Der neue Glücksspielstaatsvertrag teilt Deutschland
Ist die Glücksspielpolitik auf dem richtigen Weg?

Nach langen Diskussionen in der Öffentlichkeit auf allen politischen Ebenen unterzeichneten die Ministerpräsidenten von 15 Bundesländern am 15.Dezember 2011 den Staatsvertrag zur Änderung des Glücksspiel-Staatsvertrages (1.GlüÄndStV). Der Vertrag proklamiert eine Liberalisierung des Glücksspielmarktes im Bereich Sportwetten. Er soll 2012 in Kraft treten, vorausgesetzt die EU-Kommission segnet den Vertragsentwurf ab und die Länderparlamente ratifizieren diesen. Nicht im Boot ist Schleswig-Holstein. Das nördlichste Bundesland fordert eine noch weitergehende Liberalisierung und geht in Fragen Glücksspiel mit einem eigenen Gesetz, das bereits am 01.Januar 2012 in Kraft trat, seinen individuellen Weg.

Das Staatsmonopol – eine Schlussbilanz

Trotz der uneinheitlichen Pläne der Bundesländer ist eines ganz sicher: Das absolute Staatsmonopol wird abgeschafft und der deutsche Glücksspielmarkt liberalisiert. Nach der mehrjährigen Alleinherrschaft des Staates im deutschen Glücksspielreich kann schon eine kurze Schlussbilanz gezogen werden: Das Monopol versagte sowohl auf ökonomischer als auch rechtlicher Ebene. Darauf soll im Folgenden kurz eingegangen werden.

Als Reaktion auf ihren Ausschluss aus dem deutschen Glückspielmarkt verlagerten die privaten Anbieter ihre Niederlassungen ins Ausland und behielten über das Internet ihre Präsenz auf dem deutschen Glückspielmarkt. Dies führte dazu, dass eine riesige milliardenschwere Grauzone entstand. „Grau“ deswegen, weil das Wetten und andere Glücksspiele im Ausland nicht verboten werden können und die ausländischen Online-Angebote sich technisch nicht eindämmen lassen. Besonders stark betrifft dieses Problem den Bereich der Sportwetten, wo 86 Prozent der Wetten im Jahr 2009 nicht reguliert verliefen (Goldmedia 2010, S.8) (siehe nachfolgende Abbildung).

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Durch die Entstehung dieser Grauzone entfiel ein Großteil der Einnahmen aus Glücksspielen auf ausländische Anbieter, die kaum kontrollierbar sind und in Deutschland keine Steuern zahlen. Deswegen sanken nach der Etablierung des Monopols die Steuereinnahmen der Länder stark (Die genauen Zahlen sind Rebeggiani 2010, S. 9 ff. zu entnehmen). Verlierer der Verdrängung des Glücksspiels in die Grauzone sind nicht nur öffentliche Haushalte, sondern auch Breitensport und Kultur, karitative und soziale Einrichtungen sowie Umwelt- und Denkmalschutz, denen durch die Abnahme des legalen Glückspielmarktes Einnahmeausfälle im mehrstelligen Millionenbereich verloren gingen.

Aufgrund der entstandenen Grauzone ist stark zu bezweifeln, dass das Staatsmonopol auch sein Hauptziel, nämlich die Verhinderung der Glücksspiel- und Wettsucht, erreichte: Jeder, dem daran gelegen war, konnte, trotz strafrechtlicher Bedrohungen, zahlreiche Möglichkeiten finden, über die ausländischen Online-Anbieter weiter zu spielen. Darüber hinaus diskreditierte sich der Staat in Bezug auf die Gemeinwohlziele des Monopols selbst, indem er intensive Werbekampagnen für staatliche Glücksspielangebote durchführte, um die Gewinne zu erhöhen.

