Gesichtspunkt: Zwar sind die „Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte“, auf denen die deutsche gesetzliche Regelung beruht, vom Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen aufgestellt worden, aber es handelt sich dabei um Wertvorstellungen. Wertvorstellungen sind aber normativ sowie kulturell und historisch bedingt und werden weder von allen Staaten noch von allen Individuen geteilt. Beispielsweise zeigen Untersuchungen des Pew Research Centers, daß in manchen muslimisch geprägten Staaten die Bevölkerungsmehrheit die Todesstrafe für die Abtrünnigkeit vom Islam für angemessen hält (Pew Research Center 2013). Nun deckt sich eine derartige normative Vorstellung nicht unbedingt mit der unseres westlich geprägten Kulturkreises. Es wäre aber sehr vermessen anzunehmen, daß unsere Wertvorstellungen die richtigen sind und die gerade geschilderten falsch. In jedem Fall kann aber wohl doch festgestellt werden, daß die Thematik „Durchsetzung von Menschenrechten“ in anderen Ländern nicht ganz unproblematisch ist und unsere Vorstellung von Menschenrechten dort nicht unbedingt geteilt wird. Unterschiedliche kulturelle Ausprägungen zeigen sich beispielsweise auch im unternehmerischen Kontext, beispielsweise in Compliance-Fragen. Während Korruption in der westlichen Welt verurteilt wird, fungiert sie in anderen Kulturkreisen oftmals als „Schmiermittel im Sinne der bürokratischen Landschaftspflege“ (Emrich und Pierdzioch 2015, S. 41), um Entscheidungsprozesse zu beschleunigen.

Das führt uns zum dritten Gesichtspunkt, den Konsequenzen eines derartigen Gesetzes. Für deutsche Unternehmen hat ein solches Gesetz sowohl Kosten als auch Nutzen: Die Kosten bestehen in einem hohen administrativen Aufwand, dem potentiellen Verlust mancher Lieferanten und damit in der Verteuerung der Produktion. Sicherlich kann das in manchen Fällen dazu führen, daß Unternehmen auf einem globalen Markt nicht mehr wettbewerbsfähig sind und aus dem Markt ausscheiden, bedenkt man, daß der Produktionsstandort Deutschland für viele Unternehmen an Attraktivität eingebüßt hat. Der Nutzen besteht darin, daß durch eine Kontrolle der Lieferkette und durch den Hinweis auf „saubere“ Lieferanten ein erheblicher Imagegewinn verbunden sein kann, der sich in einem höheren Marktanteil und/oder der Möglichkeit, höhere Preise durchsetzen zu können, niederschlagen könnte (siehe oben). Freilich hat das Gesetz auch Auswirkungen auf die Lieferanten im Ausland: Durch die Vorgaben des Gesetzes und das daraus resultierende Agieren deutscher Unternehmer sind die ausländischen Lieferanten eventuell gezwungen, die Rahmenbedingungen zu verändern, auf denen ihr bisheriger Wettbewerbsvorteil beruhte. M.a.W.: Wenn das Gesetz soweit geht, deutsche Arbeitsschutzvorschriften und ein dem deutschen Lohn vergleichbares Arbeitsentgelt bei den ausländischen Lieferanten durchzusetzen, dann verlieren diese ihre Wettbewerbsvorteile. Es gibt dann keinen Grund für das deutsche Unternehmen, dort Vorprodukte zu beschaffen, was freilich wiederum erhebliche Konsequenzen für den Wohlstand in dem betreffenden Land hat.

Der vierte Gesichtspunkt betrifft die Zielkonformität eines derartigen Gesetzes, also die Frage, ob durch ein derartiges Gesetz das beabsichtigte Ziel erreicht werden kann. Hier sind berechtigte Zweifel angebracht. So dürfte es außerhalb der Möglichkeiten der meisten Unternehmen liegen, die tatsächlichen Produktionsverhältnisse im Ausland zu inspizieren und zu überwachen. Selbst wenn die Machtverhältnisse asymmetrisch verteilt sind und das inländische Unternehmen Zugang zu derartigen Informationen hätte, würde dies wohl nur mit erheblichen Kontrollkosten einhergehen, die sich wiederum im Endpreis beim Konsumenten niederschlagen werden. Eine effektive Kontrolle ist vermutlich ohnehin nur durch den ausländischen Staat möglich. Wenn es freilich nur darum geht, Aktivismus vorzutäuschen, dann erreicht dieses Gesetz sicherlich das Ziel.