Analyse der gesetzlichen Änderungen

Die erhebliche Werbung der staatlich genehmigten Anbieter erweckte beim Europäischen Gerichtshof ernsthafte Zweifel an der Rechtmäßigkeit des deutschen Staatsmonopols, weshalb dieser das Monopol für unzulässig erklärte und eine Liberalisierung des Glücksspielmarktes in Deutschland forderte. Zudem war seit langer Zeit aufgrund der zuvor beschriebenen ökonomischen Probleme eine Liberalisierung des deutschen Glücksspielmarktes, insbesondere von Sportwetten, fällig. Das jetzige Szenario, nach dem die Liberalisierung zustande kommen soll, konnten sich aber nur wenige vorstellen: Deutschland wird in Fragen des Glücksspiels durch zwei Regelungen förmlich geteilt. Anstelle eines Monopols bekommt Deutschland zwei Liberalisierungsgesetze: Das eine hat ausschließlich für Schleswig-Holstein Bestand und das andere für Restdeutschland. Dabei verfolgen die beiden Gesetze die gleichen Ziele: Neben der Suchtvermeidung wird auch die Schaffung eines regulierten Rahmens für Glücksspiele angestrebt. Jedoch gehen die Maßnahmen zur Erreichung dieser Ziele auseinander. Wo liegen die Gefahren und Chancen des jeweiligen Glückspielgesetzes?

Beabsichtigte Glücksspielregelung in 15 Bundeländern

15 Bundesländer planen das Lottomonopol des Staates zu erhalten, aber den Markt für Sportwetten teilweise zu öffnen. Dafür wollen die Länder ein Konzessionsmodell für Sportwetten einführen, an dem sich private Anbieter beteiligen können. Dabei haben die Bundesländer vor, die Anzahl der Konzessionen für private Anbieter von Sportwetten auf maximal 20 zu limitieren (1. GlüÄndStV §10a, Abs.3). Desweiteren müssen für die Erteilung einer Konzession zahlreiche Voraussetzungen erfüllt werden. Eine davon ist die Festsetzung des Höchstbetrages pro Spieler und Monat auf 1.000 Euro (1. GlüÄndStV §4, Abs.5 (2)). Was die geplante Konzessionsabgabe anbelangt, so soll eine Spieleinsatzsteuer in Höhe von fünf Prozent zusätzlich zur Umsatzsteuer erhoben werden (1. GlüÄndStV §4d, Abs.2). Der Gesetzentwurf enthält auch Werbeverbote für die Glückspiele in den Bereichen Fernsehen, Internet und Telekommunikationsanlagen (1. GlüÄndStV §5, Abs. 3). Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet wie zum Beispiel Online-Poker und -Casino sollen weiterhin verboten bleiben (1. GlüÄndStV §4, Abs. 4).

Wie der oberen Reformbeschreibung zu entnehmen ist, betreffen die zentralen Liberalisierungspläne der 15 Bundesländerregierungen nur Sportwetten. Kritisch ist jedoch daher, dass der Lotteriebereich für private Anbieter weiterhin geschlossen bleiben soll, wobei hier eine Suchtproblematik laut verschiedenen Studien (Rebeggiani 2010, S.14), im Vergleich beispielsweise zu Sportwetten, kaum vorhanden ist.

Die Eröffnung des Marktes für private Anbieter von Sportwetten ist aus ordnungspolitischer Sicht allgemein zu befürworten, da die Grauzone in diesem Bereich besonders groß ist. Jedoch erscheint die Begrenzung der Konzessionen auf 20 eher unbegründet. Es stellt sich die Frage, welche Vorteile sich aus der Limitierung ergeben sollen, wenn Spieler aus Deutschland weiterhin, wie schon zu Zeiten des Staatsmonopols, über das Internet die Angebote ausländischer Wettunternehmen wahrnehmen können. Im Mittelpunkt der Kritik steht somit die Frage nach der rechtlichen Durchsetzbarkeit und technischen Umsetzbarkeit des Verbotes der Online-Wetten bzw. -Glücksspiele.

Ein weiterer Kritikpunkt der Gesetzpläne der 15 Bundesländer ist die Konzessionsabgabe. Nach dem beabsichtigten Modell wird eine Steuer schon bei den Wetteinsätzen angesetzt (Spieleinsatzsteuer). Insofern müssen die Anbieter auch dann die Steuer zahlen, wenn sie sogar Verluste machen. Diese Art der Konzessionsabgabe wird private Anbieter aus dem Ausland noch mehr davon abschrecken, ihre Aktivitäten nach Deutschland zu verlagern, weil sie zwangsläufig zu einer Verschlechterung ihrer jetzigen Position auf dem Markt führt. Es ist auch zu vermuten, dass die Spieleinsatzsteuer indirekt an die Verbraucher weitergegeben wird (z.B. durch niedrigere Gewinnquoten). Die Angebote der konzessionierten Unternehmen könnten dadurch unattraktiver im Vergleich zu den Angeboten der Grauzone werden. Dies wiederum würde die Spieler wieder in die Netze ausländischer Anbieter treiben, die außerhalb der Einfluss- und Kontrollmöglichkeiten der deutschen Behörden liegen (Ahlheim 2010). Aus diesen Gründen wird die Spieleinsatzsteuer kaum dazu beitragen, um die Grauzone und die Spielsucht zu bekämpfen.

Glücksspielregelung in Schleswig-Holstein

Auch Schleswig-Holstein will den Weg der Konzessionierung privater Anbieter von Sportwetten gehen. Jedoch soll hier die Anzahl der Genehmigungen nicht begrenzt werden. Im Gegensatz zu dem Plan der übrigen Bundesländer werden die zugelassenen Anbieter auch Werbung schalten dürfen. Weiterhin wird in Schleswig-Holstein keine Spieleinsatzsteuer, sondern eine Rohertragssteuer in Höhe von 20 Prozent erhoben. Als Rohertrag gilt dabei „der Betrag, um den die Summe aller Spieleinsätze die Summe aller ausgezahlten Spielgewinne übersteigt“. Es werden also nur Gewinne der Anbieter besteuert. Weiterhin legalisiert das Glücksspielgesetz in Schleswig-Holstein Online-Casinospiele und -Poker. Das staatliche Lotto-Monopol bleibt zwar erhalten, aber der Vertrieb der Lotterien wird auch zugelassenen privaten Anbietern ermöglicht.

Da Schleswig-Holstein keine Limitierung der Konzessionen beabsichtigt, wird der Markt für alle Anbieter, die eine Konzession erhalten, zugänglich. Es werden keine Höchsteinsätze pro Spieler bzw. Monat festgelegt. Auch von dem Konzessionsabgabenmodell werden vermutlich alle Seiten profitieren: Da die Einsätze der Spieler nicht besteuert werden sollen, kann der Wettanbieter höhere Gewinnquoten anbieten. Dies macht den Anbieter für die Spieler attraktiv, was zu einer größeren Nachfrage führt. Dies wiederum beschert dem Anbieter höhere Gewinne und den öffentlichen Haushalten ein größeres Steueraufkommen. Aus diesem Grund sind die Pläne der Regierung Schleswig-Holsteins für private Anbieter attraktiver und somit für den Markt wirtschaftlich konformer, insbesondere im Vergleich zu den geplanten Glücksspieländerungen in Restdeutschland.

Ein Land – zwei Glücksspielregelungen

Werden die Pläne der Bundesländer umgesetzt, bekommt Deutschland zwei unterschiedliche Gesetze im Bereich Glücksspiel. Dabei gelten schon jetzt in Schleswig-Holstein andere „Spielregeln“ als in Restdeutschland: Wenn in Schleswig-Holstein ab dem 1. Januar 2012 die neue Glücksspielregelung gilt, wird in den übrigen 15 Bundesländern noch das bisherige Monopol fortgeführt, bis das neue Gesetz zustande kommt. Was bedeutet diese besondere Situation für den deutschen Glücksspielmarkt?