Insgesamt kann wohl folgender Schluß gezogen werden: Sicherlich ist es wichtig, daß auch im Ausland die Menschenrechte eingehalten werden – wobei hier stets im Auge behalten werden sollte, daß es sich dabei um normative Wertvorstellungen handelt, die nicht unbedingt von allen geteilt werden, –, allerdings ist das eine Aufgabe des Staates und nicht der Unternehmen. Der deutsche Gesetzgeber wäre gut damit beraten, ein solches Gesetz nicht auf den Weg zu bringen, sondern vielmehr über die Außen- und Entwicklungspolitik auf andere Länder entsprechend einzuwirken. Seine Aufgabe kann allenfalls darin bestehen, deutsche Unternehmen darin zu ermuntern, bei der Beschaffung im Ausland entsprechende Kriterien zu berücksichtigen und ihre Verhandlungsmacht gegenüber Lieferanten dazu zu nutzen, auf die Einhaltung grundlegender Menschenrechte einzuwirken. Aus betriebswirtschaftlicher Perspektive kann freilich auch der Endverbraucher entsprechenden Druck ausüben, indem er die Produkte solcher Unternehmen, die nicht entsprechend seiner individuellen Wertvorstellungen handeln, substituiert.

Quellen

Albach, H. (2003), Zurück zum ehrbaren Kaufmann, in: WZB-Mitteilungen, S. 37–40.

Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) (2020), Faire globale Liefer- und Wertschöpfungsketten, Zugriff am 29. August 2020 unter: https://www.bmz.de/de/themen/lieferketten/index.html

Emrich, E. & Pierdzioch, C. (2015), Theoretische Rahmung, in: Emrich, E., Pierdzioch, C. & Pitsch, W. (Hrsg.), Falsches Spiel im Sport, Analysen von Wettbewerbsverzerrungen, Saarbrücken, S. 15–44.

Follert, F. (2020), Zur Unternehmensbewertung im Spruchverfahren aus interessentheoretischer Sicht, Wiesbaden.

Gerbaulet, D. (2016), Der Unternehmer als Reputator. Tübingen.

Gerbaulet, D. (2018), Quo vadis ehrbarer Kaufmann?, in: Zeitschrift für KMU und Entrepreneurship (ZfKE), Bd. 66(4), S. 289–295.

o. V. (2018), Ein neuer Aufbruch für Europa. Eine neue Dynamik für Deutschland. Ein neuer Zusammenhalt für unser Land. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD. 19. Legislaturperiode, Zugriff am 29. August 2020 unter: https://www.bundesregierung.de/resource/blob/656734/847984/5b8bc23590d4cb2892b31c987ad672b7/2018-03-14-koalitionsvertrag-data.pdf.

o. V. (2020a), „Ich schaue mit großem Entsetzen auf das Lieferkettengesetz“, FAZ vom 26.08.2020, Zugriff am 29. August 2020 unter: https://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/wirtschaftsweiser-feld-kritisiert-lieferkettengesetz-16921530.html.

o. V. (2020b), Merkel will Lieferketten maßvoll regeln, FAZ vom 29.08.2020.

Pew Research Center (2013), The World’s Muslims: Religion, Politics and Society: Chapter 1: Beliefs About Sharia, Zugriff am 28. August 2020 unter: https://www.pewforum.org/2013/04/30/the-worlds-muslims-religion-politics-society-beliefs-about-sharia/

Wurzberger, L. (2020), Die aktuelle Debatte zur Einführung eines Lieferkettengesetzes, Zugriff am 28. August 2020 unter: https://www.haufe.de/compliance/recht-politik/lieferkettengesetz-arbeitsbedingungen-in-der-lieferkette-pruefen_230132_506326.html.