Das Vorhandensein zwei unterschiedlicher Gesetze im Glücksspielmarkt führt nicht nur zu einer nicht eindeutigen Rechtslage, sondern auch zu massiven Wettbewerbsverzerrungen. So ist aufgrund der unterschiedlichen Wettbewerbsbedingungen zu vermuten, dass die Wettanbieter in Schleswig-Holstein und nicht in Restdeutschland ihre Lizenzen beantragen werden (Schultheis 2011).

Da nur in Schleswig-Holstein das Werbeverbot aufgehoben wurde, was in Restdeutschland nicht passieren soll, werden auch Wettbewerbsverzerrungen im Bereich Sponsoring zu beobachten sein. So sind schon jetzt manche Sportmanager aus den übrigen Bundesländern beunruhigt, da bei den Clubs aus Schleswig-Holstein im Gegensatz zu den Vereinen aus Restdeutschland auch private Wettanbieter als Sponsoren auftreten dürfen (Martens 2011). Beispielsweise ist ab 2012 der Sportwettanbieter bwin offizieller Teampartner des Handball-Bundesligisten THW Kiel (Hebben 2011). Die anderen Vereine aus Restdeutschland haben diese Möglichkeit nicht.

Fazit

Abschließend kann festgehalten werden, dass eine begrenzte Liberalisierung das Problem der Grauzone auch nur begrenzt lösen kann. Solange die Nachfrage nach Glücksspielen das legale Angebot übersteigt und das ausländische Online-Angebot sich technisch nicht eindämmen lässt, werden internationale Wettanbieter, Online-Poker und -Casino-Portale weiterhin unbehindert aus dem Ausland agieren können. Auch das Problem der Suchtgefahr wird dadurch kaum vermindert, da die deutschen Spieler nach wie vor über das Internet unkontrolliert spielen können.

Deshalb ist die deutlich liberalere Lösung Schleswig-Holsteins marktkonformer und realitätsnäher als der Vertragsentwurf der restlichen Bundesländer. In Schleswig-Holstein kann ohne Zweifel eine bessere Kanalisierung der Kundennachfrage zu den rechtmäßigen und überwachbaren Anbietern erreicht werden.

Dennoch erscheint die momentane Perspektive mit zwei unterschiedlichen Gesetzgebungen innerhalb Deutschlands aufgrund der möglichen Wettbewerbsverzerrungen und rechtlichen Verwirrungen überhaupt nicht optimal. Insofern ist es zu bezweifeln, dass die über mehrere Jahre andauernde Geschichte um die Regulierung des deutschen Glücksspielmarktes bald ein Ende finden wird.

Literatur und Datenquellen

Ahlheim, Michael (2010): Glücksspiel-Staatsvertrag: Der Markt ist in Bewegung geraten,  (Stand: 25.11.2011)

Goldmedia (2010): Glücksspielmarkt Deutschland, Key Facts zur Studie,  (Stand: 26.12.2011)

Hebben, Miriam (2011): Anwurf in Schleswig-Holstein: Bwin sponsert den THW Kiel, (Stand: 19.12.2011)

Martens, René (2011): Das kleine Sportwettenparadies im Norden, (Stand: 25.11.2011)

Rebeggiani, Luca (2010): Deutschland im Jahr Drei des GlüStV – Reformvorschläge zur Regulierung des deutschen Glücksspielmarktes, Gutachten im Auftrag des Deutschen Lottoverbandes e.V. (DLV), (Stand: 27.12.20011)

Schultheis, Andreas (2011): Europäische Glücksspielanbieter votieren für Kieler Konzept eines Glücksspielstaatsvertrages – Klare Absage an Lizenzmodell der Bundesländer, (Stand: 19.12.2011)